ХАМХОДЕРА Олег Петрович АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ІНСПЕКЦІЇ ЯК ЦЕНТРАЛЬНОГО ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

summary

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологію та емпіричну базу, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, визначено особистий внесок здобувача, наведено відомості щодо апробації, структури та обсягу роботи.
Розділ 1 «Теоретико-методологічні та правові засади адміністративно-правового статусу інспекції як центрального органу виконавчої влади» містить чотири підрозділи, в яких аналізуються історіографія проблеми, теоретична основа та результати оптимізації системи ЦОВВ, поняття адміністративно-правового статусу, його місце в категоріальному апараті юриспруденції та структура, адекватна досліджуваному суб’єкту владних повноважень, правові засади статусу державних інспекцій і проблеми їх формування.
У підрозділі 1.1. «Стан наукових досліджень адміністративно-правового статусу інспекції як центрального органу виконавчої влади» підкреслено, що становлення такого виду ЦОВВ як державна інспекція розпочалося лише у процесі оптимізаційних заходів, тому доктринальне пізнання її управлінської ролі знаходиться на початковому етапі. Протягом останніх 4 років здійснено декілька наукових досліджень окремих інспекцій, присвячених безпосередньо їх вивченню або проведених у межах розроблення проблем контролю (нагляду) за різними сферами суспільного життя [М.Ю. Кравчук (сільськогосподарські інспекції), А.О. Собакарь (Державна інспекція з безпеки на наземному транспорті, Державна інспекція з безпеки на морському та річковому транспорті), О.О. Авдєєв (Державна інспекція навчальних закладів)]. Водночас, групові риси інспекцій, що є спільними, а тому – базовими, для їх адміністративно-правових статусів, залишаються маловивченими. Недостатність комплексних напрацювань має прояв у розрізненості, необґрунтованості, абстрактності деяких спеціальних наукових рекомендацій, їх протиріччі більш універсальним напрямкам перетворень.
З’ясовано, що елементи управлінського апарату під назвою «інспекція» були поширеними і в більш ранні періоди вітчизняного державного будівництва, що обумовило науковий інтерес до них ще радянських фахівців-адміністративістів (Я.О. Здір, А.О. Кармолицький, Л.М. Розін, М.С. Студенікіна). Хоча відповідні напрацювання стосувалися іншої системи інспекцій, в іншому статусі, базувались на відмінній нормативній базі, значна кількість доктринальних позицій залишається актуальною. За роки незалежності внесок у вивчення статусу інспекцій здійснено: у межах розроблення загальних проблем контролю й нагляду (О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращук та ін.), при пізнанні інспекцій у цілому (Н.В. Лебідь) та окремих видів інспекційної діяльності, їх організаційно-правових основ (О.Ю. Піддубний, І.А. Городецька, А.Л. Деркач, М.Т. Гаврильців та ін.).
У підрозділі 1.2. «Теоретичні основи дослідження інспекції як центрального органу виконавчої влади» встановлено, що в юриспруденції за допомогою терміна «інспекція» характеризують: форму контролю (зміст – інспектування), відповідну функцію публічної влади та організаційну одиницю, на яку покладено реалізацію цієї функції. В інституційному розумінні він може використовуватися для позначення структурного утворення державного апарату, міжнародної чи громадської організації, підприємства тощо. Проте, у контексті публічного права інспекція – переважно орган державної влади або його підрозділ. Обґрунтовано, що для характеристики державних інспекцій є допустимим застосування будь-якого з двох термінів: «державний орган» або «орган державної влади». Незважаючи на наявність нормативних актів, із формулювань яких випливає змістовна відмінність указаних словосполучень – така відмінність є мнимою.
Державні інспекції – це вид ЦОВВ, що виник у процесі оптимізації їх системи на основі функціонального критерію. При цьому, перетворення базувалися на умовно виключних цілях: скорочення чисельності управлінського апарату, витрат на його утримання та водночас – підвищення ефективності управління. Саме невиважена розстановка пріоритетів значною мірою завадила змістовним перетворенням (у т.ч. і розбудові державних інспекцій). Крім того, виявлено такі недоліки оптимізації, що безпосередньо стосуються і контрольно-наглядових ЦОВВ: 1) відступ від обраного підходу щодо розподілу інших ЦОВВ на види та, як наслідок – помилкове віднесення органів, покликаних втілювати переважно «зворотній зв’язок» до служб; 2) непослідовність у питанні спрямування та координації інших ЦОВВ через міністрів, що призвело до виникнення органів, безпосередньо підпорядкованих Кабінету Міністрів України, уповноважених забезпечувати формування державної політики, а тому – за управлінською роллю подібних до міністерств (Держатомрегулювання); 3) надмірна динаміка реорганізацій, обумовлена відсутністю належного доктринального підґрунтя та чіткої концепції на початкових етапах оптимізації.
З’ясовано, що попередниками державних інспекцій, як ЦОВВ, були переважно урядові органи державного управління. Оновлений статус обумовив підпорядкованість Президентові України та зниження реального впливу Кабінету Міністрів України на їх діяльність, що стосовно контрольно-наглядових органів не містило значних загроз (на відміну від служб та агентств). Однак, перехід у 2014 р. до парламентсько-президентської форми правління усунув зазначені протиріччя, забезпечивши фактичну відповідність Уряду ролі вищого органу виконавчої влади. Тому, необхідність відновлення урядових органів державного управління повністю зникла.
У підрозділі 1.3. «Методологія пізнання адміністративно-правового статусу інспекції як центрального органу виконавчої влади» розкрито розуміння адміністративно-правового статусу державної інспекції як спеціального галузевого статусу, який закріплює місце цього виду ЦОВВ у публічному врядуванні, будучи провідним для всіх його управлінських і соціальних ролей. Він може мати модифікації, пов’язані з особливостями здійснюваних функцій чи стадіями їх реалізації – модуси цього статусу. Застосування різних термінів для позначення статичної та динамічної складової правового буття суб’єктів у цілому є виправданим, однак воно значно втрачає сенс щодо державної інспекції, яка, на відміну від приватних осіб, зобов’язана втілювати закріплені правомочності. Незалежність перетворення нормативного припису на реальну діяльність від суб’єктивної волі органу виконавчої влади обумовлює доцільність його характеристики за допомогою «правового статусу», а не «правового положення».
Адміністративно-правовий статус державної інспекції як ЦОВВ складається з таких частин: 1) принципи; 2) функції та завдання, перші з яких є для інспекції визначальними; 3) компетенція; 4) структурно-організаційний блок. Виокремлення першої обумовлено необхідністю починати пізнання того чи іншого суб’єкта з покладених в основу його буття висхідних цінностей, які характеризують його та водночас середовище, в якому він знаходиться. При виокремленні інших складових використано критерії винятковості (висвітлює специфіку інспекції), рівності (властива для всіх інспекцій), адміністративно-правової природи, належності (характеризує саме інспекцію, а не її службовців, контрагентів тощо). Обґрунтовано, що відповідальність, гарантії та інші пропоновані науковцями елементи є: неправовими, правовими неадміністративними, не стосуються досліджуваних ЦОВВ або вже входять до зазначених складових статусу.
У підрозділі 1.4. «Правові засади статусу інспекції як центрального органу виконавчої влади» висвітлено ряд негативних властивостей законодавства, що регулює адміністративно-правовий статус державних інспекцій: надмірна мобільність, непослідовність внесення змін, нехтування вимогою вичерпного оновлення нормативно-правових актів. Як наслідок – численні технічні упущення в актах вищої юридичної сили, неузгодженість приписів. У багатьох із них і надалі зберігаються некоректні посилання на органи, які передували інспекціям. Є показовим, що фрагментарність юридичного оформлення системи ЦОВВ має прояв не лише у відсутності необхідних змін до раніше чинних положень, але й у прийнятті нових. Так, ч. 11 ст. 59 Закону «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 р. містить посилання на органи «державної контрольно-ревізійної служби», хоча роком раніше її було реорганізовано у Державну фінансову інспекцію (далі – Держфінінспекція).
Закріплення на законодавчому рівні основних засад державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності стало важливим кроком до узгодженого нормативного забезпечення окремих видів відповідних процедур, зокрема – і для більшості державних інспекцій. Однак, реалізація прогресивних демократичних досягнень може бути ускладненою наявними техніко-юридичними та змістовними недоліками. Двозначність положень, безпідставність звужувального або розширювального їх тлумачення, наявність протиріч у правилах поведінки, одноразове допущення адміністративного оскарження становлять проблеми як наукового, так і прикладного характеру, усунення яких значною мірою сприятиме одноманітному застосуванню Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». При цьому, первинним завданням парламенту має стати збереження фундаментальності цього закону, подолання практики обмеження напрямків його впливу на суспільні відносини, наслідком якої уже стало виключення зі сфери дії акта контрольних заходів Держатомрегулювання, Держфінінспекції (обґрунтовано, судячи з предмета заходів), Державної архітектурно-будівельної інспекції (далі – Держархбудінспекція) та неоднозначність щодо Державної інспекції з безпеки на наземному транспорті, яка об’єктивно повинна керуватися указаним актом.
З’ясовано, що оптимізація системи ЦОВВ відбувалася на основі Указів Президента України, якими також закріплювалися положення про створені інспекції, де визначалася їх компетенція. У подальшому закони приводилися у відповідність до підзаконних актів. Така послідовність формування нормативної бази адміністративно-правового статусу контрольно-наглядових ЦОВВ суперечить конституційним приписам, доктринальним напрацюванням. Вона призвела до відтворення законами недоліків указів, зокрема у частині: помилкового віднесення Державної інспекції сільського господарства до органів, що «забезпечують реалізацію» відповідної політики, замість «реалізують» її; невизначеності у формулюванні повноваження Держархбудінспекції вимагати конструктивного розкриття будинків, обумовивши відсутність фіксації випадків його прикладного втілення, тощо.
Увагу акцентовано на тому, що виключення доручень Глави держави та його щорічних звернень до парламенту з переліку правових засад діяльності інших ЦОВВ (ст. 3 Закону «Про центральні органи виконавчої влади) привело закон у відповідність до вимог Конституції України та доктринальних напрацювань. Але залишається потреба відображення такого підходу у підзаконних актах, які продовжують закріплювати обов’язок інспекцій керуватися дорученнями Президента України.
Розділ 2 «Характеристика структури адміністративно-правового статусу інспекції як центрального органу виконавчої влади» містить чотири підрозділи, в яких досліджуються окремі елементи адміністративно-правового статусу розглядуваного виду органів, проблеми їх реалізації, належного позитивно-правового відображення та перспективи удосконалення.
У підрозділі 2.1. «Принципи як основоположний чинник адміністративно-правового статусу інспекції» зазначено, що базовою цивілізаційною засадою адміністративно-правового статусу інспекції є верховенство права, яке в сучасних умовах має сприйматися як: імперативна вимога до правотворчої та правозастосовної діяльності, що ґрунтується на визнанні цінності та пріоритету прав і свобод людини; невичерпний ідеал правової держави, якому недосяжне повне формальне закріплення; мегапринцип, який може бути охарактеризований за допомогою сукупності інших принципів, що є окремими сторонами його змісту.
Стосовно державних інспекцій виявлено певну специфіку у змісті загальних принципів організації та діяльності ЦОВВ. Так, принцип забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина потребує розширеного тлумачення і щодо необхідності дотримання прав юридичних осіб, інших колективних утворень, з якими державні інспекції переважно взаємодіють у процесі контрольно-наглядової чи сервісної діяльності. При цьому, якщо виникне ситуація конфлікту між інтересами фізичних та юридичних осіб, пріоритетність залишається за першими (зрозуміло, за відсутності формалізованого припису щодо вирішення справи). У принципі рівності перед законом для державних інспекцій актуальними є чотири аспекти: 1) рівність фізичних осіб та рівність юридичних осіб; 2) відсутність різниці у можливостях, якщо інше не передбаченого законами, фізичних і юридичних осіб; 3) рівність контролю щодо приватних суб’єктів та носіїв владних повноважень; 4) вирівнювання становища між інспекцією та підконтрольним суб’єктом, що відображається у достатніх організаційних можливостях обстоювати кожним із них відповідно публічні та корпоративні/приватні інтереси. Часті організаційні перетворення призводять до порушення принципу безперервності, що вимагає особливої зваженості будь-яких модернізаційних рішень. Водночас, виявлено відступи від: принципу законності при закріпленні адміністративно-правового статусу інспекцій; принципу рівності перед законом при закріпленні критеріями визначення ступенів ризику від провадження господарської діяльності строку функціонування (окремі випадки) та виду власності товару, з яким пов’язано господарювання; принципу відкритості та прозорості при проведенні інспекціями консультацій з громадськістю, розміщенні публічної інформації. Принцип єдиноначальності повною мірою застосовується щодо досліджуваних ЦОВВ; відсутні підстави вбачати елементи протилежної організаційної засади в діяльності колегії інспекцій. Принцип забезпечення єдності державної політики цілком прийнятний лише щодо Держатомрегулювання.
У підрозділі 2.2. «Функції та завдання державної інспекції як центрального органу виконавчої влади» проаналізовано та змістовно синтезовано розрізнені доктринальні підходи щодо характеристики функцій суб’єктів владних повноважень, зокрема стосовно: необхідності їх нормативної фіксації, стабільності чи динамічності змісту, можливості визначення вичерпного переліку. Неузгодженість теоретичних бачень обґрунтовано різною значущістю функцій, які варто поділяти на основні та другорядні, наділяючи їх відмінними властивостями.
Основний напрямок діяльності державних інспекцій, який узагальнено відображає управлінське призначення таких ЦОВВ (потребу у їх створенні), офіційно закріплюється та існує стабільно – контроль і нагляд. Головна ідея контролю у його вузькому трактуванні – як сукупності фактовстановлюючої та оціночної (оцінка відповідності закріпленим вимогам) складових. Вони є підґрунтям застосування подальших заохочувальних, юрисдикційних, реорганізаційних заходів, в яких розвиваються та знаходять логічне завершення результати контролю (в цілому – це контроль у широкому розумінні). Факультативність заходів реагування, їх вираження в окремому правозастосовному провадженні дозволяє на загальнотеоретичному рівні стверджувати про єдність сутності контролю і нагляду. Водночас, при вивченні конкретних інституцій все-таки необхідно враховувати обсяг їх повноважень, спрямованість владного впливу, тому зберігає актуальність традиційне розмежування цих засобів забезпечення законності, яке випливає з обсягу та характеру розпорядчих можливостей, організаційних зв’язків.
Державні інспекції, крім основного напрямку діяльності, реалізують також додаткові функції, характерні іншим ЦОВВ: сприяння формуванню державної політики; надання адміністративних послуг; управління об’єктами державної власності. Перша для Держатомрегулювання має розширений зміст, оскільки вона не лише розробляє проекти та пропозиції, але й безпосередньо бере участь у формуванні політики (подібно міністерствам). Функція надання адміністративних послуг реалізується інспекціями самостійно (5 з 11) або шляхом сприяння у відповідних заходах іншим суб’єктам. Серед проблем, властивих сервісній діяльності досліджуваних ЦОВВ, виокремлено: невизначеність меж застосування загальнообов’язкових приписів; порушення вимог щодо режиму надання адміністративних послуг та повноти розміщуваної інформації. Водночас, визнано позитивною і бажаною для поширення практику додаткового закріплення в інформаційних картках вичерпного переліку підстав відмови у наданні послуги.
Обґрунтовано, що завдання державних інспекцій змістовно збігаються із їх основними функціями, є засобом нормативного відображення та стратифікації значимості останніх. Позначення в одних правових актах сегмента управлінської діяльності як «завдань», а в інших – як «функцій», не створює проблеми. Завдання функціональних утворень полягає в належній реалізації основного напрямку діяльності.
У підрозділі 2.3. «Компетенція інспекції – головний елемент адміністративно-правового статусу» компетенцію державної інспекції визначено як сукупність її владних повноважень та предметів відання. Повноваженнями інспекції є нормативно закріплені, обов’язкові для виконання правомочності, що забезпечують реалізацію покладених на цей ЦОВВ функцій. Розглянуто проблему їх належної позитивноправової фіксації, розроблено пропозиції щодо її удосконалення.
Здійснено класифікацію повноважень державних інспекцій залежно від: а) втілюваних методів управління (такі, що опосередковують переконання, заохочення, примус, останні з яких, у свою чергу, поділено на попереджувальні, припиняючи та повноваження щодо застосування заходів відповідальності); б) режимів здійснення (постійні, які відображають потребу у сталому впливові на суспільні відносини, та ситуативні чи виняткові, що реалізуються при управлінському реагуванні на окремі випадки або особливі соціальні процеси). Узагальнення підходу статусних актів дозволило виявити поділ правомочностей інспекції на три види: 1) предметні (визначають коло закріплених за нею управлінських справ); 2) внутрішньоорганізаційні (стосуються упорядкування роботи власного апарату та всієї відомчої вертикалі); 3) організаційно-процедурні (розпорядчі можливості під час адміністративного провадження, переважно контрольно-наглядового та юрисдикційного).
З’ясовано, що застосування державними інспекціями таких заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, здійснюється в розрізнених порядках: Держархбудінспекція та Держатомрегулювання правомочні самостійно застосовувати указані заходи; інші інспекції – шляхом подання позову до адміністративного суду, за постановою якого відбувається реагування. Поверхове закріплення другого порядку обумовило численні невизначеності щодо випадків його застосування, розрізненість судової практики. Виявлено, що передбачений законодавством механізм застосування заходів реагування за рішеннями органів контролю з наступним підтвердженням обґрунтованості таких адміністративним судом поки що не отримав предметного наповнення. Обґрунтовано перспективні напрями реформування цих порядків.
Виокремлено групу правотворчих повноважень інспекції, яка включає правомочності і щодо власної правотворчості і щодо сприяння у правотворчості інших суб’єктів шляхом: а) самостійного розроблення проектів актів; б) участі у їх розробленні іншими суб’єктами за допомогою пропозицій та інструменту погодження проектів. З’ясовано, що останній, незважаючи на фрагментарне відображення у статусних положеннях, є характерним для всіх інспекцій.
У підрозділі 2.4. «Організаційно-структурна характеристика інспекції як центрального органу виконавчої влади» досліджено блок адміністративно-правового статусу державної інспекції, який включає в себе положення про її: а) утворення, реорганізацію, ліквідацію; б) субординаційні зв’язки; в) структуру; г) систему. Визначено, що для розглядуваного виду ЦОВВ є властивими декілька адміністративно-правових станів, які відображають його субординаційні зв’язки: підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність, відповідальність. Окремим проявом першого є «спрямування та координація» інспекції Урядом через відповідного міністра. Використані у його позначенні терміни допускають елемент узгодження управлінських позицій між інспекцією та міністерством, що робить актуальним розподіл усіх повноважень міністра стосовно іншого ЦОВВ на дві групи, залежно від методу: 1) правомочності щодо імперативного, розпорядчого впливу; 2) правомочності погоджувального характеру.
Увагу акцентовано на неточності законодавчого закріплення місця консультативно-дорадчих органів, розрізненості нормативних приписів щодо випадків погодження рішень про призначення/звільнення керівників територіальних органів. Виявлено відступ від доктринальних напрацювань у питанні звільнення заступників голови інспекції.