ХРУСТАЛЕВ ДЕНИС АЛЕКСЕЕВИЧ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

summary

Во введении обосновывается актуальность избранной темы; степень

ее научной разработанности, формулируются цели и задачи, определяется

объект и предмет исследования, излагается методологическая основа,

теоретическая и эмпирическая база исследования, раскрывается научная

новизна и практическая значимость диссертации, выделяются основные

положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации

полученных в его ходе результатов.

В первой главе «Таможенные органы в системе органов

исполнительной власти: правовые основы организации и

функционирования», включающей 2 параграфа, дается краткая

характеристика теоретическим основам организации и функционирования

таможенных органов и их место в системе органов исполнительной власти.

Первый параграф «Понятие, система и место таможенных

органов в системе органов исполнительной власти» посвящен

определению места таможенных органов в современной системе

федеральных органов исполнительной власти, а также выделению и

уточнению основных признаков их административно-правового статуса.

Таможенные органы являются органами исполнительной власти

Российской Федерации, осуществляющими исполнительно-

распорядительную деятельность. Исполнительно-распорядительная

деятельность таможенных органов проявляется и реализуется в области

перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств,

валютного контроля, по взиманию таможенных платежей, таможенному

оформлению и контролю, борьбе с контрабандой, нарушениями

16

таможенных правил и т. д. В ходе реализации перечисленных

направлений, таможенные органы выступают как административно-

исполнительные. Их распорядительная деятельность тесно взаимосвязана с

организационной. Оба эти вида деятельности тесно взаимосвязаны и в

совокупности составляют единое целое. Указ Президента Российской

Федерации от 9 марта 2004 г № 314 «О системе и структуре федеральных

органов исполнительной власти» отнес ФТС России к числу федеральных

органов исполнительной власти. Таможенные органы составляют единую

централизованную систему.

Деятельность таможенных органов проявляется в различных формах.

Многообразие задач и функций таможенных органов обусловливает

многообразие форм их деятельности. Эти формы деятельности

регламентируются в Таможенном кодексе Таможенного союза и

Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской

Федерации», актах законодательства, определяющих правовое положение

таможенных органов, и в других нормативных актах, регулирующих

таможенную деятельность.

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих

таможенное дело, позволяет определить таможенную службу, как

федеральный, правоохранительный орган исполнительной власти,

реализующий функции государства по контролю и надзору в области

применения таможенного законодательства на территории Российской

Федерации. Исследуя вопрос о месте таможенных органов в системе

органов исполнительной власти автор подробно останавливается на

изменениях в административно-правовом статусе ФТС России в условиях

реализации административной реформы.

17

Система таможенных органов призвана обеспечить высокий

уровень управляемости таможенными органами, соответствовать

структуре и характеру внешнеэкономической деятельности и иметь

механизмы адаптации к изменяющимся внешним условиям. В работе

отмечено, что важнейшей задачей организации таможенного дела является

выбор оптимальной системы таможенных органов, а также определение

эффективных и рациональных форм и методов их деятельности и

взаимодействия с другими государственными органами.

В общем виде, систему таможенных органов можно представить как

обусловленную функциональной общностью, единством целей и задач

(непосредственное осуществление таможенного дела), совокупность

таможенных органов, существующих в рамках единой, централизованной

системы. При этом система таможенных органов объединена

функциональным единством органов, имеющих общий функциональный и

организационный центр - ФТС России, и во взаимоотношениях друг с

другом, характеризующихся соподчиненными организационными связями,

и в целом составляет органически взаимосвязанную и единую,

относительно обособленную группу звеньев таможенных органов.

В работе указано на то, что нормативно-правовая база сложившаяся

на настоящий момент, и определяющая правовой статус органа

исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела,

как федеральной службы, содержит ряд противоречий. Например,

основная функция, реализуемая таможенной службой, а именно

таможенное оформление, скорее относятся к сфере оказания

государственных услуг и имеет все присущие данной функции элементы.

Также является серьезной проблемой для дальнейшего развития

таможенных органов и тот факт, что большая часть таможенных служащих

18

являются федеральными государственными служащими, не

имеющих статуса сотрудников, присущего служащим

правоохранительных органов.

При этом автор, в качестве пробела действующего таможенного

законодательства, отмечает тот факт, что в Федеральном законе «О

таможенном регулировании в Российской Федерации» дается понятие

лишь федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в

области таможенного дела. В то же время понятие таможенного органа в

данном акте отсутствует.

Во втором параграфе «Основные задачи, функции и полномочия

таможенных органов Российской Федерации» анализируются изменения

функций и полномочия таможенных органов в рамках функционирования

Таможенного союза и формирования на его базе Единого экономического

пространства.

В работе указано, что таможенные органы создаются для реализации

всего комплекса мероприятий, составляющих таможенное дело (взимание

таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и

т.д.). В этом случае реализация совокупности таможенных функций

государства должна находиться в соответствии с таможенным делом, но

при этом неоднозначно решается вопрос - осуществляют ли таможенное

дело только таможенные органы или таможенные органы реализуют

только часть таможенного дела в соответствии с закрепленными за ними

функциями. Действительно, таможенные органы предназначены для

реализации полномочий федеральной власти в сфере таможенного

регулирования и внешнеэкономических отношений. Цель деятельности

таможенных органов состоит, таким образом, в обеспечении, реализации

целей и применении инструментария таможенного регулирования. Однако

19

таможенное законодательство по данному вопросу имеет явный

пробел: цель деятельности таможенных органов не конкретизирована, так,

например, не раскрыто содержание термина «в таможенных целях».

Современные полномочия таможенных органов условно можно

разделить на две большие группы: полномочия таможенных органов в

сфере экономики (таможенно-тарифное регулирование, фискальные

функции, а также валютный и таможенный контроль); полномочия

таможенных органов по обеспечению законности, правопорядка и

экономической безопасности в Российской Федерации. Автор подробно

анализирует трансформацию каждый из этих видов полномочий в

контексте деятельности Таможенного союза.

В работе делается вывод, что таможенные органы выполняют

большой набор управленческих функций, как в области таможенного дела,

так и в иных областях. В качестве положительной тенденции в процессе

реформирования таможенной администрации и контексте создания

Таможенного союза следует отметить, в частности, ограничение на уровне

таможенного законодательства таможенного контроля только целями

обеспечения полноты, и своевременности уплаты таможенных платежей, и

соблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с

действующем таможенным законодательством. При этом, по мнению

автора, к возложению на таможенные органы дополнительных

контрольно-надзорных функций, следует обращаться только тогда, когда

анализ всех иных вариантов решения соответствующей проблемы дает

отрицательный или неудовлетворительный результат.

Вторая глава «Административно-правовые особенности

трансформации статуса таможенных органов в современной

20

России», состоящая из трех параграфов, посвящена

рассмотрению современных особенностей статуса таможенных органов.

В первом параграфе «Основные направления развития

административно-правового статуса таможенной службы России»

дается анализ возможных путей трансформации административно-

правового статуса таможенных органов в новых политико-экономических

условиях, складывающихся на Евразийском пространстве.

Создание Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана не

могло не повлиять на изменения функций таможенных органов РФ, что

очевидно повлияло на характеристику общего административно-правового

статуса всей таможенной службы. Далее автор характеризует основные

особенности и тенденции процесса трансформации статуса таможенной

службы в контексте формирования Таможенного союза.

При анализе норм международного законодательства в области

таможенного дела, становится все более очевидным усиление

международной экономической интеграции, как на фоне общих внешне-

экономических процессов, так и в части стремления каждого государства в

отдельности к созданию общедоступного правового поля для

международной торговли. Данное обстоятельство является закономерным

следствием, учитывая, что в интересах каждого государства обеспечение

стабильного доступа своих товаров на мировой рынок и достижения

адекватной реакции других государств. Таким образом, это общая

тенденция к установлению схожих таможенных процедур на Евразийской

территории.

В то же время, в работе высказано мнение, что несмотря на

очевидную необходимость вносимых в ТК ТС поправок, которые в том

числе принципиально меняют технологическую схему действий

21

таможенных органов при проведении ряда таможенных

процедур, вызывает сомнения способность таможенных служб

Таможенного союза обеспечить их полную, синхронную и эффективную

реализацию. Так, можно усомниться в способности таможенников ТС к

информационному взаимодействию на уровне «удаленной очистки»

товаров. Сама по себе новация будет полезной участникам

внешнеторговой деятельности, однако состояние информационных сетей и

оборудования таможенных органов государств – членов Таможенного

союза вызывает сомнения в ее реализации. ФТС России уже не первый год

реализует концепцию приближения таможенного оформления к границе,

однако до сих пор не удалось до конца наладить взаимодействие даже на

уровне декларирования товаров на границе с выпуском их в месте

назначения.

Таким образом, анализ международных и российских актов в

области таможенного дела применительно к изменению административно-

правового статуса таможенной службы Российской Федерации позволили

автору сформулировать следующие выводы:

1. Современное развитие таможенного дела на территории

Таможенного союза характеризуется ярко выраженной тенденцией к

интеграции, унификации. Показательным примером в этом плане является

изменение концепции таможенного дела в странах-членах ЕС, появление

наднациональных таможенных органов. Эти процессы приводят к

значительным преобразованиям в национальных таможенных службах.

За последние десять лет таможенные службы зарубежных государств

накопили огромный опыт модернизации и развития таможенного

регулирования. Этот опыт сконцентрирован в национальных законах и

практике их применения. Анализ зарубежного опыта с точки зрения

22

применимости конкретных мер в России позволил автору определить

как позитивные, так и негативные тенденции этого процесса.

При этом в работе отмечено, что современная структура таможенной

службы России имеет схожие черты с таможенными ведомствами

Европейских стран, что в свою очередь упрощает взаимодействие в сфере

международных торговых отношений и способствует решению

глобальных правоохранительных задач.

2. Анализ мировой практики в таможенной сфере позволяет

прогнозировать значительные перемены, связанные с изменением роли

таможенной службы в ближайшие годы. Это связанно со следующими

обстоятельствами: увеличением сложности и расширением спектра

требований, предъявляемых к таможенным службам, связанных с

необходимостью повышения эффективности контроля за перемещением

товаров через национальные границы; повышением ответственности

таможенных органов всех уровней за проведение сборов косвенных

налогов и акцизных сборов, их полноту; возрастанием влияния

таможенных служб на формирование политики торговых отношений,

социальной защиты населения, развития промышленности;

необходимостью представительства таможни в правительствах для

обеспечения более эффективного контроля за экспортом; возрастанием

значения таможенной службы в борьбе с коммерческой фальсификацией;

необходимостью совершенствования методов борьбы с контрабандой,

нелегальной торговлей наркотиками и другими преступлениями.

Во втором параграфе «Организационно-правовые проблемы

взаимодействия таможенных органов Таможенного союза» исследуются

вопросы взаимодействия и координации таможенной службы РФ с

таможенными органами государств - членов Таможенного союза.

23

По мнению автора, несмотря на определенные успехи, процесс

формирования Таможенного союза характеризуется сложностью и

многоплановостью, находится в непосредственной зависимости как от

политических, так и экономических условий, складывающихся в

государствах - участниках. Немаловажную роль в этом играет

эффективность взаимодействия таможенных органов стран – участниц

Таможенного союза. Взаимное обогащение опытом таможенных служб

Таможенного союза осуществляется в разных формах и на различном

уровне, избираемом каждой стороной в зависимости от национальных

интересов, а, значит, и стоящих перед ней задач, профессиональных

потребностей и возможностей.

В то же время, несмотря на наличие в рамках Таможенного союза

специальных наднациональных регулирующих органов (например,

Евразийской экономической комиссии, Объединенной коллегии

таможенных служб государств-членов Таможенного союза и др.) проблема

улучшения взаимодействия таможенных органов стран-участниц не теряет

свою актуальность. Среди них необходимо выделить ряд направлений и

вопросов в этом процессе, до конца не решенных.

1. Дальнейшие формирование единого правового поля в рамках

Таможенного союза и Единого экономического пространства. Эта должно

выражаться в принятии целого ряда межгосударственных,

межправительственных и межведомственных договоров, соглашений,

решений органов управления интеграцией, модельных законодательных

актов и иных документов в целях единообразного правового

регулирования правоотношений в деле интеграции.

2. Организация совместного контроля за перемещением товаров и

транспортных средств и отмена таможенного контроля на общей границе

24

при безусловном обеспечении надежного таможенного контроля

на своих внешних границах.

3. Повышение координации и взаимодействия таможенных служб по

противодействию преступности, выявлению уголовных преступлений и

пресечение административных правонарушений в области таможенного

дела.

В третьем параграфе «Совершенствование функций таможенных

органов в условиях реформы таможенных правоотношений»

рассматриваются вопросы дальнейшего совершенствования и повышения

эффективности деятельности таможенных органов.

Создание Таможенного союза со всей очевидностью показывает, что

таможенное администрирование требуют дальнейшего

совершенствования, что предполагает своевременное реагирование на

процессы, происходящие в обществе; выявление законодательных

пробелов и противоречий, а также их устранение; проведение мониторинга

с целью установления неточностей в формулировках, содержащихся в

нормах права. В работе отмечено, что принятие Таможенного кодекса

Таможенного союза - ключевой этап в процессе международной

экономической интеграции и унификации таможенных процедур.

В результате начавшегося перехода таможенной службы России на

международные принципы осуществления таможенной политики процесс

государственного таможенного регулирования и контроля постепенно

смещается в сферу государственного таможенного сервиса. И этот процесс

после принятия ТК ТС и Федерального закона «О таможенном

регулировании в РФ» набирает ускорение. Вместе с тем, понимая, что

вступление России в ВТО неизбежно повлечет за собой ослабление

государственного таможенного контроля, серьезному реформированию в

25

этот период были подвергнуты правоохранительные структуры

таможенных органов. Декриминализация «товарной» контрабанды и

отмена ст. 188 УК РФ существенно изменились их роль и место в системе

обеспечения экономической безопасности России. Очевидна назрела

необходимость «демилитаризации» таможенных органов, передача

правоохранительных функции таможни другим правоохранительным

органам, трансформация статуса службы в агентство.

Требует совершенствования сама система таможенного контроля.

Представляется необходимым более четкое законодательное выделение

форм таможенного контроля, которые могут применяться на этапе

таможенного оформления и на этапе последующего контроля. Это

позволит определить последовательность применения форм таможенного

контроля перед переходом к проведению специальной таможенной

ревизии, являющейся наиболее серьезной по влиянию на хозяйственную

деятельность проверяемого лица формой таможенного контроля.

Отдельно автор останавливается на необходимости развития

современных таможенных технологий. Их несовершенство может

привести к весьма значительным потерям для участников

внешнеэкономической деятельности.

Отдельным вопросом в системе мер по совершенствованию функций

таможенных органов является повышение эффективности борьбы с

проявлениями коррупции и взяточничеством в таможенных органах. Это

связанно с тем, что масштабы коррупции в таможенных органах

оказывают негативное влияние на деятельность государства, бизнес

сообщества и эффективность функционирования таможенной системы в

целом. Минимизировать коррупцию необходимо комплексно и системно, в

26

том числе путем проведения мероприятий, направленных на

решение правовых, организационных и кадровых задач.

Таким образом, на сегодняшний день административно-правовой

статус таможенных органов переживает серьезные изменения. Так, к

положительным тенденциям с точки зрения разграничения компетенции

государственных органов в сфере таможенного дела следует отнести

ограничение на уровне таможенного законодательства таможенного

контроля только целями обеспечения полноты и своевременности уплаты

таможенных платежей и соблюдения запретов и ограничений,

установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном

регулировании внешнеторговой деятельности. К возложению на

таможенные органы дополнительных контрольно-надзорных функций

следует обращаться только тогда, когда анализ всех иных вариантов

решения соответствующей проблемы дает отрицательный или

неудовлетворительный результат.

Дальнейшая оптимизация системы таможенных органов должна

продолжить реформирование территориальных таможенных органов в

направлении сокращения лишних управленческих звеньев между ФТС

России, устанавливающей правила таможенного оформления и

таможенного контроля, и таможенными постами, непосредственно

реализующими эти правила.

Итогом реализации указанных мероприятий будет единообразный

подход к применению таможенных процедур и принципов таможенного

администрирования в отношении участников ВЭД на всей территории

Таможенного союза, повышение эффективности таможенного контроля на

границах Таможенного союза, более согласованные с другими

правоохранительными и контролирующими органами действия,

27

повышение результативности борьбы с контрабандой и иными

таможенными правонарушениями.

В заключении диссертационного исследования подводятся итоги

выполненной работы, в обобщенном виде формируются основные выводы,

а также указываются проблемы, нуждающиеся в дальнейшем изучении.

Результаты диссертационного исследования отражены в

следующих научных публикациях:

Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России:

1. Хрусталев Д.А. Трансформация административно-правового

статуса таможенных органов в контексте формирования Таможенного

союза // Хрусталев Д.А. Томазова О.Е. Современное право. № 3. 2012. - 0,2

п.л.

Работы, опубликованные в иных изданиях:

2. Хрусталев Д.А. Некоторые теоретические аспекты

государственного контроля в сфере таможенного дела // Хрусталев Д.А.,

Медведев В.Н. Актуальные проблемы правоприменительной деятельности:

теория и практика: Материалы Республиканской научно-практической

конференции, посвященной Году Республики Башкортостан и 15-летию

юридического факультета Стерлитамакского филиала ГОУ ВПО «БашГУ»,

15 октября 2010 г.- В 2-х томах.- Т. 1 // Отв. ред. Н.А. Шергенг. –

Стерлитамак: РИО СФ БашГУ, 2010. - 0,25 п.л.

3. Хрусталев Д.А. Таможенные органы в системе обеспечения

безопасности Российской Федерации // Вопросы политологии. № 1. 2011. –

0,5 п.л.

28

4. Хрусталев Д.А. Современные проблемы

трансформации административно-правового статуса органов

исполнительной власти // Хрусталев Д.А., Медведев В.Н. Вопросы

политологии. № 3. 2011. – 0,25 п.л.