Ігонін Р.В. Організаційно-правові засади діяльності суб\'єктів виконавчого провадження

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується сучасний стан дослідження проблеми організаційно-правових засад діяльності суб’єктів виконавчого провадження у вітчизняній юридичній літературі, формулюється мета і завдання дослідження, наукова новизна, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, форми апробації.

Розділ І „Теоретична характеристика засад діяльності суб’єктів виконавчого провадження” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 „Юридична природа правовідносин виконавчого провадження” аналізується місце виконавчого провадження в системі права України, а також досліджуються специфічні ознаки правовідносин виконавчого провадження.

Для визначення юридичної природи правовідносин виконавчого провадження проводиться короткий огляд процесу їх становлення та еволюції розвитку.

Дисертант досліджує дореволюційне, радянське та пострадянське законодавство, що регулювало правовідносини в сфері виконавчого провадження. Так він вказує, що першими органами виконання на Русі були пристави, магдебурзькому праву був відомий судовий виконавець, пізніше, у XVIII-XIX столітті - рішення суду виконувала поліція, а на лівобережній Україні - посильний суду, а після судової реформи 1864 року - судовий пристав. Здійснюючи аналіз еволюції правовідносин виконавчого провадження до періоду Жовтневої революції, дисертант доходить висновку, що виконавчому провадженню були притаманні ознаки інституту адміністративного права, а саме:

-                     наявність спеціального державного органу як обов’язкового суб’єкта виконавчого провадження;

-                     учасники виконавчого провадження не були рівноправними суб’єктами;

-                     виконавче провадження завжди виникало незалежно від волевиявлення боржника;

-                     боржник мав виконувати свої обов’язки під загрозою санкцій у вигляді юридичної відповідальності.

Проте ситуація змінилася з прийняттям Постанови Народного Секретаріату від 4 січня 1918 р. „Про запровадження народного суду”, яка прямо вказувала на скасування посад судових приставів. У 1924 році було прийнято перший ЦПК УРСР, в якому значна частина присвячувалась регламентації примусового виконання судових рішень. Таким чином, грубо ігноруючи адміністративну природу виконавчого провадження,  законодавець визначив його місце в системі цивільного процесуального права. В подальшому, в радянський період виконавче провадження продовжувало регулюватися цивільним процесуальним законодавством, а примусове виконання рішень покладалося на судових виконавців, що перебували при народних судах. Здобувач вважає, що після проголошення незалежності України, починаючи з 1998 року місце виконавчого провадження в системі права докорінно змінилося. Є всі підстави вважати, що виконавче провадження є одним з видів адміністративних проваджень. Таким чином, йому властиві всі якості публічного права.

Досліджуючи місце інституту виконавчого провадження в системі права України, дисертант робить висновок про те, що виконавче провадження є складовою адміністративного процесу та одним з видів адміністративних проваджень, який поєднує в собі аміністративно-процедурну та адміністративно-юрисдикційну ознаки. Підставою для такого висновку є аналіз властивостей, що притаманні виконавчому провадженню:

- правовідносини, які виникають у зв'язку з проведенням виконавчих дій, слід визначити як адміністративно-процесуальні;

- відповідальність у виконавчому провадженні є адміністративною і передбачається нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення;

- Державна виконавча служба є органом адміністративної юрисдикції.

Аналіз існуючих у юридичній літературі точок зору дав змогу авторові зробити висновок, що процес виконавчого провадження завжди складається із послідовності дій державного виконавця від відкриття виконавчого провадження до його закінчення. Така послідовність дій об’єднується в стадїї. На думку здобувача, під стадією виконавчого провадження слід розуміти сукупність взаємообумовлених процесуальних дій суб’єктів виконавчого провадження, спрямованих на досягнення певної етапної мети з приводу примусової реалізації виконавчих документів.

У підрозділі 1.2 „Поняття та система суб’єктів виконавчого провадження” автор доводить, що поняття „учасники виконавчого провадження” не включає в себе осіб, які не є безпосередніми учасниками виконавчого провадження, проте в силу реалізації контрольних повноважень стосовно виконавчого провадження вони є, безумовно, його суб’єктами. Такими особами є Державна виконавча служба і суд, наприклад, тоді коли вони розглядають скарги на рішення, дії або бездіяльність державних виконавців та за результатами розгляду приймають акти, що мають юридичне значення для  виконавчого провадження.

Враховуючи вищевикладене, дається загальне визначення суб’єкта виконавчого провадження, яким є особа (фізична, юридична), яка бере участь у виконавчому провадженні або безпосередньо сприяє його ефективному здійсненню через реалізацію наданих їй контрольних повноважень.

Застосування системного підходу дозволяє виділити властивості, притаманні суб’єктам виконавчого провадження через правові зв’язки, яких вони набувають, взаємодіючи один з одним та формуючи систему. До таких, слід віднести:

-            виникають при примусовому виконанні рішень судів та інших юрисдикційних органів;

-            багатосторонні за своєю суттю;

-            набувають системного характеру;

-            державний виконавець є обов’язковим суб’єктом правовідносин у виконавчому провадженні;

-            імперативний характер взаємозв’язків, що виникають між державним виконавцем та іншими учасниками виконавчого провадження.

З урахуванням викладеного, автор виділяє ознаки, які властиві системі суб’єктів виконавчого провадження:

- функціональна цілеспрямованість, тобто прагнення досягти спільної загальної мети;

- структурна відокремленість, тобто відносна самостійність внутрішньої організації її компонентів (елементів);

- єдність та взаємообумовленість компонентів (елементів);

- входження як складової до системи більш високого порядку.

Основні функції управління, притаманні системі суб’єктів виконавчого провадження:

-                        забезпечення неухильного дотримання законодавства, що регулює здійснення виконавчого провадження;

-                        створення умов для повноцінного функціонування кожного з суб’єктів виконавчого провадження;

-                        підтримання на належному рівні взаємозв’язків між суб’єктами виконавчого провадження.

Здобувач вважає, що для забезпечення ефективного функціонування системи суб’єктів виконавчого провадження важливе значення надається контролю, який у системі суб’єктів виконавчого провадження є плюралістичним за своєю суттю, тобто здійснюється, окрім державного виконавця і суду, ще й сторонами та іншими зацікавленими особами, хоч при цьому контрольні повноваження державного виконавця поширюються на всіх суб’єктів виконавчого процесу. В цілому, система суб’єктів виконавчого провадження передбачає контроль, що здійснюється за такими напрямками:

-                        оскарження дій посадових осіб Державної виконавчої служби;

-                        захист прав стягувача у виконавчому провадженні;

-                        відповідальність за невиконання рішення, що зобов’язує боржника виконати певні дії;

-                        відповідальність за невиконання законних вимог державного виконавця та порушення законодавства, що регулює здійснення виконавчого провадження.

Для повноцінного і якісного аналізу системи суб’єктів виконавчого провадження,  для кращого розуміння системного характеру взаємозв’язків, що існують між суб’єктами виконавчого провадження, автором здійснюється їх наступна класифікація:

-                        основні учасники виконавчого провадження (державний виконавець, сторони та їх представники, органи державної влади та місцевого самоврядування, прокурор, який представляє інтереси держави або особи);

-                        особи, які залучаються до проведення виконавчих дій (спеціалісти, перекладачі, поняті, зберігачі майна боржника, спеціалізовані організації, що здійснюють оцінку та реалізацію майна боржника);

-                        особи, що сприяють виконавчому провадженню (суд, Державна виконавча служба).

В дисертації обґрунтовується висновок, що поняття „основні учасники виконавчого провадження” краще відображає ступінь участі у виконавчому провадженні першої групи суб’єктів, ніж поняття „учасники виконавчого провадження”, оскільки при цьому не виключає наявності ще й інших учасників, так би мовити „не основних”, якими фактично і є особи, що залучаються до проведення виконавчих дій. Поняття „особи, що сприяють виконавчому провадженню” включає в себе суб’єктів, які хоч і не беруть безпосередньої участі у здійсненні виконавчого провадження, але через надані їм контрольні повноваження прямо впливають на нього. Наприклад, коли такі особи розглядають скарги на рішення, дії або бездіяльність державних виконавців та за результатами розгляду приймають акти, що мають юридичне значення для виконавчого провадження в подальшому.

Узагальнюючи викладене, здобувач дає визначення поняттю „система суб’єктів виконавчого провадження”, що передбачена нормативно-правовими актами, як сукупність юридичних і фізичних осіб, які мають спільну мету, взаємозв’язок, внутрішню єдність та самостійність в реалізації свого правового статусу в сфері виконавчого провадження.

У підрозділі 1.3 „Принципи функціонування суб’єктів виконавчого провадження” проводиться аналіз наступних принципів: верховенства права, законності, системності, гласності, пріоритетності прав громадян, реординації, субординації, професіоналізму і компетентності посадових осіб Державної виконавчої служби, персональної відповідальності посадових осіб Державної виконавчої служби, контролю, неупередженості  державного виконавця, планомірності, гарантованості прав осіб у виконавчому провадженні, багатосторонності виконавчого провадження, недопущення зловживань своїми правами, відводу державного виконавця, експерта, спеціаліста, перекладача, строковості пред'явлення  виконавчих документів до виконання, добровільного виконання рішень, примусового виконання рішень, відстрочки або розстрочки виконання, встановлення чи зміни способу і порядку виконання рішення, черговості задоволення вимог стягувачів, покриття витрат виконавчого провадження за рахунок позабюджетних коштів, одноосібності прийняття рішення в конкретному виконавчому провадженні, своєчасності виконання рішень, обов’язковості вимог державного виконавця, повного виконання рішень, пріоритетності звернення щодо стягнення майна боржників-громадян, а також безпосередньої виконавчої діяльності

Розділ ІІ „Адміністративні засади правового статусу та організації діяльності суб’єктів виконавчого провадження” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 „Державна виконавча служба” здійснюється аналіз поняття – „орган держави”, в ракурсі якого аналізується поняття „Державна виконавча служба”. Так, автор доходить висновку, що державні органи мають право видавати правові, обов`язкові до виконання акти, наділені державно-владними повноваженнями, що забезпечують реалізацію прийнятих актів шляхом використання від імені держави відповідних заходів виховання, переконання і заохочення та володіють правом захищати від порушень акти, що видані від імені та в інтересах держави, через застосування заходів державного примусу.

Таким чином, на думку автора, найбільш специфічними ознаками органу держави є його належність до державного апарату і здійснення від імені держави її функцій. З цією метою він наділяється державно-владними повноваженнями.

Розкриваючи загальні риси, притаманні всім без винятку державним органам, дисертант аналізує органи виконавчої влади.

Вказується на те, що органи виконавчої влади є, перш за все, державними органами, а тому їм властиві всі ознаки останніх. Однак, специфіка їхньої діяльності передбачає наявність особливих рис, що відрізняють їх від інших видів державних органів.

Зважаючи на специфічні ознаки органу виконавчої влади його можна визначити як державний орган, що є складовою державного апарату та фактично здійснює функції держави у формі виконавчо-розпорядчої діяльності.

Враховуючи загально-теоретичні положення функціонування державних  органів виконавчої влади дисертант вдається до аналізу  специфіки правового статусу Державної виконавчої служби, на яку покладено примусове виконання рішень суду та інших юрисдикційних органів за Законом України “Про виконавче провадження”.

Автор вважає, що Державну виконавчу службу можна визначити як систему спеціальних органів Міністерства юстиції України, наділених адміністративно-юрисдикційними повноваженнями та, які здійснюють управління у сфері організації діяльності державних виконавців.

У підрозділі 2.2 „Державний виконавець” дисертант проводить аналіз прав державного виконавця як державного службовця і посадової особи органів Державної виконавчої служби, досліджує питання культурно-етичних вимог, правообмежень та юридичних гарантій в діяльності державного виконавця. 

У дослідженні автор доводить, що права державних виконавців – це соматичне поняття, що охоплює декілька рівнів: права державного службовця, права посадової особи органів Міністерства юстиції України, безпосередньо права державного виконавця. Обсяг прав збільшується від державного службовця до державного виконавця.

Отже, повноваження, якими наділений державний виконавець, мають владний характер, і пов’язані з реалізацією функцій управління у сфері виконавчого провадження. Це дає підстави визначити адміністративно-правовий статус державного виконавця як державного службовця і посадової особи.

Здобувач виділяє наступні ознаки державного виконавця як посадової особи:

-                        перебування на державній службі;

-                        заміщення посади в структурі Державної виконавчої служби;

-                        здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій при реалізації повноважень, пов’язаних з виконанням рішень, ухвал і постанов судів та виконавчих документів інших органів, виконання яких покладено на державного виконавця;

-                        виконання службових повноважень у сфері виконавчого провадження за рахунок державних коштів.

Здійснюючи аналіз юридичної природи  правообмежень, пов’язаних з проходженням державної служби в органах Державної виконавчої служби, автор вказує на те, що:

-                     правообмеження, пов’язані з державною службою в органах державної виконавчої служби, необхідно розуміти як, визначені нормативно-правовими актами умови, що встановлюють певні правові межі для працівника державної виконавчої служби;

-                     за своїм призначенням правообмеження націлені на забезпечення ефективності функціонування державної служби в органах державної виконавчої служби;

-                     обмеження для державного службовця державної виконавчої служби мають абсолютний характер, а це означає, що вони поширюються на весь період перебування на державній службі і не можуть бути скасованими або заміненими на інші положення;

-                     встановлені правообмеження покликані гарантувати якісну професійну діяльність щодо виконання повноважень органів державної виконавчої служби.

У контексті дослідження правообмежень розглядаються положення відповідного законодавства, що регулює діяльність державного виконавця в цій частині.

Після проведеного аналізу правообмежень державного виконавця, звертається увага на важливість та необхідність дотримання державним виконавцем моральних зобов’язань та вимог, що грунтуються на загальновизначених етичних стандартах і принципах.

Ефективна реалізація прав, наданих державним виконавцям, дотримання правообмежень забезпечується системою спеціальних засобів – юридичних гарантій. Юридичними гарантіями для державного виконавця є, встановлені у законодавстві, основні положення, які характеризують соціально-правовий бік статусу державного виконавця. Досліджуючи гарантії, встановлені законодавством для державних виконавців, здобувач аргументує висновок про те, що необхідно внести окремий розділ під назвою: „Гарантії діяльності державного виконавця” у Законі України „Про державну виконавчу службу”.

У підрозділі 2.3 „Суд, учасники виконавчого провадження та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій” автор зазначає, що роль суду у виконавчому провадженні є досить важливою і багатоаспектною. Вона полягає у тому, що суд здійснює функції адміністративної юстиції у виконавчому провадженні і звертає судові рішення до виконання через видачу виконавчого листа, а також вирішує й інші суттєві питання виконавчого провадження: видача виконавчого документа, видача дубліката виконавчого документа, поновлення строку пред’явлення виконавчого документу до виконання, роз’яснення рішення, розстрочка та відстрочка виконання, зміна способу і порядку виконання, напрямки виконання, видача дозволу на виконання рішень іноземних судів та інших.

Розглядаючи проблему адміністративної юстиції як однієї з функцій суду, дисертант вказує на поняття та характеристику змісту адміністративної юстиції, на ті питання, навколо яких виникало чимало суперечностей у наукових працях українських та зарубіжних вчених у ХХ столітті. Здобувач зазначає, що базовим елементом адміністративної юстиції у сфері виконавчого провадження, яка обґрунтовує необхідність та цільову спрямованість, необхідно визнати адміністративний спір, що ініціюється особою, яка оскаржує рішення, дії (бездіяльність) органів державної виконавчої служби чи державного виконавця. Звернення особи до органу державної виконавчої служби є тим юридичним фактом, що породжує адміністративно-правові відносини, змістом яких є суб’єктивні права та обов’язки сторін. При цьому згода вказаного органу на вступ у такі відносини не потрібна.

Отже, автор висловлює думку про те, що адміністративна юстиція у сфері виконавчого провадження виокремлюється саме специфікою спору, яка є складовою її змісту і характеризується тим, що:

а) це спір про права та обов’язки суб’єктів виконавчого провадження особи органу державної виконавчої служби чи державного виконавця, що виникає у зв’язку з реалізацією управлінських функцій у сфері виконавчого провадження;

б) виникнення такого спору обумовлено наявністю адміністративного конфлікту, а підставою його ініціювання є факт оскарження особою рішення, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби чи державного виконавця.

Таким чином, обґрунтовується положення, згідно з яким у виконавчому провадженні адміністративна юстиція як контролююча функція суду, має не постійний характер, а ініціюється особами, що беруть участь у виконавчому провадженні. Тобто, контрольна функція суду пов’язується лише з відповідним процесуальним засобом порушення адміністративного чи цивільного процесу, а саме, зі скаргою або позовною заявою.

Окрім вищезазначеного, в даному підрозділі, здобувач досліджує питання правового статусу сторін виконавчого провадження (стягувача та боржника), представників сторін, органів державної влади та місцевого самоврядування.

Розділ ІІІ „Адміністративно – процесуальні засади захисту прав суб’єктів виконавчого провадження” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 „Адміністративна відповідальність за невиконання вимог державного виконавця” аналізується адміністративна відповідальність за невиконання вимог державного виконавця. Звертається увага на те, що застосування примусових заходів суворо регламентовано законом, здійснюється на підставі закону й на виконання закону. Проводиться аналіз загальних положень щодо застосування адміністративної відповідальності.

Після розгляду загальних положень щодо застосування адміністративної відповідальності, досліджується склад адміністративного проступку, передбаченого ст. 188-13 КУпАП „Невиконання законних вимог державного виконавця”.

В результаті дослідження вищезазначеного складу адміністративного проступку автор доходить висновку, що:

- родовим об’єктом адміністративного проступку, передбаченого ст. 188-13 КУпАП „Невиконання законних вимог державного виконавця”, є встановлений порядок державного управління, видовим об’єктом є встановлений порядок державного управління у сфері виконавчого провадження, безпосереднім об’єктом  є суспільні відносини з приводу виконання законних вимог державного виконавця, втрати або несвоєчасне відправлення виконавчих документів, неподання або подання неправдивих відомостей про майновий стан боржника, неповідомлення боржника про зміну місця роботи (знаходження), а також неявка без поважних причин за викликом державного виконавця, предметом є вимоги державного виконавця як акти правозастосування, відомості про доходи і майновий стан боржника, що зафіксовані у відповідних документах, а також дії зобов'язаних осіб:

- склад вищезазначеного адміністративного проступку є формальним, а  об'єктивна сторона виражається як дією, так і бездіяльністю;

- суб’єкт цього адміністративного проступку є загальним;

- правопорушення, передбачені цією статтею, у переважній більшості вчиняються умисно, хоч можуть бути вчинені і з необережності;

- законодавець не визначив мету та мотив як обов'язкові ознаки складу адміністративного проступку, передбаченого ст. 188-13 КУпАП. Проте, як правило, мотив вчинення даного проступку – корисливий, а мета, найчастіше, – створення перешкод для задоволення вимог стягувача.

Також у межах даного підрозділу здобувач розглядає проблему застосування адміністративних санкцій за вчинення даного проступку.

Дисертант доходить висновку, що  відповідальність у вигляді штрафу, встановлена у виконавчому провадженні, є адміністративною, а державний виконавець наділений правом накладання штрафів на громадян та на посадових осіб.

Стосовно процедури накладання адміністративних стягнень за порушення передбачено ст. 188-13 КУпАП. В цілому вона збігається з загальною процедурою накладання адміністративного стягнення. Так, автор зазначає, що правовідносини у процесі застосування адміністративних стягнень до фізичних осіб за вищезазначеною статтею складаються з наступних стадій:

1) порушення справи про адміністративне правопорушення;

2) розгляд справи про адміністративне правопорушення та винесення рішення;

3) оскарження;

4) виконання рішення, застосування адміністративного стягнення.

У підрозділі 3.2 „Адміністративний і судовий порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців” автор розглядає історію становлення та специфіку аміністративного і судового порядку оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців.

Вважаючи оскарження дій державного виконавця однією з найважливіших гарантій забезпечення прав громадян та юридичних осіб у виконавчому провадженні, автор обстоює існування у виконавчому провадженні двох основних видів оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців: 1) адміністративний порядок оскарження; 2) судовий порядок оскарження.

В результаті проведеного короткого історичного огляду становлення адміністративного порядку оскарження, здобувач вказує на те, що за роки радянської влади оскарження громадянами неправомірних дій органів державного управління, їхніх посадових чи службових осіб розглядалося, перш за все, як можливість здійснювати ефективний контроль за діяльністю органів державного управління, а вже у другу чергу як можливість захисту суб'єктивних прав громадян.

Аналізуючи специфіку адміністративного порядку оскарження, що склався у виконавчому провадженні, дисертант звертає увагу на те, що:

1. Згідно із Законом України „Про виконавче провадження” суб’єктами оскарження є учасники виконавчого провадження;

2. Законом встановлено альтернативний порядок оскарження дій та бездіяльності державного виконавця;

3. У випадку оскарження рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця  необхідно керуватися положенням статті 40 Конституції України, згідно з яким усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк, а також загальними положеннями адміністративного права, що надають можливість громадянам звернутися зі скаргою відповідно до Закону України „Про звернення громадян”, згідно якого громадянин може звернутися з вимогою про поновлення прав і захисту законних інтересів, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб;

4. Аналіз норм Закону України „Про звернення громадян” дозволяє виділити наступні стадії провадження щодо розгляду скарг громадян:

а) порушення провадження по скарзі і перевірка відомостей, що містяться у ній;

б) розгляд скарги по суті й ухвалення рішення щодо неї;

в) оскарження чи опротестування рішення по скарзі;

г) виконання рішення по скарзі.

З огляду на те, що суд розглядає скаргу за правилами розгляду справ, що випливають з адміністративно-правових відносин, за результатами розгляду він постановляє рішення про задоволення або про відмову в задоволенні скарги.

У даному підрозділі аргументується висновок щодо переваги адміністративного порядку оскарження дій державних виконавців над судовим через безоплатність, порівняно з судовим, оперативність та можливість, у разі незгоди з прийнятим рішенням, звернутися до суду для подальшого оскарження.