ІНСТИТУТ ОСКАРЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕЛІКТНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості та науково-теоретична основа; розкривається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначається об’єкт, предмет, мета, завдання та методи дослідження, його основні нормативно-правові джерела; висвітлюється наукова новизна, емпірична база, методологічна основа і практичне значення отриманих результатів, а також форми їх апробації.

Розділ 1 «Соціальна зумовленість інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття і зміст конституційного права особи на оскарження» аналізується сутність права особи на оскарження та його реалізація в адміністративно-деліктній сфері.

Зазначається, що право на оскарження є суб’єктивним правом кожної особи, адже представляє собою надану державою можливість (свободу) суб’єкту на свій розсуд задовольняти інтереси, передбачені об’єктивним правом. Такий підхід в українському законодавстві, на відміну від законодавчих ініціатив окремих зарубіжних країн (Республіки Казахстан, Російської Федерації), є цілком виправданим, оскільки відображає європейські стандарти у сфері захисту прав, свобод і законних інтересів кожного у суспільстві. Встановлено доцільність реалізації права на оскарження в адміністративному, судовому і контрольно-наглядовому порядку, що має матеріально-правове і процесуально-правове вираження.

Зроблено висновок, що оскарження є багатоплановим явищем із соціальним і правовим змістом. Як самостійний міжгалузевий інститут, оскарження − це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають з приводу суб’єктивного права особи на оскарження та характеризуються специфічними правами й обов’язками сторін таких правовідносин. Завдяки оскарженню в адміністративно-деліктному процесі реалізується право на захист особи, забезпечується право на доступ до правосуддя.

У підрозділі 1.2 «Становлення, формування і розвиток інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі Україні» зроблено огляд пам’яток права, що розкривають еволюцію інституту оскарження.

На підставі вивчення особливостей історичних періодів ґенези правової системи (у стародавніх Греції та Римі; у перші століття української державності (за Київської Русі); за перебування українських земель у складі Литви, Польщі, Речі Посполитої; у період визвольної війни 1648−1654 рр. та за часів автономії України у складі Росії; під час перебування України у складі Російської та Австрійської (Австро-Угорської) імперій; у період відродження і розбудови української державності (1917−1920 рр.); у радянський період (УРСР); в умовах побудови правової держави) констатується неоднорідність еволюції інституту оскарження – від адміністративно-судового (у перших державних утвореннях) до виокремлення адміністративного, контрольно-наглядового (у радянській державі) і судового порядку (у незалежній Україні).

Підсумовано, що попри глибокі історичні корені категорії «апеляція», яка виникла у період Римської імперії, використовувалась у «Правах, за якими судиться малоросійський народ», Статутах 1864 року тощо, завжди була властива юрисдикційним процесам західноєвропейських розвинених держав і закріплювалася міжнародно-правовими актами, у справах про адміністративні правопорушення нормативне визначення вона отримала лише з 2008 року (гл. 24 КУпАП).

У підрозділі 1.3 «Інститут оскарження в адміністративно-деліктному законодавстві зарубіжних країн» висвітлено зарубіжний досвід здійснення оскарження в адміністративно-деліктному процесі, аналіз якого підтверджує наявність цього інституту у країнах різних правових систем.

Стверджується, що у державах з відокремленим адміністративно-деліктним правом можливий адміністративний і судовий порядок оскарження, а у державах, де адміністративно-деліктне право є частиною карного права, можливий лише судовий порядок оскарження рішень адміністративних органів, як правило, до адміністративних судів чи трибуналів (у західноєвропейських країнах). За адміністративно-деліктними законами одних держав рішення адміністративних органів оскаржуються лише до суду (Естонія, Латвія, Німеччина, Хорватія); за законодавством інших – може бути й альтернатива – до вищестоящого адміністративного органу чи до суду (спеціального суду) (Іспанія, Литва, Франція); а для деяких попереднє адміністративне оскарження має обов’язково передувати судовому оскарженню (Швейцарія) чи обов’язковою є стадія адміністративного апеляційного оскарження (Польща, Словаччина, Чехія); є і випадки, коли рішення адміністративних органів не підлягають оскарженню ні в адміністративному, ні в судовому порядку (Данія). Найбільш різноманітним оскарження є у Нідерландах і Бельгії, де перед поданням апеляції до суду скаргу має розглянути прокурор або Казначейство. Апеляційне оскарження властиве більшості країн, деяким з них відомий касаційний перегляд (Болгарія, Нідерланди, Німеччина).

Порядок оскарження в адміністративно-деліктному провадженні в Російській Федерації, у Республіках Білорусь і Казахстан схожий із порядком, закріпленим в українському адміністративно-деліктному законі.

Зроблено висновок про можливість запозичення окремих положень щодо оскарження в зарубіжному адміністративно-деліктному законі із застереженням про недопустимість необґрунтованого копіювання будь-якого досвіду зарубіжних країн без урахування національних традицій, особливостей вітчизняної практики, системи законодавства і можливостей виконання тих чи інших правових норм.

Розділ 2 «Оскарження як правореалізаційний процес в адміністративно-деліктному провадженні» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Функції інституту оскарження та гарантії їх реалізації в адміністративно-деліктному процесі» розкрито поняття інституту оскарження, охарактеризовано види функцій і гарантії їх реалізації в адміністративно-деліктному провадженні.

Інститут оскарження розглядається як завершений процес, що складається із певних етапів, які розвиваються у часі: складання скарги; її подання; реєстрації; попереднього розгляду; перевірки викладених в скарзі обставин; розгляду по суті, прийняття рішення за скаргою; виконання цього рішення. Сутність оскарження вбачається у діалектичній єдності етапів його здійснення і функцій. Останні характеризуються нормативно-правовим закріпленням, поширеністю в адміністративно-правовій сфері, зумовленістю правовим статусом суб’єкта оскарження, обмеженістю завданнями адміністративно-деліктного провадження. Результати дослідження наукових підходів до класифікації функцій оскарження дають автору підстави стверджувати, що їхніми різновидами в адміністративно-деліктному процесі є: соціальна, регулятивна, правовідновлювальна, правозабезпечувальна, контрольна (контрольно-наглядова), превентивна (попереджувальна).

До гарантій виконання функцій оскарження віднесено: дотримання принципів адміністративно-деліктного провадження; порядок і строки оскарження, опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення; порядок і строки розгляду скарги і протесту на постанову; правила перегляду справи в апеляційному порядку; права суб’єктів оскарження; можливість повернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, відшкодування шкоди, заподіяної особі незаконним накладенням адміністративного стягнення; неможливість безпідставної відмови у прийнятті скарги; необмеженість доводами апеляційної скарги; закріплення правила щодо неможливості посилення адміністративного стягнення у разі зміни постанови в частині його накладення, у межах, передбачених санкцією статті КУпАП.

У підрозділі 2.2 «Суб’єкти оскарження в адміністративно-деліктному процесі» охарактеризовано правовий статус осіб, яким надано право на оскарження у справах про адміністративні правопорушення.

Стверджується, що категорії «суб’єкти адміністративно-деліктного провадження» і «суб’єкти оскарження в адміністративно-деліктному провадженні» співвідносяться як ціле й частина і залежно від юридичної зацікавленості в справі останні можуть відноситися до осіб, які захищають в адміністративно-деліктному провадженні особисті інтереси (правопорушник, потерпілий, їхні законні представники), і осіб, які захищають інтереси держави або конкретної особи (захисник, представник, прокурор).

Констатується неоднозначність підходів законодавця у підході до термінологічного визначення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. Водночас наголошується, що використання єдиного правозастосовного терміна по відношенню до особи, щодо якої здійснюється адміністративне переслідування, є об’єктивно неможливим. Узагальнюючою категорією в такому випадку може бути «сторона адміністративно-деліктного провадження», яка, залежно від виконуваної процесуальної функції, захищається від адміністративного переслідування. Дослідження зарубіжного досвіду в адміністративно-деліктній сфері, законодавчої практики суміжних галузей правової науки свідчить про можливість використання в адміністративно-деліктному процесі таких категорій, як: «особа, щодо якої здійснюється адміністративне переслідування»; «обвинувачений у вчиненні адміністративного правопорушення»; «особа, щодо якої винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення».

Запропоновано ч. 1 ст. 287 КУпАП викласти в такій редакції: «Постанову органу (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, потерпілим, законним представником, захисником особи, підданої адміністративному переслідуванню, а також особою, яка не брала участі у справі, якщо вирішено питання про її права та обов’язки. Постанову може бути опротестовано прокурором».

У підрозділі 2.3 «Роль захисника в забезпеченні реалізації права на оскарження» встановлено значення участі захисника в процесі оскарження рішень, дій, бездіяльності адміністративних органів (посадових осіб), суду.

Відзначається, що до змісту захисту в процесі оскарження входять: доказова діяльність захисника (щодо неправомірності рішення, прийнятого у справі про адміністративне правопорушення, вчинення дії чи бездіяльності по відношенню до підзахисного); його діяльність у правовому полі справи; надання особі необхідної юридичної допомоги (у підготовці і складанні скарги, виробленні позиції підтримки скарги тощо). Підкреслено, що за чинним законом визнання захисника суб’єктом оскарження залежить від волі підзахисного і обмежується поданням скарги від його імені і лише на судові рішення, що не дозволяє повною мірою забезпечити ефективну реалізацію права на захист особи, яка піддається адміністративному переслідуванню.

Завершується підрозділ пропозиціями про удосконалення визнання захисника суб’єктом оскарження шляхом внесення змін до чинного КУпАП (у частині врегулювання порядку оскарження заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення) та ст. 171-2 КАС України (щодо особливостей розгляду публічно-правових спорів, які виникають у справах про адміністративні правопорушення (а не про притягнення до адміністративної відповідальності)).

Розділ 3 «Порядок оскарження у справах про адміністративні правопорушення» складається із трьох підрозділів.

Підрозділ 3.1 «Об’єкт, предмет, форма і строки оскарження в адміністративно-деліктному процесі» присвячено висвітленню загальних засад порядку оскарження у справах про адміністративні правопорушення.

Рішення, як об’єкт оскарження, поділяються автором на дві категорії: 1) кінцеве рішення у справі про адміністративне правопорушення, яким є один із різновидів постанов, передбачених ст. 284 КУпАП; 2) «проміжні рішення», які приймаються протягом усього адміністративно-деліктного провадження і передбачені гл. 20 КУпАП. Предметом оскарження у справах про адміністративні правопорушення вважається порушення прав та законних інтересів особи, підданої адміністративному переслідуванню, а також потерпілого, законного представника, які відносяться до фактичного та (або) юридичного боку справи, що, на їхню думку, мали місце при розгляді та вирішенні справи.

Стверджується, що розуміння поняття скарги в українському законодавстві як форми звернення при оскарженні, розкриває її імперативну сутність і видається правильним. Проте законодавчій регламентації в КУпАП підлягає форма і зміст такої скарги. Вжиття ж терміна «оскарження» щодо порядку адміністративного судочинства вважаємо невдалим, оскільки ст. 3 КАС України взаємовідносини, що складаються під час такого оскарження, визначаються як публічно-правовий спір, що розглядається в порядку позовного провадження, а не подання скарги. У зв’язку з цим найбільш доречним здається термін «оспорювати», що і пропонується закріпити у ст. 288 КУпАП.

Підкреслено, що питання строків оскарження в адміністративно-деліктному процесі не є дискусійним і не викликає заперечень з боку науковців і практиків, за винятком необхідності закріплення строків подання скарги та її розгляду при оскарженні заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 3.2 «Апеляційне оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення» розглядаються особливості одного із видів оскарження у судовому порядку.

Констатується, що наявність нормативно-правової регламентації апеляційного оскарження постанов по справах про адміністративні правопорушення зумовлена об’єктивними потребами сучасного юрисдикційного процесу, орієнтованого на пріоритетність прав, свобод і законних інтересів особи, й наявністю непоодиноких випадків скасування й зміни рішень суду першої інстанції апеляційним судом.

Аналіз національної і міжнародної правозастосовної практики, наукової думки, тлумачення термінів «апеляційне оскарження» і «апеляційне провадження» дав підстави визначити їх нетотожність і хибне поглинання оскарження провадженням. Під апеляційним оскарженням у справі про адміністративне правопорушення розуміється процесуальна діяльність, спрямована на повторний перегляд справи про адміністративне правопорушення у зв’язку із неправильним застосуванням норм матеріального права чи порушенням норм процесуального права, яка здійснюється апеляційним судом у встановленому законом порядку і має на меті перевірку законності та обґрунтованості прийнятої постанови, виправлення помилок, допущених судом першої інстанції.

У підрозділі 3.3 «Наслідки оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення» проаналізовані результати оскарження кінцевого рішення в адміністративно-деліктному провадженні.

З’ясовано, що наслідки, які виникають при оскарженні постанови в адміністративно-деліктному процесі, мають оціночний характер для визначення подальших дій щодо виконання прийнятого по скарзі рішення.

Охарактеризовано підстави для прийняття постанови по справі про адміністративне правопорушення і підсумовано, що наслідки оскарження постанови залежать від етапу оскарження: подання скарги зумовлює зупинення виконання постанови (окрім випадків, передбачених законом); прийняття рішення за скаргою спричиняє залишення постанови без змін, скасування її, закриття справи, складання нової постанови, направлення справи на новий розгляд, зміну адміністративного стягнення, відшкодування майнової шкоди; проголошення рішення за скаргою (протесту) і надсилання його копій зацікавленим особам забезпечує його виконання.