КОНСТАНТИЙ ОЛЕКСАНДР ВОЛОДИМИРОВИЧ ЗАХИСТ ПРАВ ФІЗИЧНИХ ТА ЮРИДИЧНИХ ОСІБ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт й предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, їх апробація і публікації.
Розділ 1 «Судовий захист прав фізичних та юридичних осіб у відносинах з публічною адміністрацією» складається з трьох підрозділів. Проведено порівняльно-правовий аналіз організаційних та функціональних особливостей основних наявних у світі й національної систем судового захисту прав приватних осіб, які порушуються в діяльності суб’єктів владних повноважень.
У підрозділі 1.1 «Суб’єктивний» судовий контроль за публічною адміністрацією» опрацьовано теоретичні і практичні проблеми застосування в адміністративному судочинстві концепції суб’єктивних публічних прав.
Відзначається, що вживши в ч. 1 ст. 2 КАС термін «право» з метою позначення можливості фізичної та юридичної особи щодо його захисту, законодавець мав на увазі не об’єктивне, а суб’єктивне право цих осіб, порушене в публічно-правових відносинах. Адміністративні суди в Україні (згідно з принципом диспозитивності) повноважні розглядати справи виключно за позовними заявами осіб, які просять про захист відповідних своїх прав. Але це не означає, що завданням їх діяльності є забезпечення охорони суто «суб’єктивних публічних прав». Тоді як це становить винятковий предмет юрисдикції органів адміністративної юстиції в країнах, у яких застосовується концепція «суб’єктивного» судового контролю публічної адміністрації (Австрія, Естонія, Латвія, Литва, ФРН, інші центральноєвропейські держави).
Згідно із законами про адміністративне судочинство вказаних держав перевірка дотримання «об’єктивної» законності при реалізації владного управління не є завданням функціонування органів адміністративної юстиції. Правові акти управління, які прямо не зачіпають гарантованих «поточними» законами прав конкретної фізичної або юридичної особи, а також порушення основних прав, не підлягають адміністративному судовому оскарженню. Водночас є можливим захист прав особи, визначених основними законами, у тому числі у разі їх порушення, на думку заявника, прийняттям рішення вищим адміністративним судом відповідної країни, в процедурах конституційної юстиції (у спосіб подання скарги до конституційного суду).
Суб’єктивним публічним у системі «суб’єктивного» судового контролю розглядається будь-яке право, згідно з яким особа на основі правового акта чи зобов’язальної норми, виданої для захисту її індивідуальних інтересів, може звернутися до публічної адміністрації з тим, щоб вимагати отримання чогось чи вчинення певних дій по відношенню до неї. Право особи, не забезпечене прямою вказівкою в певній правовій нормі на існування в адміністрації обов’язку сприяти в його реалізації, розглядається «абстрактним», таким, яке не підлягає адміністративному судовому захисту.
Таким чином, концепція суб’єктивного публічного права розглядається в країнах германської правової сім’ї як критерій з’ясування існування в особи права на адміністративний позов, доступу до правосуддя в адміністративних справах. Разом з тим, з огляду на практичну імплементацію Конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, в Латвії, Литві, ФРН було визнано допустимим звернення до адміністративних судів неурядових організацій, які відповідають критеріям цієї Конвенції, з метою захисту інтересів громадян на безпечне навколишнє природне середовище, тобто не тільки у зв’язку з порушенням у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності суб’єктивних публічних прав конкретної особи.
Зроблено висновок, що в чинній моделі адміністративного судочинства України допускається захист не тільки «суб’єктивних публічних прав», й цілого ряду порушених у публічно-правових відносинах приватноправових прав, а також законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Це дало змогу визнати цю модель за більшістю ознак належною до «об’єктивної» системи судового контролю публічної адміністрації.
Підрозділ 1.2 «Об’єктивний» контроль за рішеннями, діями, бездіяльністю публічної адміністрації в процедурах адміністративної юстиції» містить розгляд питань організаційних та функціональних особливостей «інтерес» – моделі адміністративного юрисдикційного захисту.
Йдеться про те, що «об’єктивна» система адміністративної юстиції функціонально розраховується загалом на забезпечення законності в діяльності суб’єктів публічної адміністрації. Вона реалізована в адміністративно-процесуальному законодавстві Бельгії, Греції, Італії, Іспанії, Люксембургу, Португалії, Франції та низки інших держав Європи. Будучи членами суспільства, громадяни згідно із цією системою вправі подавати адміністративні позови (скарги) не лише для захисту своїх порушених у публічно-правовій сфері суб’єктивних прав, а й особистих і групових інтересів. Органи адміністративної юстиції у країнах цієї системи розвивалися і дотепер нерідко залишаються «квазі-судовими» організаціями. Крім вирішення адміністративних спорів, вони ще й надають консультації, рекомендації для відповідних рівнів публічної адміністрації.
З’ясовано, що у Бразилії, Венесуелі, Мексиці, Панамі та низці інших країн Латинської Америки допускається подання в процедурах адміністративної юстиції скарг на рішення, дії, бездіяльність органів і посадових осіб управління, як правило, особами, чиї права або інтереси порушені їх виданням, вчиненням чи не вчиненням. Однак панують ідеї солідаризму. Право на адміністративний позов надається також представникам окремих прошарків населення (працівників, споживачів, захисників навколишнього природного середовища тощо). Тобто допускається захист в адміністративному судовому процесі й певної групи осіб (колективних) та непов’язаних будь-якими зв’язками між собою людей («дифузних») інтересів. Таку конструкцію права на доступ до правосуддя в адміністративних справах автор визнає неприйнятною для України (з міркувань неприпустимості прийняття адміністративними судами рішень, які становлять виняткову прерогативу суб’єктів формування й реалізації державної політики). Адже в такому разі суди почнуть вирішувати питання політичної доцільності, а не права, що визнається неприпустимим у правовій державі.
Підрозділ 1.3 «Особливості завдань і системи адміністративної юстиції в країнах англосаксонської системи права». З’ясовуються підходи до вирішення адміністративних спорів, що застосовуються у Великій Британії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії, Індії, Сінгапурі.
За наслідками проведеного аналізу встановлено, що в англосаксонській системі права категорія «права особи» як об’єкт судового захисту, як правило, не виділяється, а для захисту фізичними та юридичними особами різних аспектів порушення власного правового стану застосовується концепція «природної справедливості». Згідно з нею суд з’ясовує передусім питання, чи діяла адміністрація у відносинах з громадянином чи корпорацією відповідно до усталених норм моралі й застосовувала рівні стандарти по відношенню до кожного. Першочергове значення при цьому має передусім важливість забезпечення особі права «захистити свою точку зору в суді».
Спільним для всіх держав цієї системи права є застосування у них доктрини «відсилкового захисту» (Curial Defence), відповідно до якої суди приймають до розгляду скарги на рішення, дії, бездіяльність суб’єктів публічної адміністрації лише, головним чином, після того, як вони будуть розглянуті спеціальними адміністративними трибуналами, комісіями або суддями в управлінських питаннях, що працюють при окремих відомствах («квазі-судова адміністративна юстиція»). Тобто тут існує своєрідна «двоступенева» модель адміністративної юрисдикції, яка дає змогу суттєво розвантажувати суди від розгляду значної кількості малозначних адміністративних спорів. Запровадження такого підходу визнається слушним в Україні, зокрема при прийнятті Адміністративно-процедурного кодексу (Закону «Про адміністративну процедуру»).
Для оцінки відповідності форм та процедур діяльності публічної адміністрації в Україні стандартам правової держави запропоновано застосовувати критерії «доброго управління» («good gove
ance»), вироблені в їх практиці органами адміністративної юстиції країн англосаксонської системи права, а саме такі: державне управління має бути пов’язано із суттю, а не формою, бути професійним; воно повинно забезпечувати вирішення питань у розумний строк; передбачати належне врахування та дотримання при його здійсненні законних інтересів окремих громадян і юридичних осіб; бути дієвим і визначеним, якщо відсутні достатні причини для протилежного; підлягати контролю з боку незалежної судової влади.
Розділ 2 «Права фізичних та юридичних осіб як об’єкт захисту в адміністративному судочинстві України» складається з трьох підрозділів, у яких розглядаються питання судового захисту конвенційних, а також визначених правовими актами органів влади України, прав фізичних та юридичних осіб, у разі їх порушень у публічно-правових відносинах.
У підрозділі 2.1 «Судовий захист прав і свобод приватних осіб у відносинах з публічною адміністрацією, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод» досліджуються правові підходи Комітету міністрів Ради Європи та Європейського суду з прав людини щодо поширення гарантій конвенційного захисту на царину спорів з адміністративних правовідносин.
Відзначено, що з прийняттям Верховною Радою України 17 липня 1997 року Закону України № 475/97-ВР, яким ратифіковано Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, Перший протокол та протоколи № 2, 4, 7 та 11 до неї, цей міжнародно-правовий документ став частиною національного законодавства та повинен застосовуватися національними судами усіх юрисдикцій, у тому числі адміністративної, при здійсненні судочинства, захисті прав і свобод приватних осіб.
Обґрунтовано, що оскільки конвенційна система захисту прав і основоположних свобод побудована на принципі субсидіарності, то адміністративні суди України, розглядаючи належні до їх юрисдикції справи, по-перше, мають бути визначеними як національна частина цієї системи захисту (повинні безпосередньо гарантувати права й основоположні свободи особи, передбачені Конвенцією, в тому числі шляхом «первинного» розгляду позовів у зв’язку з їх порушенням), а по-друге, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини та виходячи з принципу верховенства права, зобов’язані впроваджувати у свою діяльність стандарти судового захисту, обґрунтовані у рішеннях цього Високого Суду, й при захисті передбачених законами та іншими нормативно-правовими актами України прав фізичних та юридичних осіб, у разі їх порушень у відносинах із суб’єктами владних повноважень.
З’ясовано, що спочатку не визнавалося поширення ч. 1 ст. 6 Конвенції про «право кожного при вирішенні питання щодо його прав та обов’язків цивільного характеру на справедливий і публічний розгляд відповідного спору впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом» на процедури судового розгляду адміністративних спорів, на діяльність органів адміністративної юстиції. Проте вже у 1971 р. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі Ringersen v. Austria застосував широке тлумачення терміна «цивільні права», вжитого у зазначених положеннях Конвенції, і фактично поширив право на справедливий і відкритий суд на царину судового оскарження актів публічної адміністрації, на адміністративні правовідносини.
Проаналізовано практику Європейського суду з прав людини, сформовану при вирішенні справ з відносин пенсійного та іншого соціального забезпечення, проведення виборів, проходження публічної служби, оподаткування, реалізації прав власності, гарантування свобод мирних зібрань й асоціацій, вираження поглядів, інформації та з інших за участю публічної адміністрації.
З метою поліпшення застосування в діяльності українських судів Конвенції та практики Європейського суду з прав людини визнано важливою необхідність послідовної реалізації рекомендації Кабінету міністрів Ради Європи, визначеної в підпункті «с» пункту 1 розділу «Б» «Виконання Конвенції на національному рівні» Декларації про майбутнє Європейського суду з прав людини (м. Ізмір, 26–27 квітня 2011 р.) щодо того, що держави-учасниці мають забезпечувати, щоб програми професійного навчання їхніх суддів, прокурорів та інших правозастосовців, містили адекватну інформацію стосовно добре розвиненої практики Суду у відповідній професійній сфері діяльності.
Підрозділ 2.2 «Види прав фізичних осіб за нормативно-правовими актами України, які захищаються в адміністративному судочинстві». За критерієм змісту досліджуються окремі групи прав людини й громадянина, які у разі їх порушень у відносинах із суб’єктами владних повноважень можуть практично захищатися в адміністративних судах України.
Відзначено, що національна модель адміністративного судочинства допускає, на відміну від «суб’єктивної» (Австрія, ФРН та інші країни), захист також й основних прав та свобод особи (визначених на конституційно-правовому рівні). Це є наслідком відсутності в Україні інституту конституційної скарги (можливості громадян безпосередньо звертатися до Конституційного Суду для захисту своїх конституційних прав і свобод). У зв’язку з цим, а також виходячи з того, що єдиний орган конституційної юрисдикції є судом «норми права», а не судом «факту», акцентовано увагу на тому, що адміністративні суди в України покликані забезпечувати вирішення особливо важливого завдання з утвердження не лише адміністративного, а фактично й конституційного правопорядку та верховенства права в державі.
Автор обстоює позицію щодо допустимості захисту в порядку адміністративного судочинства в Україні суб’єктивних приватноправових прав особи, у разі їх порушень чи обмежень у діяльності суб’єктів влади, коли останні перевищують межі наданої їм законом компетенції, порядку реалізації владних управлінських функцій (наприклад, непроведення у встановлений строк необхідних дій у сфері державної реєстрації підприємницької діяльності, транспортного засобу, об’єкта нерухомості, безпідставного застосування реквізиції чи іншого вилучення майна тощо). Натомість вказується, що юрисдикція органів адміністративної юстиції не може поширюватися на захист суб’єктивних приватноправових прав, які виникають у відносинах реалізації державою, територіальною громадою (в особі відповідних їх органів, посадових осіб) у межах загальних приписів цивільного законодавства, в диспозитивному порядку, на засадах свободи договору, функцій власника відносно відповідного майна, а також при виконанні цивільно-правових договорів.
Підсумовано, що в адміністративному судочинстві України є можливим захист переважної більшості політичних, соціальних прав і свобод громадян України, а також чималого кола економічних й особистих суб’єктивних правових можливостей людини, визначених нормативно-правовими актами України, порушення яких відбувається у відносинах з публічною адміністрацією, в роботі її посадових чи службових осіб.
Відзначається, що значну частину справ (близько 30 %), які розглядаються адміністративними судами України (за даними судової статистики), традиційно становлять спори у сферах зайнятості та соціального захисту. Це є наслідком того, що наявні ресурси держави об’єктивно не можуть задовольняти фінансування в повному обсязі всього масиву чинних соціальних пільг, доплат і виплат для громадян. У зв’язку з цим визнається надзвичайна нагальність реформування вказаної системи пільг, виплат, забезпечення переходу до надання адресної допомоги, компенсацій тільки для найбільш соціально незахищених, непрацездатних та тих, які мають значні заслуги перед Батьківщиною, громадян (інвалідів, дітей-сиріт, учасників бойових дій тощо).
Підрозділ 2.3 «Права юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин». Проводиться доктринальне з’ясування особливостей та пропонуються підходи до класифікації видів прав юридичних осіб у публічно-правовій сфері як об’єкта захисту в адміністративному судочинстві України, однієї з найменш дослідженої в сучасній адміністративно-правовій науці проблематики. Практичне значення цього пояснюється тим, що повне й належне забезпечення дотримання у діяльності публічної адміністрації передбачених законодавством прав суб’єктів господарювання створює передумови для інвестиційної привабливості України, розвитку національної економіки, дає змогу державі виконувати свої функції у соціальній, освітній, культурній та інших сферах.
Запропоновано підходи до класифікації прав юридичних осіб у публічно-правовій сфері (для цілей їх адміністративного судового захисту) за чотирма критеріями: 1) залежно від характеру діяльності суб’єктів владних повноважень, у якій вони зазнають порушення; 2) залежно від змісту (природи) прав їх засновників або членів, на забезпечення реалізації яких спрямовується функціонування юридичних осіб; 3) за галузевою управлінською належністю; 3) за суб’єктною належністю.
Так, права суб’єктів господарювання, які можуть захищатися в адміністративному судочинстві України, залежно від характеру діяльності носіїв владних повноважень, у якій вони зазнають порушення, поділено на дві групи: 1) у сфері реалізації регулятивних функцій з боку уповноважених суб’єктів владних повноважень (державної реєстрації підприємницької діяльності, ліцензування, сертифікації, квотування, державного регулювання цін тощо); 2) у сфері провадження державного контролю їх господарської діяльності, у тому числі пов’язані з оскарженням проведення перевірок, застосування до них адміністративних, адміністративно-господарських, фінансових санкцій та інших заходів примусу.
Обґрунтовано, що права громадських об’єднань є головним чином правами, похідними від прав їхніх членів (передусім громадян) на суспільно-політичну активність, участь у вирішенні питань державного й місцевого значення. Хоча за спрямованістю (кінцевою метою) вони можуть передбачати й задоволення, колективний захист правових можливостей своїх учасників різноманітного суспільно значимого галузевого змісту (економічного, соціального, культурного, екологічного та іншого) (залежно від мети утворення громадського об’єднання). Тому права цих юридичних осіб, які беруть участь в адміністративних справах, запропоновано загалом називати правами, пов’язаними із захистом інтересів своїх членів.
Відзначається, що найбільшу частку в адміністративному судочинстві в Україні за участю юридичних осіб становлять спори, що виникають у зв’язку з адмініструванням податків і зборів, контролем за дотриманням цими особами норм податкового законодавства (у загальній структурі навантаження адміністративних судів ця категорія справ становить близько 36 %).
З огляду на надзвичайну різноплановість, визначеність прав юридичних осіб як об’єкта адміністративного судового захисту, багатьма нормативно-правовими актами управлінської спрямованості, наголошується на існуванні нагальної потреби в забезпеченні наявності в суддів адміністративних судів комплексних й глибоких спеціальних знань, важливість постійного підвищення їх кваліфікації.
Розділ 3 «Процесуальні засоби захисту прав фізичних та юридичних осіб в адміністративному судочинстві» вміщує п’ять підрозділів. Розробляються питання історії розвитку засобів ініціювання процесу захисту в адміністративно-правовій сфері; проблематика поняття, властивостей та видів адміністративних позовів, заходів попереднього захисту, меж перегляду адміністративними судами рішень, дій, бездіяльності публічної адміністрації.
У підрозділі 3.1 «Історичний розвиток процесуальних засобів захисту в адміністративно-правовій сфері» відзначається, що, незважаючи на висловлювання дореволюційними вченими-юристами багатьох прогресивних думок, окремі прояви інституту адміністративної юстиції в Російській імперії практично повністю відповідали потребам поліцейської авторитарної держави, функціонували в процесуальному порядку провадження за скаргою. Першою інстанцією розгляду скарг у першій половині XIX століття були змішані присутності, другою та останньою – адміністративні департаменти урядового сенату. Ліберальні Судові статути 1864 року частково сприяли набуттю сенатом властивостей органу адміністративної юстиції. Сенат приймав до розгляду скарги на неправомірні адміністративні акти.
Створення місцевих органів адміністративної юстиції на теренах Російської імперії передбачалося в Положенні про суди у справах адміністративних, прийнятому Тимчасовим урядом 30 травня 1917 року.
Після жовтня 1917 року питання створення органів адміністративної юстиції відпало. Цей інститут був визнаний властивим «буржуазній концепції правової держави».
Звернуто увагу на спроби запровадження адміністративного судочинства в період нетривалого існування самостійної Української держави в 1917–1920 рр. Відмічається, що Конституція Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 р. у статтях 60–68 визначала здійснення судової влади в рамках цивільного, карного й адміністративного законодавства виключно судовими установами. За часів Директорії в артикулі № 103 проекту Основного Державного Закону передбачалося заснування в судовій системі України вищого адміністративного суду, який повинен був розглядати й вирішувати, дотримуючись судової процесуальної форми, питання про законність розпоряджень адміністративних органів та органів місцевого самоврядування.
З’ясовано, що через ідеологічне неприйняття можливості «повного» судового контролю за «сформованою народними масами і лише їм підзвітною адміністративною владою» радянське законодавство та практика пішли шляхом часткового визнання можливості оскарження до суду лише окремих дій суб’єктів управління в непозовному провадженні. Такий підхід, зокрема, було реалізовано в прийнятому в 1963 році Цивільному процесуальному кодексі УРСР. Лише в 1988 році громадянам було надано право звертатися із скаргами на незаконні дії посадових осіб безпосередньо до суду (незалежно від попереднього їх адміністративного оскарження до органу чи посадової особи вищого рівня).
Підсумовано, що до 1 вересня 2005 року засобом ініціювання перевірки законності діяльності органів управління та їх посадових осіб в Україні був інститут скарги (будь-то в адміністративному чи судовому порядку). Тому, застосувавши в КАС термін «адміністративний позов», законодавець значно розширив правозахисні завдання діяльності утворюваних адміністративних судів, забезпечив відхід від властивого адміністративно-командній системі стану нерівності того, хто звертається до суду (підвладного суб’єкта), і того, до кого спрямовані вимоги (органу влади).
Підрозділ 3.2 «Адміністративний позов як засіб захисту суб’єктивних прав: проблеми поняття і властивостей». Розробляються категорійні змістовні, функціональні та інші властивості інституту позову в адміністративному судочинстві України.
Зазначається, що визначення у КАС позовної форми провадження обумовило характер національного механізму адміністративної юстиції як процедури «повного» судового захисту, що допускає не лише визнання судом незаконними адміністративних актів та їх скасування, а й забезпечення поновлення порушених суб’єктивних прав, відшкодування завданих неправомірним управлінням збитків.
Автор виходить з дуалістичної концепції поняття адміністративного позову, правомірності його розгляду як у матеріально-правовому (як відповідної вимоги позивача до відповідача), так і процесуально-правовому (як документа – звернення до суду про захист прав, свобод, інтересів) аспектах.
Зауважується, що оскільки адміністративний позов передбачає заяву фізичною або юридичною особою вимог про захист порушених у публічно-правовій (пов’язаній з реалізацією влади) сфері прав, і відповідачем за ними у такому випадку є наділений імперативною компетенцією в матеріально-правових відносинах суб’єкт, цей процесуальний засіб об’єктивно повинен володіти посиленими якостями правового захисту (для гарантування відновлення прав «слабкої» сторони спору). Адміністративне судочинство, на відміну від цивільного й господарського, повинно допускати часткове застосування у ньому принципу офіційності, за яким суд зобов’язаний сприяти невладній стороні у справі в підтвердженні доказами обґрунтованості заявлених нею позовних вимог, витребувати їх у разі потреби самостійно, а отже, й у захисті прав приватної особи. Спроби відходу від цього підходу, які мають місце останнім часом при пропонуванні змін до процесуального законодавства, визнаються автором помилковими.
Підсумовано, що категорія адміністративного позову має конституюючий для адміністративного судочинства характер. Нею може позначитися: окремий інститут адміністративного права і процесу; процесуальний засіб судового захисту суб’єктивних прав фізичних та юридичних осіб в публічно-владній сфері; відповідна процесуальна дія; матеріально-правова вимога позивача до відповідача (праводомагання).
Визнано забезпечення виконання адміністративним позовом в адміністративному судочинстві України усіх властивих правовому інституту позову в цілому процесуальних функцій, а саме: забезпечення передачі спору про право (в даному разі публічно-правового) на розгляд суду; окреслення найважливіших відмінних ознак конкретного судового провадження: складу учасників розгляду справи, належного до сплати судового збору, предмету і направленості судового слідства, доказування та ін.; за результатами його розгляду є можливим проведення оцінки ефективності, якості, відповідності іншим загальновизнаним стандартам судочинства процесуальної діяльності конкретного судді (складу суду), належності організації роботи суду загалом тощо.
У підрозділі 3.3 «Види позовів в адміністративному судочинстві: порівняльно-правовий аналіз законодавства України та зарубіжних держав» зауважено, що, на відміну від процесуальних законів щодо порядку реалізації адміністративного судочинства інших держав (Положення про адміністративні суди ФРН, Адміністративно-процесуальних кодексів Італії, Азербайджану, Грузії, КАС Вірменії тощо), КАС України не містить статей щодо окремих видів адміністративних позовів, розрахованих на певні випадки захисту суб’єктивних прав, правопорядку в публічно-правовій сфері. У порівняльному аспекті з’ясовується зміст відповідних положень національного і зарубіжного законодавства, робляться узагальнення з порушеної проблематики.
Автор дійшов висновку, що в адміністративному судочинстві України у функціональному плані багато в чому реалізовано французьку доктрину процесуальних засобів захисту прав фізичних та юридичних осіб у публічно-правових відносинах. У КАС визначаються позови: про незаконність (екстраординарні) (про скасування та визнання нечинними рішень, у тому числі нормативно-правових, суб’єктів владних повноважень (п. 1 ч. 4 ст. 105, ч. 11 ст. 171, абз. 4 ч. 5 ст. 171-1); повної судової юрисдикції (прості) (поновлювальні, про стягнення з відповідача коштів на відшкодування завданих збитків його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю (ч. 2 ст. 21, п. 4 ч. 4 ст. 105, ч. 5 ст. 99), про виконання зупиненої або не вчиненої дії (п. 5 ч. 4 ст. 105); про застосування репресії (коли суб’єкти владних повноважень у передбачених законом випадках (ч. 4 ст. 50) звертаються до адміністративного суду для забезпечення накладання певних санкцій на учасників відносин господарювання, позбавлення їх у праві здійснювати ту чи іншу діяльність, для обмеження тих чи інших свобод громадян, іноземців тощо).
Визнано, що існування позовів про застосування репресії виходить за межі змісту завдань адміністративного судочинства, які визначені у положеннях ч. 1 ст. 2 КАС. Водночас зазначається, що розгляд адміністративними судами такого виду позовів, хоча і не прямо, а опосередковано, запобігає невиправданому порушенню прав фізичних і юридичних осіб при вжитті до них вказаних примусових заходів за правопорушення у сфері управління.
Запропоновано запровадити в КАС превентивні адміністративні позови для захисту прав й інтересів громадян в екологічній сфері (з метою запобігання прийняттю суб’єктами владних рішень, які можуть негативно вплинути на стан екологічної безпеки в державі, місті, селищі, завдати шкоди навколишньому природному середовищу, водним, лісовим ресурсам, життю і здоров’ю людей, або про зобов’язання їх щодо прийняття сприятливих для зазначеного актів).
Виходячи із забезпечення потреб оперативного правового захисту, поновлення порушених суб’єктивних прав, комплексності з’ясування обставин дотримання правопорядку в публічно-правових відносинах, пропонується запровадити в адміністративному судочинстві України й інститут зустрічних позовів фізичних та юридичних осіб (при пред’явленні до них позовних вимог суб’єктами владних повноважень у випадках, передбачених законом (ч. 4 ст. 50 КАС)).
Підрозділ 3.4 «Заходи попереднього захисту в адміністративному судочинстві» містить розгляд підстав, видів та порядку застосування заходів, призначених для тимчасового захисту прав позивачів (до розгляду справи по суті й прийняття у ній остаточного рішення), допустимих за українським і зарубіжним адміністративно-процесуальним законодавством.
Відзначається, що доктрина заходів попереднього захисту в адміністративному процесі історично почала розвиватися з вирішення питання, чи означає подання адміністративного позову автоматичне призупинення (відкладення) дії оскарженого адміністративного акту, і чи є це можливим взагалі (виходячи з того, що процес публічної адміністрації має бути безперервним; суд не може втручатися в активне управління, в урегулювання прерогатив органів виконавчої влади).
Визнано, що у КАС реалізовано підхід до вирішення питань вжиття заходів попереднього захисту, притаманний для французької моделі адміністративної юстиції. А саме, в ч. 3 ст. 117 цього Кодексу України прямо передбачено, що подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб’єкта владних повноважень, але суд у порядку забезпечення позову може відповідною ухвалою зупинити дію зазначеного рішення чи окремих його положень.
Особливістю інституту заходів попереднього захисту прав фізичних та юридичних осіб в адміністративному судочинстві України названо те, що ініціювання їх вжиття є можливим лише після подання адміністративного позову і відповідна заява розглядається складом суду, який розглядає справу. Тоді як у Франції, Нідерландах, Італії та деяких інших країнах у термінових випадках зазначені питання вирішуються головою, президентом адміністративного суду, спеціальними суддями. Крім того, в Україні з метою захисту прав «слабкої» сторони процесу (приватних осіб) при законодавчому врегулюванні заходів забезпечення позову дістав часткового застосування й принцип офіційності, за яким суд може не тільки за клопотанням позивача, а й за власною ініціативою (за наявності відповідних загроз) постановити ухвалу про забезпечення адміністративного позову (ч. 1 ст. 117 КАС), що визначається цілком слушним.
З урахуванням зарубіжного досвіду правового регулювання наведено пропозиції щодо запровадження в КАС додатково таких заходів забезпечення позовних вимог: покладання на відповідача обов’язку сплатити певну суму коштів на тимчасовій основі (у справах про стягнення шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктів владних повноважень, заробітної плати, інших виплат у відносинах публічної служби), перетерпіти певні дії з боку позивача чи вчинити певну дію; тимчасове врегулювання триваючих спірних правовідносин, видання тимчасового розпорядження стосовно предмета спору.
У підрозділі 3.5 «Проблеми меж і способів захисту прав фізичних та юридичних осіб в публічно-правовій сфері адміністративними судами», з огляду на дію в Україні конституційного принципу поділу державної влади, згідно з яким суд не може втручатися у виняткові прерогативи виконавчої влади, підмінювати своїми рішеннями їх правові акти, розглядаються питання кордонів повноважень суддів у адміністративних справах при вирішенні публічно-правових спорів, належних до їх юрисдикції.
Відзначається, що ще на початку утворення адміністративної юстиції цей інститут стикнувся з принципом свободи дій (дискреційної влади) публічної адміністрації. На першочерговому етапі не визнавалося можливим обмеження в будь-чому суб’єктів управління у здійсненні ними їхніх повноважень. Але у наш час адміністративні суди, на думку автора, повинні мати повноваження оцінювати правомірність будь-яких адміністративних актів (як рішень, так і дій й бездіяльності суб’єктів владних повноважень, що реалізують управлінські функції).
Обґрунтовується, що за змістом положень ч. 3 ст. 2 КАС національні адміністративні суди не вправі перевіряти доцільність прийняття суб’єктами влади рішень, вчинення дій, бездіяльності, коли це відбувається в межах їхніх повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами, тобто втручатися у сферу адміністративного розсуду (дискреції органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб). Адмінсуди, між тим, компетентні оцінювати обставини ultra vires (дотримання адміністрацією в таких випадках вимог повноважності), а також обґрунтованості, безсторонності, розсудливості, принципу рівності приватних осіб перед законом, пропорційності, своєчасності, забезпечення права особи на участь у прийнятті рішення.
Запропоновано доповнити КАС спеціальними статтями про обсяг компетенції суду при перевірці рішень, дій, бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, вчинених у межах дискреційних повноважень, а також щодо особливостей змісту постанов адміністративного суду за наслідками вирішення окремих видів адміністративних позовів.
Розділ 4 «Перегляд і виконання судових рішень як гарантії захисту прав фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин» складається з чотирьох підрозділів. Розглядаються питання наявних за чинними нормами КАС способів інстанційного перегляду рішень судів в адміністративних справах, а також процедур їх виконання. Наводяться пропозиції щодо вирішення наявних на вказаних стадіях судочинства проблем (у тому числі виходячи з дослідженого зарубіжного досвіду).
Підрозділ 4.1 «Інститут апеляції в адміністративному судочинстві» містить розгляд проблемних питань процедур апеляційного перегляду рішень місцевих адміністративних судів як початкової стадії гарантування права фізичних та юридичних осіб на судовий захист у судових інстанціях вищого рівня. Досліджено, що згідно з чинними положеннями КАС апеляційний перегляд є звичайним способом виправлення помилок у практиці судів першої інстанції; допускається, крім випадків, передбачених цим Кодексом (ч. 1 ст. 185). У його основу покладено загальні (універсальні) ознаки апеляції, відомі юридичній науці. Разом з тим в адміністративному судочинстві апеляційний перегляд має й свої специфічні, галузеві особливості. Згідно з принципом офіційності, на відміну від судів у цивільних й у господарських справах, апеляційні адміністративні суди слушно уповноважені законодавцем досліджувати й за власною ініціативою (не лише за клопотанням осіб, які беруть участь у справі) докази, які не оцінювалися судом першої інстанції, якщо визнають обґрунтованим їх ненадання або безпідставним відхилення останнім.
Зроблено висновок про реалізацію наразі в адміністративному судочинстві України моделі повної апеляції, за якою апеляційні суди позбавлені повноважень щодо направлення справ на новий розгляд по суті до місцевих судів. На апеляційні суди покладається обов’язок повноцінно здійснювати функцію апеляційної інстанції, за потреби проводити новий розгляд по суті відповідного публічно-правового спору (з можливістю повторного дослідження доказів, у тому числі й тих, які з поважних причин не були надані суду першої інстанції). Це забезпечує більш оперативне остаточне вирішення адміністративних справ. До липня 2010 року застосовувалася система неповної апеляції.
Правовий інститут апеляції в адміністративному судочинстві України визначено як сукупність передбачених главою 1 розділу IV КАС правових норм, які встановлюють: порядок апеляційного оскарження рішень адміністративних судів першої інстанції, які ще не набрали законної сили, особами, які беруть участь у справі, та іншими особами, права, свободи, інтереси або обов’язки яких зачіпає таке рішення; розгляду та вирішення (в судових засіданнях або в письмовому провадженні) відповідних апеляційних скарг і заперечень на них апеляційними адміністративними судами, у ході чого проводиться повна перевірка повноти і правильності встановлення місцевим судом фактичних обставин справи та/або застосування норм матеріального й процесуального права до спірних правовідносин, і за потреби ухвалюється нове судове рішення по суті позовних вимог (без направлення справи на новий розгляд).
Підрозділ 4.2 «Перегляд судових рішень в адміністративних справах в касаційному порядку як гарантія судового захисту». Опрацьовуються особливості порядку реалізації учасниками судочинства свого права на касаційне оскарження, розгляду та вирішення Вищим адміністративним судом України касаційних скарг на судові рішення (у порівняльному аспекті із зарубіжною практикою застосування цього інституту).
З аналізу змісту норм ст. 211 КАС зроблено висновок, що касація в національному адміністративному судочинстві є звичайним способом виправлення помилок, допущених у рішеннях судів нижчого рівня. Цей інститут запроваджено законодавцем задля забезпечення правильного застосування норм матеріального або процесуального права (гарантування законного вирішення публічно-правових спорів) адміністративними судами першої та апеляційної інстанцій. Акцентовано увагу на тому, що Вищий адміністративний суд України не вправі повторно проводити дослідження доказів, з’ясовувати фактичні обставини у справах (крім випадків, коли є судом першої інстанції за положеннями ст. 20 цього Кодексу). Це загалом узгоджується з підходами до розуміння суті та функцій інституту судової касації, які є традиційно відомими юридичній науці.
Установлено, що в законах, у яких визначаються процедури адміністративного судочинства, Польщі, Естонії, Азербайджану, Молдови, України тощо реалізовано німецьку модель касації (передбачає право суду касаційної інстанції у разі повного і правильного встановлення фактичних обставин у справі судами попередніх інстанцій ухвалити нове (власне) рішення по суті спору), а в Латвії, Вірменії – класичну французьку (у касаційного суду у разі задоволення скарги є лише повноваження скасувати оскаржене рішення і направити справу на новий розгляд).
Запровадження законодавцем у главі 2 розділу IV КАС німецької моделі касаційного перегляду визнається логічним і правильним, оскільки вона є більш економічною як з процесуальної, так і фактичної точки зору. У такий спосіб забезпечується швидке (оперативне) остаточне вирішення публічно-правових спорів, а фізичні та юридичні особи, які беруть участь у справах, несуть значно менші судові витрати. Визнаються помилковими пропозиції, які висловлюються окремими авторами, про наділення Вищого адміністративного суду України суто повноваженнями скасовувати (без права змінювати та ухвалювати нові) оскаржені рішення судів нижчого рівня.
Касаційний перегляд в адміністративних справах в Україні (за чинними положеннями КАС) визначено як такий спосіб забезпечення права фізичних та юридичних осіб на судовий захист, який відповідає ознакам звичайного (ординарного), не передбачає «стрибкового» касаційного оскарження та полягає в усуненні помилок, неправильного застосування норм матеріального й процесуального права в рішеннях судів першої та/або апеляційної інстанцій, з можливістю прийняття за його результатами нових постанов (по суті справи), за умови повного і об’єктивного встановлення на попередніх стадіях судочинства фактичних обставин, без проведення нового дослідження доказів.
Підрозділ 4.3 «Перегляд адміністративних справ Верховним Судом України». Досліджено, що за чинними положеннями КАС Верховний Суд України (у разі перегляду адміністративних справ з підстав, передбачених пунктами 1-3 і 5 ст. 237 цього Кодексу) є судом ревізійної інстанції, а здійснюване ним у таких випадках провадження є екстраординарним (винятковим). Перегляд з підстави, встановленої в п. 4 ст. 237, містить ознаки апеляційного, у цілому відповідаючи критеріям звичайного (ординарного) способу виправлення помилок у практиці нижчестоящих судів. У той же час законодавець мав би прямо визначити суть провадження в останньому випадку, а саме вказати, що воно є апеляційним, і одночасно прямо передбачити повноваження Верховного Суду України повторно досліджувати докази при перегляді справ щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності Верховної Ради, Президента, Вищої ради юстиції.
Акцентовано увагу, що способом вирішення основного завдання Верховного Суду України із забезпечення єдності правозастосовної практики судів наразі (під впливом європейської доктрини правосуддя) є визнання прецедентного характеру його правових висновків, визначених у постановах за наслідками перегляду справ з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 ст. 237 КАС.
Шляхом вирішення проблеми неналежного дотриманням судами і суб’єктами владних повноважень загальнообов’язкових правових висновків Верховного Суду України, визначених при усуненні неоднакового застосування норм права судом (судами) касаційної інстанції, визнано доцільність доповнення КАС такою новою підставою для перегляду справи (на додаток до наявних) в апеляційному, в касаційному порядках, як прийняття оскарженого судового рішення усупереч зазначеному висновку.
Запропоновано усунути наявну в ч. 1 ст. 236 КАС прогалину щодо не визначення права осіб, які не брали участі у справі, але щодо яких судом попередньої інстанції вирішено питання про їх права, свободи, інтереси чи обов’язки, подавати заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України з підстав, установлених пунктами 1, 2, 4 і 5 ст. 237 КАС.
Недостатньо обґрунтованим визнано унормування в п. 3 ч. 1 ст. 240-1 КАС імперативного обов’язку судді-доповідача під час підготовки справи до розгляду в будь-якому випадку доручати фахівцям Науково-консультативної ради при Верховному Суді України підготувати науковий висновок щодо норми права, яка неоднаково застосована судом (судами) касаційної інстанції в подібних правовідносинах, крім випадків, коли висновок щодо застосування цієї норми в подібних правовідносинах був раніше отриманий. Висловлюється думка, що постановлення ухвали з відповідним дорученням має бути дискреційним правом судді (у разі визнання отримання висновку необхідним).
У підрозділі 4.4 «Виконання судових рішень як завершальна стадія захисту прав особи в адміністративному судочинстві» розглядаються проблеми, які виникають у процесі виконання рішень судів у адміністративних справах, пропонуються шляхи їх вирішення.
Відзначається, що несвоєчасне і неповне виконання судових рішень є однією з найбільш нагальних проблем сучасної правової системи України (за даними Мін’юсту, виконується приблизно 30 % рішень судів). Тому майже в половині рішень, які приймаються Європейським судом з прав людини проти України, встановлюється порушення права особи на судовий захист, гарантованого ст. 6 Конвенції, саме у зв’язку з цим.
Установлено, що найбільш проблемним є виконання постанов адміністративних судів у справах із соціальних правовідносин та в інших, за якими передбачається здійснення відповідних виплат за рахунок бюджетних коштів. 5 червня 2012 року було прийнято Закон України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень», яким визначено спеціальну процедуру виконання рішень судів, боржниками за якими є державні органи, підприємства, установи та організації, а також юридичні особи, примусова реалізація майна яких забороняється відповідно до законодавства. Проте цим не вирішено всіх питань погашення заборгованості за судовими рішеннями, відповідальність за виконання яких несе держава. Наразі пріоритет у виконанні надається стягувачам за раніше прийнятими постановами, а також найстаршим за віком.