| summary: | Во введении обосновывается актуальность темы, рассматривается степень её разработанности в юридической литературе, определяются цель и задачи исследования, излагается содержание научной новизны и формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость полученных результатов.
В первой главе – «Теоретические и правовые проблемы становления местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» – анализируются содержание и основные векторы становления законодательства о местном самоуправлении в 1990 – 2013 гг., характеризуются территориальная организация местного самоуправления в Кабардино-Балкарии и конституционные основы взаимоотношений органов государственной власти и муниципальных органов в республике.
В первом параграфе главы – «Развитие законодательства о местном самоуправлении в Кабардино-Балкарии» – раскрыты существенные аспекты теории местного самоуправления, включая право населения на территориальную самоорганизацию, существующее ipso facto. На значимость такой самоорганизации обратил внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин в статье «Демократия и качество государства». Характеризуя муниципальную власть, он отметил, что «демократия большого государства складывается из демократии малых пространств».
В данном параграфе местное самоуправление рассматривается как одна из основ конституционного строя Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики в её составе, как форма публичной власти народа. Автором обстоятельно проанализировано законодательство об организации местного самоуправления, определены этапы его развития. По мнению автора, первый этап (1990 – 1993 годы) характеризуется закреплением в законодательстве СССР и Российской Федерации понятия «местное (территориальное) самоуправление». Второй этап (1993 – 1998 годы) связан с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и формированием новой конституционной модели местного самоуправления. Третий этап развития местного самоуправления (1998 – 2003 годы) обусловлен ратификацией Российской Федерацией 14 апреля 1998 года Европейской хартии местного самоуправления и реализацией в Кабардино-Балкарии Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, закреплённых Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года. На четвёртом этапе (октябрь 2003 года – январь 2006 года) осуществлены правовые, организационные и финансовые мероприятия, необходимые для развития в Кабардино-Балкарской Республике и других субъектах Российской Федерации системы организации местного самоуправления с учётом положений Федерального закона №131-ФЗ. Пятый, новейший этап (2006 год – настоящее время) характеризуется вступлением в силу всех положений Федерального закона №131-ФЗ, реализацией Закона Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике».
В данном параграфе раскрывается определяющее положение о том, что местное самоуправление в его родовом значении не может быть декретировано. На этом основании развивается высказанное ранее в юридической науке доктринальное суждение, что законодательство не вводит местное самоуправление, а лишь способно создавать условия для осуществления народом этой формы своей власти. Анализируя формально-юридическую и нормативно-иерархическую сущность Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», автор пришёл к выводу о том, что этот закон определил существенные изменения в законодательной компетенции Кабардино-Балкарии в сфере местного самоуправления и стимулировал обновление законодательства, развитие в республике муниципальной демократии.
Регулируя общественные отношения в этой сфере, Парламент Кабардино-Балкарской Республики может конкретизировать и развивать принципы и положения Федерального закона №131-ФЗ. Приоритет федерального регулирования в организации местного самоуправления является оправданным и, по мнению диссертанта, обусловлен необходимостью укрепления единой конституционной модели местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.
Важной целью нормативных правовых актов о местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике является адаптация федерального законодательства к традициям её народов и национально-территориальным особенностям. В связи с этим перед органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики стоит непростая задача – совместить при реализации нового республиканского законодательства изменение территориальной организации местного самоуправления и исторически сложившуюся этно-территориальную структуру расселения проживающих в республике народов и одновременно обеспечить единство муниципально-правового пространства в условиях федеративного государства.
Закреплённые в законодательстве Кабардино-Балкарской Республики принципы осуществления местного самоуправления являются конкретизацией федеральной программы преобразования муниципальной сферы и в совокупности с ней образуют правовой фундамент муниципальной демократии в республике. При этом конституционно-правовую основу местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Кабардино-Балкарии, федеральное законодательство в этой сфере и находящиеся в нормативном единстве с ними республиканские нормативные правовые акты, а также муниципальные правовые акты.
Автор констатирует, что нормативное правовое регулирование организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике следует рассматривать не как окончательно сложившийся комплекс, а как локальную, эволюционирующую сообразно изменениям в общественных отношениях систему законодательства, трансформирующуюся адекватно преобразованиям в федеральном законодательстве.
Во втором параграфе – «Территориальная организация местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» – аргументируется положение о том, что на начальном этапе законодательных реформ по организации местного самоуправления и в современных условиях его развития в Кабардино-Балкарии не сложилось чёткого понимания политико-правового значения соотношения общих территориальных принципов организации местного самоуправления и национально-территориального принципа образования республики. Это существенно влияет на законодательное определение пространственной сферы муниципальной демократии в ней и затрудняет справедливое установление границ территорий муниципальных образований. Акцентировав внимание на этом ключевом факторе и сложившемся этно-территориальном разграничении в республике, в диссертации раскрыто и доказано положение о том, что преемственность территории исторического расселения коренных народов республики (кабардинцев и балкарцев), являющаяся системообразующим элементом, должна обеспечиваться путём разграничения всей территории Кабардино-Балкарии между поселениями. Представление о том, что этот фактор имеет не только юридическое, но и социально-политическое значение, полностью подтверждено данными социологического исследования, проведённого автором в различных муниципальных образованиях Кабардино-Балкарской Республики. Согласно его результатам 72,1% опрошенных считают, что территориальная организация местного самоуправления в республике и границы муниципальных образований должны учитывать исторически сложившуюся систему расселения народов республики, этно-культурный уклад жизни.
Учитывая доктринальные толкования ряда учёных о том, что «право народа на этническую идентичность включает в себя историческую легитимность занимаемой территории» (Х. М. Росалес), что «основанием национальной идентичности служит единство территории» (А. С. Панарин), что «самоопределение народа как территориальной общности людей есть одновременно определение юридического статуса территории, на которой они проживают» (И. А. Умнова), что «вопросы территориальной организации местного самоуправления должны решаться с учётом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов» (О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев), автор раскрывает социокультурное значение и юридическое содержание концепции муниципально-территориальной организации в Кабардино-Балкарской Республике. Опираясь на положения Указа Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года №1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года», в диссертации мотивируются новые концептуальные подходы к совершенствованию организации местного самоуправления с учётом возможностей использования форм традиционной территориальной самоорганизации народов. Для этого в исследовании определён структурный понятийный ряд фундаментальной конституционно-правовой категории «земля как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»: «разграничение территории субъекта Российской Федерации между поселениями», «территория муниципальных образований», «границы муниципальных образований», «межселенные территории», «традиционная территориальная самоорганизация народов».
Рассмотрев имеющиеся в науке теоретические взгляды, автор акцентирует внимание на том, что в многонациональной республике понимание природы и статуса местного сообщества должно быть скорректировано и построено на его осмыслении как сложного социального организма. В Кабардино-Балкарской Республике в основе институциональной конфигурации самоорганизации и самоуправления населения лежит не эфемерное гомогенное местное сообщество, а этнические общности, для которых условием благополучного существования является сохранение национальной идентичности и исторически сложившейся системы расселения при определении территориальной организации местного самоуправления. Такой вывод подтверждён полученной в ходе социологического исследования эмпирической информацией: 53,3% опрошенных граждан под местным сообществом понимают этническое (кабардинское, балкарское, русское) сообщество, проживающее на территории городских, сельских поселений, 18,4% респондентов рассматривают его как разновидность территориального коллектива, а 28,3% отождествляют местное сообщество с населением определённого поселения.
В диссертации доказано, что изменение веками складывавшихся границ между этносами республики, разграничение всей территории между поселениями в процессе перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления и «собирание» территорий муниципальных образований не могут осуществляться без учёта этно-территориальной составляющей и национально-культурного уклада жизни. В исследовании обоснована теоретическая гипотеза о необходимости сбалансирования в законодательстве республики этно-территориальной составляющей и федеральных императивов относительно пространственной основы муниципальных образований. Территориальная самоорганизация населения в Кабардино-Балкарской Республике рассматривается автором как пространственная основа муниципальной демократии, социально-правовой институт, обеспечивающий устойчивость исторически сложившейся системы расселения кабардинского и балкарского этносов, этно-культурных укладов жизни. Вместе с тем территориальная организация местного самоуправления как правовое понятие представляет собой, по мнению автора, совокупность законодательно закреплённых видов муниципальных образований и правовых норм, регулирующих порядок разграничения территории субъекта Федерации между муниципальными образованиями, установления и изменения их состава и границ.
В третьем параграфе – «Конституционные основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» – проанализированы различные теории местного самоуправления, показаны их особенности. При этом автор полагает, что при трактовке этих теорий наиболее перспективным представляется дуалистический подход, позволяющий аргументировать устоявшееся в науке доктринальное суждение о том, что Федеральный закон №131-ФЗ «придал конституционной модели местного самоуправления новую качественную определённость: повысив удельный вес государственных начал в местном самоуправлении, он в то же время упрочил гарантии муниципальной демократии» (Н. С. Бондарь).
Рассматривая с учётом утверждённых Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года №1370 Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации концептуальные представления о теоретических и правовых основах взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, автор предлагает собственное объяснение дискуссионным в науке вопросам наделения муниципальных органов отдельными государственными полномочиями. В исследовании аргументировано, что юридическое значение такого процесса заключается в соразмерном распределении ответственности в социально-экономической сфере, в обеспечении реального участия органов местного самоуправления в осуществлении социально-экономических функций Кабардино-Балкарской Республики как государства в составе Российской Федерации.
Раскрывая соотношение системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, автор обосновывает теоретическую гипотезу о том, что взаимодействие данных органов в демократическом правовом федеративном социальном государстве и одновременно организационное обособление структур самоуправления – это необходимые для реального осуществления общепризнанных прав и свобод граждан условие и способ обеспечения публичной власти. Самостоятельность муниципальной системы должна быть обеспечена полнотой передаваемых органам местного самоуправления полномочий и свободой для их реализации в рамках закона.
Вторая глава – «Система местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» – посвящена рассмотрению основных тенденций и теоретическому обоснованию закономерностей становления местного самоуправления на современном этапе. В ней исследована система правового регулирования местного самоуправления и особенности обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления средствами прокурорского надзора.
В первом параграфе данной главы – «Закономерности и основные тенденции развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарии на современном этапе» – автором выделяются и предметно анализируются факторы становления местного самоуправления в республике как социально-культурного феномена. Среди них наиболее завершённое выражение получает реализация в законодательстве республики конституционного императива об учёте исторических традиций, который приобрел юридическое признание.
Принимая во внимание, что в законодательстве и юридической науке до сих пор не сложилось общепринятого и формального определения понятия «исторические и иные местные традиции» в сфере организации местного самоуправления, в диссертации представлена авторская концепция институционализации этой категории, содержащая систему взаимосвязанных положений. На основе анализа статьи 129 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, устанавливающей, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций, и толкования находящихся с ней в нормативном единстве аналогичных положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», автором аргументируется, что данный конституционно-правовой императив занимает самостоятельное положение в системе социальных механизмов, опосредующих общественные отношения в этой сфере. Формализованные в силу своего интеллектуального и регулятивного значения в законодательных актах о местном самоуправлении, данные традиции в условиях верховенства закона непосредственно входят в содержание действующего права в Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики и имеют в нём целенаправленное юридическое действие. Доктринальный подход к этому вопросу закреплен в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года, в котором подчеркнуто: «Мы должны всецело поддержать институты, которые являются носителями традиционных ценностей, исторически доказали свою способность передавать их из поколения в поколение».
Институционализацию исторических традиций необходимо рассматривать в качестве начала, на котором построены принципы территориальной самоорганизации и самоуправления населения в Кабардино-Балкарии. Учитывая различие условий организации местного самоуправления в многонациональном федеративном государстве, в диссертации раскрыта имеющая важное практическое значение проблема сочетания общих правовых, территориальных принципов организации местного самоуправления с исторически сложившейся системой территориального расселения народов в многонациональной республике, этно-культурными укладами жизни населения.
Муниципально-территориальная организация в Кабардино-Балкарской Республике имеет не только юридический, но и гуманитарный, и политический аспекты. В диссертации отмечается, что организация местного самоуправления в соответствии с предшествующим законодательством основывалась на национальных и иных особенностях и исторически сложившемся расселении этносов. На этом основании в исследовании доказано, что важнейшим условием совершенствования правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Кабардино-Балкарии после 2006 года является сочетание муниципально-территориальной организации и административно-территориального устройства республики с национально-территориальным принципом её образования. Этот вывод подтверждается данными проведённого автором социологического исследования: 69,1% опрошенных жителей муниципальных образований в республике считают, что исторически сложившаяся система территориального расселения кабардинского, балкарского, русского народов должна учитываться при разграничении территорий и установлении границ муниципальных образований, только 23,4% полагают, что это не имеет социально-правового значения в условиях Кабардино-Балкарии. На этом основании и в порядке реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года №1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» в диссертации разработаны рекомендации по совершенствованию правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, в частности, предлагается закрепить в соответствующих законах республики нормативное положение об учёте исторически сложившейся системы территориального расселения, отражающее многообразие этно-культурных укладов жизни населения.
Во втором параграфе – «Система правового регулирования местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» – раскрыта и определена сущность конституционно-правовых основ местного самоуправления как комплекса правовых актов международного, федерального, регионального, муниципального уровней. Анализируя сложившиеся на начальном этапе законодательных реформ по организации местного самоуправления коллизии в нормативном регулировании территориальной организации местного самоуправления между нормами Федерального закона №131-ФЗ и законодательством республики о статусе и границах муниципальных образований, административно-территориальном устройстве, автор обосновывает вывод о том, что реализация положения Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление конституционной модели местного самоуправления, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения законодателя Кабардино-Балкарской Республики. Эта идея базируется на том, что конституционная иерархия нормативных актов в правовой системе Российской Федерации обязывает органы государственной власти Кабардино-Балкарии при принятии нормативных решений, касающихся пространственной основы муниципальных образований, руководствоваться Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вместе с тем, с точки зрения автора, в правовой системе действует презумпция добросовестности и компетентности законодателя субъекта Федерации. Раскрывая суть его прагматичного подхода к разграничению территории республики между поселениями и установлению границ муниципальных образований, в исследовании доказано, что специфика нормативных решений законодателя республики по данным вопросам детерминирована необходимостью учёта национально-территориального разграничения, фактором исторически сложившейся системы территориального расселения народов республики.
Правовая политика в сфере развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарии основывается на Конституции Российской Федерации, Конституции Кабардино-Балкарии, общепризнанных принципах и нормах международного права и находит своё выражение в законах республики и иных нормативных правовых актах, издаваемых во исполнение и развитие федеральных законов. В диссертации отмечается, что в Конституции республики определены основные нормы и институты муниципальной демократии, закреплены институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления, институты организации и функционирования местного самоуправления как публичной власти.
Основополагающие принципы, закреплённые в Европейской хартии местного самоуправления, также являются одной из его правовых основ в республике. Учитывая актуальность и приоритет изучения применительно к проблематике исследования реализации (соблюдения, исполнения и применения) данных принципов в Кабардино-Балкарской Республике, в диссертации определена внутренняя и внешняя тождественность норм её Конституции и законодательства в сфере местного самоуправления европейским стандартам. Проведенный обстоятельный сравнительный анализ позволяет сделать вывод о том, что Конституция Кабардино-Балкарской Республики институирует важнейшие принципы муниципальной демократии, заложенные в Европейской хартии.
В Кабардино-Балкарии приняты уставы 10 муниципальных районов, 3 городских округов, 7 городских поселений и 112 сельских поселений. В этих актах воспроизведены термины и положения, существующие в федеральном законодательстве и законах Кабардино-Балкарии. Вместе с тем, в текстах уставов разных муниципальных образований использованы оригинальные термины и нормы, отражающие исторические, культурные и иные особенности. Например, в уставах закреплено положение, что советы местного самоуправления руководствуются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом №131-ФЗ, Конституцией Кабардино-Балкарской Республики и исходят из «уважения к традициям, завещанным предками, и действуют в интересах потомков».
Раскрывая элементы правовой основы местного самоуправления, автор акцентирует внимание на том, что устав муниципального образования – это единый нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой в иерархии муниципальных правовых актов.
Доминантой развития правовой основы муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии, по мнению автора, должны быть не только чисто юридические, но и, в силу современных реалий, социально-культурные начала. Система правового регулирования местного самоуправления в республике должна быть выражена в многообразном комплексе правовых средств, отличающемся сочетанием взаимодействующих между собой конституционных положений, принципов Европейской хартии, федерального законодательства и преемственных национально-исторических традиций.
В третьем параграфе – «Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике средствами прокурорского надзора» – развивается положение о том, что конституционный принцип законности в осуществлении местного самоуправления, означающий обязательность для муниципальных органов и должностных лиц следовать требованиям законодательства в своей нормотворческой и правоприменительной деятельности, является гарантией обеспечения функционирования муниципальной демократии в республике.
При определении нормативного содержания законности как конституционной цели местного самоуправления, по аргументации автора, следует исходить из взаимосвязанных положений о: признании и гарантировании местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти (часть 2 статьи 3, статья 12 Конституции Российской Федерации; часть 2 статьи 4 и статья 12 Конституции Кабардино-Балкарской Республики); самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции Российской Федерации; статья 12 Конституции Кабардино-Балкарской Республики); обязанности органов местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации; часть 4 статьи 16 Конституции Кабардино-Балкарской Республики); непротиворечии правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, часть 3 статьи 16, статья 130 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).
Прокурорский надзор в Кабардино-Балкарии, выполняя важную правовую и социально значимую функцию обеспечения законности в деятельности муниципальных органов, мотивирован соображениями защиты демократических принципов. В исследовании раскрывается прямая зависимость перспектив развития местного самоуправления от состояния конституционной законности. В 2011 – 2012 годах органами прокуратуры в Кабардино-Балкарии выявлено более 17 000 нарушений законов представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Диссертантом проведён анализ правоприменительной и правообеспечительной деятельности прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики и широкого круга документальных и статистических данных, характеризующих состояние исполнения законов органами и должностными лицами местного самоуправления, обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне средствами прокурорского надзора. Объективными эмпирическими данными подтверждена необходимость совершенствования контроля и надзора за решением органами местного самоуправления вопросов жизнедеятельности населения. Результаты проведённого автором социологического исследования показали, что 59,9% опрошенных полагают, что в органах местного самоуправления распространены нарушения прав и законных интересов граждан и злоупотребления. При этом 82% респондентов считают необходимым усиление надзора и контроля за деятельностью муниципальных органов.
Прокурорская надзорная деятельность в Кабардино-Балкарской Республике реализуется в следующем алгоритме: прокурор осуществляет надзор за соблюдением конституционных положений в муниципальном нормотворчестве, оценивает его с точки зрения правовой бездефектности (законности, соответствия нормам и правилам действующего законодательства), выявляет юридический изъян, использует различные способы восстановления законности и, при необходимости, разрешает коллизию посредством принесения протеста или обращения с иском в суд. За 2008 – 2012 годы прокурорами принесено свыше трёх тысяч протестов на незаконные правовые акты соответствующих муниципальных органов в Кабардино-Балкарии.
В диссертации разработано положение о том, что прокуратура, являясь государственным органом, обеспечивающим соблюдение Конституции Российской Федерации, должна иметь возможность реализовывать основной принцип правового государства – соблюдение законодательства органами государственной власти и муниципальными органами. Автор констатирует, что вмешательство прокуратуры в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления обусловлено необходимостью обеспечения законности регулирования муниципальных отношений, что важно для дальнейшего совершенствования правовой основы местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике.
Раскрывая взаимосвязь между принципом самостоятельности местного самоуправления и принципом законности в его деятельности, автор обосновывает теоретический вывод о том, что муниципальная власть основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законах, надзор за соблюдением и исполнением которых возложен на прокуратуру, обеспечивающую достижение в сфере местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике конституционно значимой цели – укрепление принципа законности.
В заключении диссертации автором обобщены результаты исследования и изложены общетеоретические выводы.
В приложениях содержатся:
- отчёт по результатам анкетирования на тему: «Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской Республики)»;
- внесённое в Парламент Кабардино-Балкарской Республики в порядке статьи 33 Конституции Российской Федерации и статьи 37 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предложение по совершенствованию законодательства Кабардино-Балкарской Республики «О внесении изменений и дополнений в статью 3 и статью 6 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 года №12-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики»;
- внесённое в Парламент Кабардино-Балкарской Республики в порядке статьи 33 Конституции Российской Федерации и статьи 37 Конституции Кабардино-Балкарской Республики предложение по совершенствованию законодательства Кабардино-Балкарской Республики «О внесении изменений и дополнений в статью 2 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 13 июля 2011 года №64-РЗ «О порядке определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства».
|
