Коросташова І.М. Організаційно-правові засади контролю в митній службі України

summary

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, її актуальність, висвітлено сутність наукової розробки проблеми, визначені мета й завдання дослідження, його методологічне й теоретичне підґрунтя, міститься інформація про зв`язок обраної теми з науковими програмами та планами, сформульовано наукову новизну одержаних результатів і їх практичне значення, зазначено структуру й обсяг роботи.

Розділ 1 “Конституційно-правові засади організації контролю в митній службі України” складається з чотирьох підрозділів.

Перший підрозділ “Поняття і зміст контролю в митній службі України як умови функціонування системи органів та їх посадових осіб” присвячений аналізу наукових робіт провідних учених, які досліджують основи державного контролю, і визначенню вихідних теоретичних положень щодо поняття, ознак та сутності контролю в управлінні системою органів і посадових осіб митної служби України, а також аналізу норм Конституції та ряду Законів України, що регламентують контрольні повноваження державних органів влади.

Контролю властива багатогранність змісту і значення, тому автором проаналізовано ряд різноманітних аспектів контролю, за якими він досліджується науковцями та зроблено аналіз управлінського значення контролю, яке має щонайменше чотири основні складові, відповідно до цього контроль є: 1) способом одержання інформації про об`єкт управління (інформаційно-аналітична складова); 2) фактором оптимізації та кореляції інших функцій управління (функціональна складова); 3) джерелом прийняття рішень, що зумовлюють виникнення, зміну та припинення організаційно-контрольних правовідносин (регулятивна складова) і 4) засобом забезпечення законності, завдяки якому здійснюється вплив на об`єкт управління (правоохоронна складова). Автор визначає контроль як функцію державного управління, що слугує засобом забезпечення законності і знаходить своє відображення в активній управлінській діяльності уповноважених суб`єктів у формах та порядку, визначених нормативно-правовими актами.

Проаналізовано види контролю, що виконуються державними органами влади, серед яких науковці виділяють: надвідомчий, міжвідомчий і відомчий (внутрівідомчий). На підставі аналізу автор дійшов висновку, що на цей час науковцями приділено недостатньо уваги контролю, здійснюваному державними органами влади у сфері митної діяльності. Досліджено конституційно-правові засади вказаних видів контролю та розглянуто контрольні повноваження Президента України, Кабінету Міністрів України, ряду спеціалізованих контролюючих державних органів виконавчої влади, а також судових органів, що забезпечують законність у діяльності системи митних органів та їх посадових осіб.

Досліджуючи теоретичні засади державного контролю, автор підкреслює, що контроль, який здійснюється у системі органів митної служби (внутрівідомчий контроль), є найбільш оперативним засобом забезпечення законності у діяльності митної служби та її посадових осіб, а також напрямом діяльності, що забезпечує функціонування митної системи. Мета внутрішнього контролю в митній службі полягає у забезпеченні режиму законності та підвищенні ефективності діяльності митної служби України, остання виявляється у: а) дослідженні та аналізі стану справ як у митній службі України в цілому, так і в окремих митних органах і їх підрозділах зокрема; б) підвищенні якості управлінських рішень й удосконаленні управління в митній службі; г) підвищенні ефективності роботи митної служби щодо виконання основних завдань митних органів тощо.

У другому підрозділі “Функціональна природа внутрішнього контролю в митній службі України” здійснено аналіз робіт провідних учених, які досліджують відомчий контроль, і виявлено, що сьогодні в теорії державного управління відсутній єдиний підхід до визначення поняття і встановлення єдиної термінології щодо останнього. Дуже часто науковці, використовуючи термін “відомчий контроль”, розуміють його як контроль, здійснюваний у системі органів однієї відомчої належності, хоча вказаний вид контролю також має свою класифікацію й поділяється на зовнішній та внутрішній. Поряд з терміном "відомчий контроль" у тому ж розумінні застосовуються також терміни "внутрішньовідомчий", "внутрівідомчий", "внутрішньоорганізаційний", "внутрішньосистемний", що також є проблемою з точки зору теорії управління. Автор дійшов висновку, що науковцями фактично не приділялась увага дослідженню організаційно-правових засад контролю в митній службі України.

Розглядаються види відомчого контролю митної служби: зовнішній та внутрішній. Підкреслюється те, що внутрішній контроль митної служби України має певні особливості, оскільки його напрями зумовлені напрямами діяльності митної служби, а отже є специфічними форми, методи та порядок його проведення.

Під час дослідження вихідних засад внутрішнього контролю в митній службі України встановлено, що він являє собою перевірочну (контрольну) діяльність внутрівідомчого характеру, змістом якої є виконання різнорівневих функцій (інформаційно-аналітичної, регулятивної, правоохоронної, правопоновлюючої, виховної тощо), що здійснюється з метою забезпечення законності в діяльності митної служби. Внутрішній контроль у митній службі є її власною контрольною діяльністю, яку автор розуміє як сукупність перевірочних (контрольних) заходів, що здійснюються уповноваженими суб’єктами митної служби відносно підконтрольних органів митної системи, їх підрозділів та посадових осіб з метою забезпечення законності та підвищення ефективності діяльності митної служби з виконання основних завдань та функцій.

У підсумку зазначається, що природа внутрішнього контролю, за всіма його змістовими характеристиками, полягає у забезпеченні режиму законності в діяльності митної служби та забезпеченні її успішного функціонування.

Третій підрозділ “Особливий вид правовідносин, що складаються у сфері управління внутрішнім контролем у митній службі” присвячений визначенню структури правовідносин, що складаються в митній службі у зв`язку з виконанням функцій внутрішнього контролю. Ці правовідносини мають організаційно-контрольний характер і певні особливості. На думку автора, організація внутрішньої контрольної діяльності митної служби - це застосування комплексу специфічних методів управління, що являє собою сукупність дій уповноважених посадових осіб митної служби з чіткого налагодження та спрямування внутрішнього контролю на досягнення визначених цілей. Така діяльність суб`єкта управління являє собою сукупність дій з організації системи й процесу контролю, визначення методики його здійснення, дотримання умов ефективності внутрішнього контролю.

Установлено, що для митної служби властиві як вертикальні, так і горизонтальні управлінські відносини. Вертикальні (лінійні) відносини виникають у митній службі між керівниками та підлеглими посадовими особами за лінією субординації. Горизонтальні відносини у митній службі не мають характеру підпорядкування і можуть бути внутрішньоорганізаційними (між співробітниками одного митного органу чи підрозділу) та зовнішньоорганізаційними (між різними митними органами). За вказаними типами управлінських відносин визначено напрями здійснення внутрішнього контролю: 1) Держмитслужба України – регіональні митниці, митниці, спеціалізовані митні установи та організації; 2) Департамент Держмитслужби України – відділ Держмитслужби України; 3) регіональна митниця – митниця; 3) митниця - митний пост, інший підрозділ митниці тощо.

Передумовою виникнення організаційно-контрольних правовідносин у митній службі є: 1) норми митного законодавства, що регулюють організаційно-контрольні правовідносини в митній службі; 2) правоздатність суб`єктів організаційно-контрольних правовідносин - їх компетенція; 3) юридичні факти (за вольовою ознакою), які являють собою дії (або бездіяльність) підконтрольних, а іноді й контролюючих посадових осіб та події; 4) процесуальна форма, що складається з організаційно-контрольного провадження (перевірки оперативно-службової діяльності митних органів, службового розслідування тощо), стадій та процесуального режиму.

Зміст внутрішньої організаційно-контрольної діяльності в митній службі становить фактична поведінка суб`єктів організаційно-контрольного процесу Детально проаналізовано всі чинники та особливості організаційно-контрольних правовідносин у митній службі, визначено також їх структуру.

Четвертий підрозділ “Організаційний механізм здійснення контрольних функцій у митній службі України” присвячений визначенню поняття організаційного механізму здійснення функцій внутрішнього контролю митної служби та елементів цього механізму, за допомогою яких забезпечується організація процесу контролю й управлінський вплив на об`єкт управління. Серед елементів зазначеного механізму виділено цілі, види, форми, методи, принципи внутрішнього контролю, управлінські рішення, інформацію, повноваження.

Удосконалено класифікацію і визначено зміст елементів організаційного механізму внутрішнього контролю. За ієрархією рівнів управління, що зумовлюють цілі контролю в митній службі, виділені: стратегічні, тактичні та оперативні цілі, а за обсягом охоплюваного кола питань або ієрархією суб`єктів управління: загальні (для всієї митної служби) та спеціальні (для окремих митних органів, спеціалізованих митних установ і організацій або їх підрозділів).

Установлено ряд критеріїв, за якими класифікуються види внутрішнього контролю. Особливу увагу приділено формам внутрішнього контролю в митній службі, які автор поділяє на дві основні групи: фактичного та звітного контролю. У процесі здійснення контролю в митній службі застосовуються такі форми фактичного контролю, як: перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування, візування, моніторинг, службове розслідування та інші, а також звітні форми: усні (доповіді, звіти тощо) і документальні (статистичні звіти, доповідні записки, довідки, акти та ін.).

Ураховуючи те, що в науковій літературі питання класифікації та розмежування форм і методів контролю однозначно не вирішено, автор спробував розмежувати форми й методи внутрішнього контролю в митній службі. Критеріями класифікації методів внутрішнього контролю митної служби визначено певні дії (прийоми) його виконання та джерело, з котрого суб`єкти контролю одержують інформацію про підконтрольний об`єкт, за якими методи поділено на дві групи: загальні (загальнонаукові) та спеціальні. Серед загальних методів: логіка, аналіз, синтез, порівняння та ін. Серед спеціальних методів внутрішнього контролю, крім інших, автор виділяє: безпосередні та дистанційні, активні та пасивні; автоматизовані та неавтоматизовані, юридичні, математичні та економічні; динамічні та статичні.

Розділ ІІ. “Правове регулювання організації внутрішнього контролю в митній службі" складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі “Правовий статус суб`єктів проведення контрольної діяльності в митній службі” досліджено суб`єкти та об`єкти внутрішнього контролю в митній службі, визначено їх класифікацію і статус, повноваження і відповідальність. Розглянуто суб`єкти загальної, функціональної та спеціальної компетенції, останні поділяються автором на постійні й тимчасові. Особливу увагу приділено постійним суб`єктам спеціальної компетенції, якими в митній службі є органи та підрозділи, що створюються в структурі відомства чи вводяться у його структуру й основними функціями яких є здійснення внутрішнього контролю. Серед них: Департамент внутрішньої безпеки, Департамент організації діяльності голови Служби, Контрольно-ревізійний відділ Держмитслужби України та їх підрозділи в регіональних митницях та митницях, а також Департамент аналізу ризиків та аудиту (ДАР). За допомогою історичного методу досліджено динаміку розвитку та зміни, що відбувалися в структурі, статусі та повноваженнях цих суб`єктів внутрішнього контролю митної служби України.

На підставі аналізу норм відомчих актів Держмитслужби України та за допомогою системно-структурного методу і методу узагальнення автором зроблено пропозиції щодо систематизації прав та обов`язків і визначення відповідальності посадових осіб - суб`єктів внутрішнього контролю в митній службі, а також прав та обов`язків об`єктів такого контролю, і зроблено пропозиції стосовно вдосконалення законодавства, що регламентує це питання.

Другий підрозділ “Організаційно-правові форми внутрішньої контрольної діяльності в митній службі” присвячено аналізу основних форм внутрішньої контрольної діяльності, порядок проведення яких закріплений у відомчих актах Держмитслужби України. Такими формами є перевірки (комплексні й тематичні) оперативно-службової діяльності митних органів, а також ревізії та перевірки (тематичні, вибіркові) фінансово-господарської діяльності митної служби, що розрізняються між собою за критеріями комплексності, повноти та глибини дослідження певних напрямів діяльності й процесів у митній службі, а також підставами та цілями здійснення такого контролю.

За допомогою методу анкетування та аналізу норм, які регламентують внутрішній контроль у митній службі України, визначені проблемні питання, що потребують належної правової регламентації як у Митному кодексі України, так і на рівні відомчих актів Держмитслужби України. Пропонуються доповнення до МК України щодо визначення засад внутрішнього контролю в діяльності митної служби та прав вищих за ієрархією посадових осіб і органів митної служби щодо втручання в оперативну діяльність нижчого митного органу чи посадової особи. Це дозволить більш ефективно впливати на управлінський процес у митній службі й оперативно припиняти та усувати виявлені порушення. Запропоновано доповнення до Проекту Закону України “Про митну службу України” щодо визначення контрольних повноважень керівництва Держмитслужби України, проект структури “Положення про організацію внутрішнього контролю в митній службі”, що складається з таких розділів: 1) загальні положення; 2) загальні засади внутрішнього контролю в митній службі (поняття та предмет); 3) організаційний механізм здійснення контрольних функцій у митній службі (цілі, принципи, види, організаційні форми, методи, інформація, управлінські рішення); 4) суб`єкти, їх права, обов`язки та відповідальність; 5) об`єкти, їх права та обов`язки; 6) порядок здійснення внутрішнього контролю; 7) порядок реалізації результатів контролю; 8) оцінка ефективності контрольної діяльності в митній службі.

Третій підрозділ “Правова основа здійснення контролю за оперативно-службовою діяльністю митних органів, їх посадових осіб та вдосконалення правових засад службового розслідування” присвячено дослідженню процедури здійснення внутрішнього контролю в митній службі, що проводиться в межах певних процесуальних форм (проваджень), якими є зокрема перевірки оперативно-службової діяльності митних органів, службові розслідування та ін.

Контрольні провадження в митній службі визначено як регламентовану нормами митного законодавства сукупність процесуальних дій з установлення кола фактів. Подано чотири основні процесуальні стадії контрольних проваджень. Основна увага приділена визначенню та систематизації процесуальних стадій, етапів і дій комплексної перевірки оперативно-службової діяльності митних органів і службового розслідування. На підставі цієї систематизації запропоновано вдосконалити нормативне регулювання процесу виконання контролю за оперативно-службовою діяльністю та проведення службового розслідування.

У четвертому підрозділі “Основні напрями вдосконалення внутрішнього контролю в митній службі” за результатами проведених автором статистичних досліджень та анкетування посадових осіб митних органів установлено, що внутрішній контроль у митній службі не завжди проводиться з дотриманням умов, що сприяють його ефективному виконанню, а витрати роботи, коштів і часу на його здійснення не завжди себе виправдовують. На підставі аналізу різноманітних критеріїв ефективності визначено три основні групи критеріїв ефективності внутрішнього контролю в митній службі, а також фактори, що позитивно чи негативно впливають на результати цієї діяльності. Серед загальних критеріїв ефективності внутрішнього контролю виділено такі, як: міра задоволення вимог суб`єктів державного управління результатами роботи митної служби; соціальні наслідки її діяльності; темпи та масштаби покращення результатів роботи митної служби та ін. Серед спеціальних критеріїв виділено: цілі внутрішнього контролю; витрачений на його проведення час; стиль функціонування механізму контролю в митній службі. Серед конкретних критеріїв: ступінь відповідності напрямів, змісту та результатів внутрішнього контролю параметрам, що визначені правовим статусом його суб`єктів; законність їх рішень і дій; реальність управляючих впливів на контрольований об`єкт; правдивість та доцільність одержаної інформації; морально-ідеологічний та морально-виховний вплив внутрішнього контролю на посадових осіб митної служби; ступінь наближення до досягнення поставлених цілей внутрішнього контролю та ін. Наголошується на тому, що показники ефективності внутрішнього контролю митної служби безпосередньо залежать від стану його правового регулювання, управлінської моделі організаційного механізму та системи внутрішнього контролю, професійного рівня посадових осіб митної служби, які уповноважені на його проведення, а також від рівня інформаційно-технічного забезпечення контролю в митній службі. Проведено аналіз експериментів із здійснення Держмитслужбою України попереднього та оперативного видів контролю із застосуванням його новітніх форм і методів, а також визначено напрями вдосконалення внутрішнього контролю в митній службі України.