Коваленко А.А. Правові основи фінансового контролю в сфері місцевих фінансів

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета та завдання дослідження, його об’єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна роботи та практичне значення отриманих результатів, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження та публікацій.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні питання фінансового контролю в сфері місцевих фінансів” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню сутності фінансового контролю в сфері місцевих фінансів та особливостям його організації.

У підрозділі 1.1 “Місцеві фінанси як фінансово-правова категорія та об’єкт фінансового контролю” відзначається, що існування фінансового контролю передбачає наявність певних елементів, якими є об’єкт та предмет, що і характеризують його сутність. Аналіз літературних джерел дозволив констатувати, що серед науковців не існує єдиного підходу щодо визнання їхнього існування та визначення. Вказані елементи також не тлумачаться чинним законодавством. Звідси і невизначеність віднесення місцевих фінансів – до об’єкта чи предмета фінансового контролю. Це призводить до проблем в організації та здійсненні фінансового контролю взагалі та щодо місцевих фінансів зокрема. Вважаємо, що об’єктом фінансового контролю є фінанси (державні та місцеві), а предметом – їхні складові.

Уперше поняття “місцеві фінанси” було визначено у Положенні про місцеві фінанси 1926 року. В подальшому цей термін не набув законодавчого закріплення в нормативно-правових актах, але наявний у міжнародних документах, зокрема в Модельному законі про загальні принципи організації місцевих фінансів. Вчені його трактують по-різному, використовуючи при цьому такі категорії, як “грошові кошти”, “грошові фонди органів місцевого самоврядування”, “грошові та інші фінансові ресурси”, “фінансові ресурси” тощо. З урахуванням позицій науковців дисертантом сформульовано поняття місцевих фінансів як фінансово-правової категорії.

Відсутність нормативного визначення місцевих фінансів зумовило і виділення різних їх складових. Зосередження уваги на складових місцевих фінансів як предметі контролю дозволило зробити певні висновки та запропонувати зміни до чинного законодавства, що сприятиме ефективності їх контролю. У статті 2 Бюджетного кодексу України визначаються основні терміни, йдеться і про місцеві бюджети, однак не дається їхня дефініція, а лише перераховуються види. Отже, ця норма потребує уточнення. У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” невиправдано ототожнюються поняття “бюджет місцевого самоврядування” і “місцевий бюджет”, які мають різний зміст; нечітко виписані види об’єктів, які перебувають у комунальній власності, оскільки вживаються терміни “інші кошти”, “інше майно”. Це ускладнює процедуру контролю так званих “інших коштів”. Потребує уточнення і поняття “комунальні кошти”, що міститься у Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання. На наш погляд, такий термін вживати недоцільно. Враховуючи положення Європейської Хартії місцевого самоврядування, які вказують як на фінансову, так і матеріальну самостійність органів місцевого самоврядування при здійсненні своїх повноважень, та положення щодо фінансового вирівнювання (стаття 9), у статті 142 Конституції України слід передбачити, у яких випадках держава зобов’язана брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування і фінансово підтримувати місцеве самоврядування, а в яких – може брати участь. Окремі чинні нормативно-правові акти суперечать статті 13 Бюджетного кодексу України, бо містять норми про існування позабюджетних фондів (Закон України “Про приватизацію державного житлового фонду”, Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища,” Декрет Кабінету Міністрів “Про систему валютного регулювання і валютного контролю”), отже потребують внесення змін. Підтримуємо позицію О.Музики про необхідність розробки Порядку створення та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування, його наявність сприятиме і належному проведенню контролю за формуванням фондів та ефективним і цільовим використанням їхніх коштів. Запозичення є одним із джерел формування доходів місцевих бюджетів, отже процедура їх здійснення має чітко визначатися законодавством. Необхідно розробити Порядок здійснення запозичень органами місцевого самоврядування – це сприятиме і належному проведенню контролю за цим процесом.

Відзначається, що від чіткості визначення складових місцевих фінансів у законодавстві залежить їх формування, а відповідно і виконання в подальшому завдань і функцій органами місцевого самоврядування, здійснення фінансового контролю щодо них. Отже, з метою створення належної правової бази функціонування місцевих фінансів, правильного застосування контролюючими суб’єктами форм та методів необхідно розробити законопроект “Про місцеві фінанси в Україні”, в якому слід дати тлумачення поняття “місцеві фінанси”, вказати їхні складові тощо.

У підрозділі 1.2. “Поняття фінансового контролю щодо місцевих фінансів, його види” вказується, що важливе значення для з’ясування сутності фінансового контролю місцевих фінансів має визначення його поняття та встановлення класифікаційних критеріїв поділу на види. Аналіз наукової літератури дає підстави констатувати, що серед науковців немає одностайності щодо назви та визначення такого контролю. Вчені вживають різну термінологію: “місцевий контроль”, “комунальний контроль”, “муніципальний контроль”, “загальномісцевий контроль”, у більшості випадків вважаючи, що цей контроль стосується саме місцевих бюджетів. Чинне законодавство нашої держави взагалі не містить таких термінів. Якщо в основу поділу фінансового контролю покласти об’єкт контролю, тобто фінанси, які є державними і місцевими, то відповідно можна підтримати думку про існування державного фінансового контролю, який здійснюється стосовно державних фінансів, і місцевого фінансового контролю – в сфері місцевих фінансів. Зазначене дозволило сформулювати поняття місцевого фінансового контролю, визначити його мету та завдання.

Урахування підходів вчених до виділення різних видів фінансового контролю сприяло визначенню видів і місцевого фінансового контролю. В основу поділу покладено такі критерії: предмет контролю; контролюючий суб’єкт; підконтрольний суб’єкт; місце проведення; ступінь обов’язковості; характер контрольних заходів; особливості інформаційного забезпечення або джерело інформації, що використовується; особливості фінансування контролюючих суб’єктів та його джерела; сфера здійснення.

Відзначається, що стосовно місцевих фінансів також може здійснюватися й аудит – як державний, так і незалежний. Тому, враховуючи зарубіжний досвід, зокрема Російської Федерації, та розвиток аудиту в Україні, пропонується Бюджетний кодекс України доповнити статтею “Внутрішній фінансовий аудит”, в якій визначити поняття внутрішнього фінансового аудиту та особливості проведення – це сприятиме його ефективності та дієвості як щодо місцевих, так і щодо державних фінансів.

У підрозділі 1.3. “Функції, принципи, форми та методи фінансового контролю в сфері місцевих фінансів” відмічається, що з’ясування принципів, форм, особливостей методології та ролі в системі контролю місцевого фінансового контролю, сприятиме розумінню його сутності, розкриттю повноважень контролюючих суб’єктів. З урахуванням позицій О.Ю.Грачової, Л.А.Савченко щодо функцій фінансового контролю, автором виділено функції місцевого фінансового контролю, що є похідними від них та зумовлюються специфікою місцевих фінансів як об’єкта контролю: попереджувальну, інформаційно-аналітичну, виховну, стабілізуючу.

Важливе значення для організації та здійснення місцевого фінансового контролю мають принципи, що визначаються його особливостями. Наголошується, що в Лімській декларації керівних принципів контролю йдеться про громадські фінансові ресурси, отже принципи, які описані в ній, властиві і місцевому фінансовому контролю. Дисертант підтримує російський переклад зазначеного документа, бо український переклад – “Лімська декларація керівних принципів аудиту державних фінансів”, недостатньо точно відображає його сутність. З такої назви документа зрозуміло, що він стосується не фінансового контролю в широкому розумінні, а лише аудиту, і саме державних фінансів. Зосередження уваги на поглядах учених, що визначають принципи фінансового контролю, дозволило виділити принципи місцевого фінансового контролю. Оскільки принцип відповідальності має важливе значення, пропонується визначити у нормативних актах відповідальність органів місцевого самоврядування за несвоєчасне прийняття місцевого бюджету, неточність його нормативів тощо. Але особливу увагу слід звернути на встановлення відповідальності третіх осіб, які не є учасниками контрольного процесу, однак від прийняття рішення якими залежить виконання принципу невідворотності покарання за вчинене правопорушення.

Законодавством не визначені форми фінансового контролю, тому вчені виділяють їх на власний розсуд, називаючи навіть видами. Підтримуючи запропоновані більшістю науковців форми фінансового контролю (попередній, поточний, наступний) та використовуючи зарубіжний досвід, пропонуємо закріпити їх у Бюджетному кодексі України. У роботі охарактеризовано і форми аудиту: попередній та аудит за фактом.

Автор вважає, що методологія місцевого фінансового контролю включає в себе як методи контролю, так і їх специфічний різновид – аудиторські процедури. Поділяється думка, що метод – це спосіб (прийом), який застосовується при здійсненні контрольних функцій відповідними суб'єктами. Відповідно аудиторська процедура – це специфічний прийом, порядок дій аудиторів під час проведення аудиту. Чинне законодавство не розмежовує ці поняття, а отже й особливості методів фінансового контролю та аудиторських процедур. Звідси і неоднозначність у підходах до тлумачення їх ученими. Автором виділено аудиторські процедури, методи фінансового контролю, що застосовуються в сфері місцевих фінансів, розкрито їх сутність, запропоновано закріпити в Законі України “Про фінансовий контроль”, який планується прийняти. Це сприятиме чіткому контролю як місцевих фінансів, так і публічних фінансів в цілому.

Розділ 2 “Організаційно-правові засади діяльності суб’єктів, що здійснюють фінансовий контроль у сфері місцевих фінансів” присвячено дослідженню повноважень суб’єктів, які здійснюють фінансовий контроль у сфері місцевих фінансів.

У підрозділі 2.1. “Правовий статус Рахункової палати України та її територіальних представництв як специфічних суб’єктів контролю місцевих фінансів” наголошується на тому, що у міжнародних документах (Лімській декларації, Декларації про загальні принципи незалежності діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД) йдеться про те, що Вищі контрольні органи здійснюють фінансовий контроль щодо окремих різновидів місцевих фінансів. У Законі України “Про Рахункову палату” не виділено окремою статтею повноваження Рахункової палати щодо контролю місцевих фінансів чи будь-яких їхніх складових, але із змісту його норм зрозуміло, що такий контроль здійснюється шляхом проведення перевірки, ревізії та аудиту ефективності. Аналіз практики діяльності Рахункової палати дозволив констатувати, що контролюються саме міжбюджетні трансферти, зокрема субсидії. Важливу роль під час проведення такого контролю відіграють її територіальні представництва. У Положенні про територіальне управління Рахункової палати зазначається, що однією із функцій Управління є здійснення контролю за використанням міжбюджетних трансфертів, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, та аналіз міжбюджетних відносин. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також передачі в комунальну власність чи в користування органів місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності. Зазначене вказує на необхідність визначення в окремій статті Закону України “Про Рахункову палату” повноважень Рахункової палати щодо місцевих фінансів.

У підрозділі 2.2. “Контрольні повноваження Міністерства фінансів України, місцевих фінансових органів у сфері місцевих фінансів” характеризуються контрольні повноваження Міністерства фінансів України (далі – Мінфін) та фінансових управлінь місцевих держадміністрацій, визначаються особливості їх реалізації в сфері місцевих фінансів.

Положенням про Міністерство фінансів України визначено завдання Мінфіну, які прямо чи опосередковано стосуються місцевих фінансів (місцевих бюджетів, міжбюджетних трансфертів, місцевих запозичень). Реалізуючи контрольні функції у галузі місцевих фінансів, цей державний орган, як зазначається у пункті 5 вказаного Положення, має право одержувати від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали та інше. Вважаємо, що слід уточнити, які саме відомості, матеріали, дані та документи мають надавати вказані суб’єкти Мінфіну.

Мінфін отримує інформацію від центральних і місцевих органів виконавчої влади, розпорядників бюджетних коштів про стан здійснення внутрішнього фінансового контролю і внутрішнього аудиту. Оскільки такий контроль стосується всіх місцевих фінансів, то можна констатувати, що Мінфін має право, хоч і не безпосередньо, перевіряти ефективність управління різними їх видами. Вважаємо за необхідне уточнити у законодавстві, яку саме інформацію щодо внутрішнього фінансового контролю і внутрішнього аудиту зазначені суб’єкти повинні йому надавати.

Пропонується в п. 6 Положення про Міністерство фінансів України вказати, що Мінфін у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з органами місцевого самоврядування. Оскільки Бюджетний кодекс України є основним нормативно-правовим актом, що стосується бюджетного процесу, то в ньому доцільно більш чітко виписати повноваження Мінфіну по контролю за дотриманням бюджетного законодавства щодо місцевих бюджетів.

Аналіз чинного законодавства дозволив розкрити завдання, зміст функцій фінансових управлінь місцевих держадміністрацій у сфері місцевих фінансів та констатувати, що вони конкретизовані лише щодо місцевих бюджетів, стосовно ж інших видів місцевих фінансів визначені нечітко. Потребують уточнення методи контролю, які використовують фінансові управління щодо комунальної власності, слід вказати і на необхідність проведення моніторингу її управління та застосування моніторингу для пошуку додаткових джерел фінансових ресурсів.

У підрозділі 2.3. “Характеристика повноважень органів державної податкової служби України щодо місцевих фінансів” підкреслюється, що під час здійснення фінансового контролю щодо мобілізації фінансових ресурсів і формування дохідної частини бюджетів визначальне місце посідають органи державної податкової служби України (далі органи ДПС України), які більше уваги приділяють контролю саме державних фінансів. Ефективності місцевого фінансового контролю сприятиме чітке визначення у Законі України “Про державну податкову службу в Україні” повноважень органів ДПС щодо перевірки сплати місцевих податків і зборів, а також тих загальнодержавних податків, які зараховуються до місцевих бюджетів, особливо зборів до місцевих фондів. Вказується на наявність неузгодженості окремої термінології, що використовується у згаданому законі та документах, які визначають правовий статус складових елементів органів ДПС. Так, у статті 2 Закону, що перераховує права органів ДПС, використовується термін “неподаткові доходи”, а у Положеннях, що встановлюють особливості діяльності органів ДПС (Положенні про Державну податкову адміністрацію України; Положенні про державну податкову адміністрацію в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві та Севастополі; Положенні про державну податкову інспекцію в місті з районним поділом (крім міст Києва та Севастополя)), вживається термін “неподаткові платежі”. Таку колізію слід усунути.

З урахуванням чинного законодавства та позицій науковців, які формулюють поняття “податковий контроль”, автором визначається поняття “податковий контроль у сфері місцевих фінансів”.

У підрозділі 2.4. “Роль Державного казначейства України у здійсненні контролю місцевих фінансів” відзначається, що дослівне тлумачення норм Положення про Державне казначейство України щодо завдань Державного казначейства України дає підстави зробити висновок про те, що центральний апарат здійснює казначейське обслуговування як державного, так і місцевих бюджетів. З іншого боку, наявна стаття 78 Бюджетного кодексу України, у якій зазначено, що казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється його територіальними органами. Не зовсім чітке формулювання відповідної норми у зазначеному Положенні не сприяє правильному розумінню його завдань та функцій, а відповідно і здійсненню фінансового контролю, отже потребує уточнення.

З метою дотримання принципу незалежності при здійсненні місцевого фінансового контролю пропонується змінити порядок призначення окремих посадових осіб територіальних органів Державного казначейства України.

Аналіз законодавства, що визначає повноваження органів Державного казначейства України по контролю місцевих бюджетів, дозволив виявити його недоліки та запропонувати внесення змін. Зокрема, слід уточнити у статті 112 Бюджетного кодексу України функції цього органу щодо місцевих бюджетів. Пропонується в окремому нормативному акті детально визначити повноваження управлінь (відділень) у районах, містах та в районах у містах, що є відокремленими структурними підрозділами Головного управління Державного казначейства України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі – це сприятиме ефективності проведення ними контролю.

Ознайомлення з міжнародними документами, зокрема з Модельним законом про загальні принципи організації місцевих фінансів, дозволило запропонувати надати більше самостійності органам місцевого самоврядування, зокрема права укладати угоди з територіальними органами Державного казначейства для обслуговування виконання місцевих бюджетів. У перспективі, коли органи місцевого самоврядування матимуть достатні фінансові ресурси, можливе створення ними, за рахунок коштів місцевого бюджету, муніципальних казначейств.

У підрозділі 2.5. “Завдання та функції контрольно-ревізійної служби у сфері місцевих фінансів” наголошується, що державна контрольно-ревізійна служба (далі ДКРС) також наділена контрольними функціями в сфері місцевих фінансів, але чинне законодавство, що їх визначає, потребує вдосконалення. Відзначається, що з огляду на економічну ситуацію в державі, існує необхідність створення міжрайонних контрольно-ревізійних відділів, для забезпечення правового поля діяльності яких необхідно внести доповнення до Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”. З метою захисту прав підконтрольних суб’єктів вважаємо, що доручення Прем'єр-міністра України, звернення народного депутата України не можуть бути підставами для проведення позапланових перевірок органами ДКРС.

Позитивним кроком до запровадження контролю за ефективним виконанням місцевих бюджетів стало затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів. З такої назви можна зрозуміти, що він стосується саме місцевого бюджету, але в ньому визначено предмет контролю, яким виступають місцевий бюджет, комунальні кошти, майно та інші активи, система внутрішнього контролю. Аудитори аналізують стан відчуження майна, що належить до комунальної власності, стан розрахунків за цими операціями, застосування конкурсних засад при здійсненні відчуження. Вважаємо за необхідне надати їм право здійснювати перевірки достовірності оцінки комунального майна, що приватизується, предметом яких має бути не законність самих приватизаційних процесів, а правильність визначення вартості такого майна.

У Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм не зовсім вдало сформульовано пункт 7: “Збирання необхідних даних може проводитися як за місцезнаходженням учасника бюджетного процесу, так і за письмовим зверненням до нього органів державної контрольно-ревізійної служби”. Тут суміщено два різні види фінансового контролю: виїзний та ініціативний, але нічого не говориться про так званий безвиїзний, або камеральний, та про випадки, за наявності яких він здійснюється обов’язково. Пропонується уточнити і аудиторські процедури, які використовуються при цьому, та умови, за яких до проведення аудиту ефективності можуть залучатися працівники органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ й організацій. Обґрунтовується необхідність розробки та прийняття у новій редакції Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”.

У підрозділі 2.6. “Органи місцевого самоврядування як суб’єкти фінансового контролю” підкреслюється, що контрольна діяльність органів місцевого самоврядування має особливе значення, бо дозволяє їм брати участь у вирішенні основних питань щодо місцевих фінансів. У законодавстві та наукових дослідженнях в основному визначаються повноваження органів місцевого самоврядування по здійсненню контролю місцевих бюджетів. Констатується, що зі змісту Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” не зрозуміло, чи здійснюють органи місцевого самоврядування контроль за такими видами місцевих фінансів, як цільові фонди, лотереї та цінні папери і в якій формі; у чому полягають контрольні функції щодо комунальної власності. Пропонується у законопроекті “Про місцеві фінанси в Україні” визначити особливості контролю зазначеними суб’єктами всіх видів місцевих фінансів. Місцеві ради, приймаючи рішення про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, мають визначити межі цих повноважень та умови їх здійснення. Місцеві фінанси не можна повністю спланувати, оцінити без належного розуміння фінансових зобов’язань, прибутків, витрат комунальних підприємств тощо, при контролі за якими органи місцевого самоврядування повинні використовувати моніторинг.

Підтримуємо положення Концепції реформування місцевих бюджетів стосовно передачі на договірних засадах повноважень відповідних рад щодо складення та виконання бюджетів територіальних громад сіл, селищ і міст районного значення, у яких питома вага дотації вирівнювання на планований бюджетний період становить понад 70 відсотків обсягу загального фонду відповідного бюджету, відповідній райдержадміністрації (міському виконавчому комітету). Вважаємо за необхідне передати таким органам і повноваження щодо здійснення контролю цих бюджетів – це дозволить ефективно виконувати всі функції.

У Конституції України (стаття 140) зазначається, що сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти створювати за ініціативою жителів будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення та наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Цю норму слід конкретизувати у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, зокрема вказати, які саме повноваження можуть бути передані органам самоорганізації населення. Однак вважаємо, що таким суб’єктам недоцільно передавати здійснення контрольних функцій.

Розділ 3 “Шляхи вдосконалення фінансового контролю місцевих фінансів” містить низку обґрунтованих, системно викладених пропозицій, спрямованих на вдосконалення організації та здійснення фінансового контролю в сфері місцевих фінансів.

У підрозділі 3.1. “Історико-правовий аспект становлення та розвитку фінансового контролю щодо місцевих фінансів” відзначається, що проведення паралельного дослідження розвитку місцевого самоврядування, місцевих фінансів і фінансового контролю в цій сфері сприяло формулюванню пропозицій щодо покращення його здійснення на сьогодні. Звернення до історії дало можливість виділити декілька етапів становлення і розвитку фінансового контролю щодо місцевих фінансів: перший етап – період виникнення і становлення місцевих фінансів як таких, місцевого самоврядування та зародження фінансового контролю – розпочався за часів Київської Русі і продовжувався до середини 17 століття, до створення першого спеціалізованого органу фінансового контролю – Рахункового приказу; другий етап, що тривав із 1654 року, моменту розширення апарату управління, створення спеціалізованих контрольних органів, до початку 18 століття, характеризується появою звітності місцевих органів про рух коштів; третій етап – початок 18 – кінець 19 століття – можна вважати основним, бо саме тоді практично сформувалися місцеві фінанси, були закладені основи існування контрольних органів на місцях, започатковано процес децентралізації державної влади і становлення місцевого самоврядування; на четвертому етапі (з 1905 року і до створення СРСР) здійснюється реорганізація фінансового контролю, затверджується Положення про місцеві фінанси, але його існування не сприяє належному контролю, бо відбувається централізація влади, вживаються заходи щодо ліквідації місцевого самоврядування; п’ятий етап – період існування СРСР – характеризується приділенням уваги місцевим фінансам, закріпленням їх особливостей у нормативно-правових актах; проголошення незалежності України і початок формування вітчизняної бюджетної системи відкрили новий етап у розвитку місцевих фінансів, а відповідно і фінансового контролю щодо них. Маємо надію, що з прийняттям Законів України “Про фінансовий контроль”, “Про місцеві фінанси в Україні” тощо розпочнеться новий етап розвитку фінансового контролю в сфері місцевих фінансів.

У підрозділі 3.2. “Зарубіжний досвід організації фінансового контролю в сфері місцевих фінансів” констатується, що нові форми міжнародного співробітництва, інтенсивний інформаційний обмін зумовлюють трансформацію внутрішнього законодавства нашої держави, вплив на нього загальних для світового співтовариства тенденцій, а це вимагає вивчення досвіду контролю місцевих фінансів у зарубіжних країнах. З’ясовано, що у більшості держав (Польщі, Латвії, Німеччині, Франції, Швеції, інших) контроль за місцевими фінансами здійснюють як безпосередньо органи місцевого самоврядування, так і державні органи, спостерігається децентралізація державних фінансів та наділення місцевого самоврядування широкими контрольними повноваженнями. Заслуговує на увагу існування у Франції інституту префектів, що вважається неполітичним – це сприяє належному ефективному здійсненню фінансового контролю; наявність фінансових контролерів у кожній публічній установі, які є службовцями Управління бюджету Міністерства фінансів Франції.

У підрозділі 3.3. “Фактори та тенденції розвитку місцевого фінансового контролю” вказуються шляхи вирішення організаційно-правових проблем у сфері контролю місцевих фінансів, що сприятиме його подальшому розвитку. Наголошується на тому, що потребує уніфікації термінологічно-понятійний апарат, який стосується фінансового контролю взагалі і місцевих фінансів зокрема. Малодослідженою та такою, що потребує законодавчого закріплення, є типологія фінансового контролю. Пропонується розмежовувати такі основні його типи: контроль відповідності; контроль фінансової звітності; контроль ефективності; контроль доцільності.

Контроль у сфері місцевих фінансів має бути попереднім, а отже повинен здійснюватися у формі аудиту. Нині законодавчо врегульовано питання здійснення державного фінансового аудиту органами ДКРС, однак нормативно-правовими актами не визначено порядок проведення будь-якого виду державного аудиту щодо місцевих фінансів іншими контролюючими суб’єктами, у тому числі органами місцевого самоврядування.

На підставі аналізу відповідних статей нормативно-правових актів (Бюджетного кодексу України; Закону України “Про Рахункову палату”; Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”), які стосуються відповідальності суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями, зроблено висновок про необхідність уточнення її видів.

З метою реалізації положення Концепції реформування місцевих бюджетів стосовно необхідності удосконалення порядку фінансової та адміністративної відповідальності за порушення органами місцевого самоврядування вимог бюджетного законодавства, пропонується розробити спеціальний нормативно-правовий акт, в якому визначити види відповідальності, що можуть наступати за правопорушення, які вчиняються в фінансовій сфері, приділити увагу саме фінансовій відповідальності, визначити її поняття та особливості.

Кращій організації фінансового контролю в сфері місцевих фінансів сприятиме запровадження сучасних інформаційних технологій, які мають охоплювати процес управління всіма видами місцевих фінансів. Цей підхід якнайшвидше слід застосовувати до такої складової місцевих фінансів, як комунальна власність, від ефективного управління якою залежить розвиток адміністративно-територіальних одиниць.

Поділяється позиція науковців, які стверджують, що фінансовий контроль є публічним, а не державним, бо його складовою є контроль саме місцевих фінансів. Обґрунтовується необхідність розробки Концепції розвитку публічного фінансового контролю в Україні. Оскільки інститут фінансового контролю вважається комплексним і міститься в загальній частині фінансового права як галузі права, пропонується змінити його назву на фінансово-контрольне право. Це сприятиме розвитку фінансового контролю як науки, виділенню у його системі двох груп норм: матеріальних і процесуальних та відповідно розмежуванню таких різновидів публічного фінансового контролю – державного і місцевого, формуванню й розвитку останнього.