Кузьменко О.О. Адміністративно-правове забезпечення менеджменту в державній податковій службі України

summary

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, актуальність дослідження, зв'язок його з науковими програмами та планами, визначено завдання, мету, об’єкт, предмет і методологічні основи, наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, відомості про апробацію, публікації, структуру і обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи застосування менеджменту в адмініструванні податків органами державної податкової служби України» складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду теоретичних питань правового забезпечення впровадження досягнень менеджменту в роботу органів ДПС України з метою підвищення ефективності їх діяльності.

У підрозділі 1.1 «Передумови адміністративно-правового закріплення менеджменту» розглянуто можливість використання менеджменту в організаціях різного типу та виділено передумови, які викликали потребу у застосуванні менеджменту в державній податковій службі України. Автором пропонується визначити пріоритетом діяльності податкових органів як органів виконавчої влади – служіння народу, що відповідає Концепції адміністративної реформи.

Внаслідок проведеного дослідження автор вважає, що управління не є еквівалентним замінником менеджменту, тому що менеджмент це одна із форм управління – його складова, яка на сучасному етапі потребує регулювання адміністративно-правовими нормами. У зв’язку з цим висновком виникла потреба у науковому обґрунтуванні доцільності впровадження досягнень сучасного менеджменту в органи державної податкової служби України з метою підвищення ефективності покладених на них завдань. У результаті аналізу сучасних умов діяльності та з метою реорганізації органів державної податкової служби України автором встановлено, що виникає нагальна потреба не тільки науково розробити, а і виділити окремим напрямом дослідження адміністративно-правової науки менеджмент в органах державного управління.

Проаналізувавши виділені передумови, автором зроблено висновок, що модернізація податкової служби без належної трансформації системи оподаткування не вирішить проблем добровільної сплати податків, не зробить податківців і платників податків партнерами, а адміністрування податків – простим і прозорим. Тому саме за рахунок адміністративно-правового забезпечення менеджменту в державній податковій службі України можна підвищити якість обслуговування платників податків, зокрема напряму збільшити рівень добровільної сплати податкових надходжень.

 У підрозділі 1.2 «Взаємозв’язок адміністративного права та менеджменту. Менеджмент в органах державної податкової служби України» у зв’язку зі зміною акцентів у визначенні предмета адміністративного права дисертантом проведено теоретичне дослідження його предмета адміністративного права як галузі права та науки і розглянуто предмет менеджменту. На підставі проведеного аналізу автором зроблено висновок, що об’єктом дослідження адміністративного права і менеджменту є управління в суспільстві. Враховуючи сучасну доктрину адміністративного права обґрунтовано думку, що процес формування в Україні принципово та якісно нових суспільних відносин можна доповнити дослідженнями менеджменту. Особливо актуальними у цьому напрямі є питання формування інституту адміністративних послуг і з метою їх надання - удосконалення інституту державної служби.

Окремо дисертантом розглянуто сучасні тенденції розвитку менеджменту та поширення його концепцій не тільки в бізнесі, а і в некомерційних організаціях, зокрема в державній службі. Автором запропоновано звернути увагу на специфіку функцій менеджменту та розглянути особливості адміністративно-бюрократичного стилю управління на прикладі концепції «раціональної бюрократії» Макса Вебера. Використовуючи позитивні сторони раціональної бюрократії, пропонується відмежувати це поняття від поняття «бюрократизм», яке за своєю сутністю означає «хворобу» системи управління. Автор акцентує увагу на трансформації методу адміністративного права – поєднанні в ньому типових ознак як імперативного, так і диспозитивного характеру правового регулювання, в результаті якого створюється сучасна модель нового виду діяльності органів виконавчої влади, що і забезпечує надання адміністративних послуг населенню. У процесі такої діяльності виникають відносини реординації – виконання певних обов’язків держави перед громадянами, які і характеризують демократичні перетворення, що відбуваються в Україні.

Проведення дослідження взаємозв’язку предметів адміністративного права та менеджменту дозволило сформулювати власне визначення поняття «менеджмент в органах державної податкової служби України».

У підрозділі 1.3 «Вдосконалення адміністративно-правового забезпечення надання адміністративних послуг органами ДПС України в процесі адміністрування податків» зазначено, що на етапі демократизації суспільства податкове законодавство повинно бути орієнтовано у першу чергу на створення належних умов для добровільної сплати податків, для формування єдиного національного державного інтересу, який поєднує в собі інтереси держави та платників податків на підставі удосконалених методів обслуговування населення. Провівши аналіз досліджень, які здійснювалися вченими стосовно роботи органів ДПС України, зроблено висновок, що основну увагу в них приділено вивченню організації юрисдикційної діяльності органів ДПС України або розглядаються окремі питання удосконалення роботи податкової служби.

У зв’язку з проведеними дослідженнями автор вважає, що необхідно звернути увагу на вдосконалення правового забезпечення неюрисдикційної діяльності органів ДПС України з метою надання адміністративних послуг. У сучасних умовах це викликано проведенням адміністративної реформи, органічною складовою якої є модернізація ДПС України. Такий процес покликаний радикально змінити державну податкову службу України та трансформувати її в нову ефективну систему, що відповідає принципам демократичного суспільства, сприяє підвищенню добровільності сплати податків, орієнтується на реалізацію національних інтересів, але враховує необхідність у європейській інтеграції. Автор вважає, що створення такої податкової системи буде сприяти зниженню показників ухилення від сплати податків.

Дисертантом зазначено, що не сьогодні у зв’язку з розширенням предмета адміністративного права адміністративно-правове регулювання відносин порядку вирішення індивідуальних позитивних справ є домінуючим. У зв’язку з цим перелік неюрисдикційних (позитивних) проваджень постійно змінюється і доповнюється. Підвидом таких проваджень є звернення фізичної або юридичної особи за адміністративною (управлінською) послугою. Ураховуючи потребу в адаптації діяльності органів ДПС України до умов сучасного ведення бізнесу, автор вважає за необхідне законодавчо закріпити надання адміністративних послуг органами ДПС України.

Розділ 2 «Адміністративно-правове забезпечення менеджменту органів державної податкової служби України у сфері надання адміністративних послуг» складається з трьох підрозділів що присвячені питанню надання адміністративних послуг органами ДПС України.

У підрозділі 2.1 «Науково-методичні та правові засади адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України» зазначається, що на сучасному етапі процес формування нової доктрини адміністративного права не відбудеться сам собою. Для виконання цього завдання необхідно направити наукові дослідження на створення і розробку нових напрямів теоретичних основ адміністративно-правового регулювання та, враховуючи публічні інтереси громадян своєї держави і зміщення акцентів у визначенні предмета адміністративного права, сформувати таку модель відносин між державою та громадянами, при якій громадяни виступають не прохачами, а споживачами послуг.

Доведено, що на сучасному етапі в моделі адміністративно-правових відносин вже переважає частка публічно-сервісних, тобто таких відносин, за допомогою яких держава надає послуги і задовольняє потреби та інтереси приватних осіб. Поряд з цим відзначено, що з метою ефективного використання адміністративних послуг у сфері діяльності органів ДПС України необхідно не тільки науково-теоретичне обґрунтування вживання термінів, а і їх законодавче закріплення. Проаналізувавши попередньо проведені дослідження, автор вважає, що на сьогодні учені по різному трактують терміни «послуги», «державні послуги», «управлінські послуги», «публічні послуги», «адміністративні послуги», а також не розробили тлумачення визначення «адміністративні послуги, що надаються органами державної податкової служби України». У результаті проведеного дослідження запропоновано власне визначення поняття «послуга» та проаналізовано взаємозв’язок названих термінів. Пропонується така схема: послуги → публічні послуги → державні і муніципальні (або комунальні) послуги → управлінські послуги → адміністративні послуги.

Аналіз наукової літератури, як української так і зарубіжної, щодо надання адміністративних послуг органами виконавчої влади дозволив зробити висновок про те, що вона не стосується окремо взятого державного органу. Оскільки, кожен орган виконавчої влади має свої особливості, то з метою удосконалення неюрисдикційної діяльності органів державної податкової служби України автором пропонується законодавчо закріпити цей термін у проекті Податкового кодексу України, доповнивши розділ І «Загальні положення» статтю 14 «Визначення термінів» додатковим підпунктом 14.1.1 визначенням поняття «адміністративні послуги, що надаються органами державної податкової служби України».

               У підрозділі 2.2 «Використання світових стандартів з метою удосконалення якості адміністративних послуг, що надаються органами ДПС України» автор звертає увагу на якість надання адміністративних послуг і зазначає, що це питання є особливо актуальним на сьогодні. Визначено, що метою адміністративно-правового регулювання на сучасному етапі повинно стати встановлення і регламентація таких взаємовідносин, якими кожній людині у сфері діяльності виконавчої влади повинно бути гарантовано реальне додержання, охорону та ефективний захист наданих їй прав і свобод. Відповідно до цього напряму концепція реформування податкової системи України передбачає впровадження державної політики соціально-економічного розвитку, яка буде спрямована на побудову конкурентоспроможної ринкової економіки соціального спрямування, а також заохочення інвестиційно-інноваційних процесів. У зв’язку з цим відзначено, що відповідно з сучасними поглядами на предмет адміністративного права та на діяльність органів виконавчої влади, питання якості надання адміністративних послуг органами ДПС України займає важливе місце в системі адміністрування податків. Особливу увагу в дослідженні приділено системі впорядкованості, цілісності та ефективності менеджменту якості надання адміністративних послуг, оскільки для задоволення споживачів послуг необхідно уміло управляти якістю, що можливо за наявності системи управління нею. Автор зазначає, що таку систему можна вважати ефективною в тому випадку, якщо вона дозволяє максимально мотивувати діяльність кожного учасника даного процесу та мінімізує зовнішній вплив на кінцевий результат.

               Дисертант вважає, що враховуючи наявність відповідних стандартів – «ДСТУ ISO 9001 – 2001. Системи управління якістю. Вимоги», «ДСТУ ISO 9000 – 2001. Системи управління якістю. Основні положення та словник» та «ДСТУ ISO 9004 – 2001. Системи управління якістю. Настанови щодо поліпшення діяльності» немає потреби їх розробляти, а треба адаптувати ці документи до організації діяльності органів ДПС у сфері надання адміністративних послуг. Для покращання якості надання адміністративних послуг важливе значення має теоретичне осмислення даного процесу та проведення наукових досліджень, а також законодавче та відомче регулювання з метою практичного застосування. У зв’язку з цим автором пропонується власне визначення поняття «менеджмент якості адміністративних послуг, що надаються органами державної податкової служби України», закріпити в проекті Податкового кодексу України у розділі І «Загальні положення», статті 14 «Визначення термінів» додатковим підпунктом 14.1.36, а для забезпечення відомчого регулювання внести доповнення до пункту 2 наказу ДПА України «Про запровадження системи управління якістю в органах ДПС України» від 17 квітня 2007 р. № 235.

У підрозділі 2.3 «Удосконалення процедури надання адміністративних послуг органами ДПС України» зазначено, що необхідно реформувати інститут адміністративних процедур, вдосконаливши процедури надання адміністративних послуг. У результаті аналізу Концепції вдосконалення організаційної структури органів ДПС України, яка пропонує проект організаційної структури, що побудована за функціональним принципом і буде мати трирівневу будову із чітким функціональним призначення кожного рівня: стратегічний, тактичний та виконавчий, – зроблено висновок, що в основу процесу вдосконалення організаційної структури покладено принцип переорієнтації діяльності органів державної податкової служби із виконання суто фіскальних на обслуговуючі функції – надання послуг. У зв’язку з цим, автор зазначає, що на виконавчий рівень покладено безпосереднє забезпечення надання послуг платникам податків, а також впровадження положень податкового законодавства та затверджених методичних рекомендацій.

Проектом Концепції реформування публічної адміністрації в Україні визначено впровадження доктрини публічних послуг загалом та адміністративних зокрема. У зв’язку з цим відносини публічної адміністрації з громадянами необхідно врегулювати адміністративною процедурою, простою та ефективною. Дисертант пропонує удосконалити процедуру надання адміністративних послуг органами ДПС України використовуючи сучасні інформаційні технології та внаслідок розподілу функцій між органами, які займаються стратегічним плануванням, і органами, які надають послуги, а також забезпечити законодавче врегулювання адміністративної процедури прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу України.

Розділ 3 «Вдосконалення адміністративно-правового забезпечення інституту менеджменту персоналу органів ДПС України» містить три підрозділи, в яких обґрунтовано потребу у правовому регулюванні добору персоналу в органи ДПС України, а також розглянуто підготовку, діяльність і професіоналізацію нової формації управлінців з метою організації надання адміністративних послуг органами ДПС України.

               У підрозділі 3.1 «Адміністративно-правове регулювання добору менеджерів в органах державної податкової служби України» розглядається одна з проблем створення ефективної системи менеджменту якості адміністративних послуг – дефіцит висококваліфікованих спеціалістів, які забезпечать організацію надання адміністративних послуг органами ДПС України.

               Дисертантом зазначено, що одним із напрямів адміністративної реформи в Україні є переорієнтація діяльності державних службовців від служіння державі до служіння громадянам цієї держави внаслідок надання адміністративних послуг. Відповідно до цих змін цінність державних службовців визначається якістю обслуговування населення. Державні службовці органів ДПС України повинні враховувати, що від їх ефективної роботи – надання якісних адміністративних послуг – залежить економічний розвиток держави. Діяльність у цій сфері повинна ґрунтуватися на принципах законності та прозорості, а також проводитися з використанням сучасних інформаційних технологій для підвищення якості надання адміністративних послуг.

               З метою забезпечення виконання пункту 3 розділу ІІ Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року пропонується здійснювати адміністративно-правове регулювання добору менеджерів для організації ефективної діяльності органів ДПС України на підставі переліку принципів, які були систематизовані дисертантом і запропоновані для закріплення добору менеджерів внаслідок відомчого регулювання в Концепції вдосконалення організаційної структури органів державної податкової служби України.

               У підрозділі 3.2 «Морально-правові засади діяльності фахівців для виконання функцій адміністрування податків» автором зазначено, що аналіз нормативно-правової бази, яка є необхідною для прийняття управлінських рішень працівниками органів ДПС України, дає можливість стверджувати, що підготовка та діяльність фахівців для надання адміністративних послуг в процесі адміністрування податків і формування адміністративної культури повинні базуватися на морально-правових засадах.

               Дисертант звертає увагу на те, що в умовах проведення адміністративної реформи відбувається переосмислення ролі держави у її відносинах з громадянами, але без радикальної зміни у формуванні почуття поваги та шанобливого ставлення до громадян як до споживачів послуг неможливо становлення та подальший розвиток демократичної правової держави. У зв’язку з цим автором зазначається, що одним із пріоритетних завдань нашої держави є необхідність унеможливити прояви корупції у сфері надання адміністративних послуг.

               Враховуючи, що рішення приймає людина, в основі діяльності якої лежать моральні засади, цей процес дозволяє розкрити людину як носія моралі та створює морально-правову основу для реалізації органами державної влади, до яких відносяться і органи державної податкової служби, своїх повноважень. У зв’язку з цим пропонується доповнити Концепцію управління персоналом державної податкової служби України на період 2002–2010 років пункт 6 «Адміністративна культура» поняттям «правова мораль», яке стане основою формування нової адміністративної культури.

               У підрозділі 3.3 «Професіоналізація праці менеджерів за функціональними напрямами роботи в органах державної податкової служби України» розглядаються напрями удосконалення підготовки персоналу з метою підвищення ефективності діяльності органів ДПС України.

            Автор зазначає, що сформована практика, за якою менеджера ототожнюють із підприємцем, перекручує соціальні, економічні та педагогічні орієнтири підготовки майбутніх працівників органів державної податкової служби України, які відповідно до правового статусу в своїй діяльності повинні використовувати елементи владно-розпорядчої діяльності. На сьогодні рівень їх професіоналізму визначається ще й відповідним обсягом знань і практичних навичок у галузі менеджменту та повинен забезпечити можливість реалізації податкової політики держави, що в свою чергу, потребує відповідного рівня спеціальної професійної підготовки. Дисертант вважає, що для якісного надання адміністративних послуг необхідно не тільки розробити стандарти та законодавчо регламентувати процедуру їх надання, а й забезпечити підготовку державних службовців відповідного рівня, які будуть організовувати та надавати ці послуги. При цьому керівництво повинно враховувати, наскільки б досконалими не були системи управління якістю, організація та технології надання адміністративних послуг – за всім цим стоїть людина, її професійна підготовка, фізіологічні та психічні особливості.

Дисертантом зазначається, що при підготовці спеціалістів для роботи в органах державної податкової служби України необхідно звернути увагу на те, що внутрішньоорганізаційні відносини повинні забезпечити виконання основних завдань і функцій, покладених на державну податкову службу і законодавчо закріплених у Законі України «Про державну податкову службу в Україні», та удосконалити неюрисдикційну діяльність названих органів.