Ластовецький А.С. Організаційно-правові засади регулювання підприємницької діяльності в Україні

summary

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, визначаються мета і завдання дослідження та його теоретичне і практичне значення, а також формулюються основні наукові положення, що виносяться на захист.

Перший розділ “Теоретичні засади організаційно-правового регулювання підприємницької діяльності” складається з трьох підрозділів. У підрозділі 1.1 “Підприємництво як об’єкт організаційно-правового регулювання” відзначається, що формування ринкової системи господарювання – це процес переходу до економіки підприємницького типу. Створення сприятливих умов для розвитку підприємництва є однією з найвагоміших складових перехідної економіки.

Суб’єкти управління (органи державної влади, спеціалізовані установи та організації, органи місцевого самоврядування, посадові особи вказаних органів), наділені визначеними у законодавстві повноваженнями стосовно суб’єктів підприємництва, здійснюють регулювання підприємницької діяльності. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть незаконно втручатися у підприємницьку діяльність, оскільки свобода підприємницької діяльності у межах, визначених законом, є загальним принципом господарювання в Україні. Управління державними підприємствами здійснюється безпосередньо органами держави. Господарська діяльність державних підприємств не характеризується такими сутнісними ознаками підприємництва як самостійність, ініціатива, ризик і не може вважатися власне підприємницькою.

Із самого початку реформ тенденції до розширення сфери владних повноважень з боку державних органів та збільшення їх апарату з цією метою лише зростали. Місцеві органи самоврядування також намагаються “по максимуму” скористатись наданими чинним законодавством повноваженнями, постійно збільшуючи кількість можливостей видавати різноманітні дозволи та погодження, а також затверджуючи максимальні ставки місцевих податків і зборів. При цьому такі дії негайно отримували закріплення у тих чи інших нормативно-правових актах.

У підрозділі 1.2 “Засоби організаційно-правового регулювання підприємницької діяльності, їх зміст та спрямування” доводиться, що необхідність організаційно-правового впливу на ринкову економіку є беззаперечною. Світовий досвід показує, що держава у певних межах втручається в економіку як шляхом розширення державного сектору економіки, так і державним регулюванням її підприємницького сектору. Зазначений вплив держави являє собою складний механізм, який базується на поєднанні економічних важелів та адміністративно-правових засобів впливу. Окрім традиційного обґрунтування необхідності організаційно-правового регулювання підприємництва (додержан­ня публічних інтересів), його основним завданням має бути: створення спри­ятливих умов для розвитку приватної ініціативи шляхом інституціонального розвитку ринкових механізмів, а також виправлення можливого негативного впливу у процесі формування нової системи господарювання.

Критеріями доцільності та ефективності державного регулювання підприємництва в Україні слід вважати: 1) економічне зростання, підвищення економічної ефективності; 2) появу нових робочих місць, збільшення самозайнятості населення і, як наслідок, поліпшення добробуту людей; 3) правопорядок у цій сфері.

Досягнення цієї мети є можливим за допомогою різноманітних засобів організаційно-правового регулювання, до яких відносяться правове регулювання багатоманітних економічних відносин (наприклад, антимонопольних та конкурентних), планування економічного і соціального розвитку держави та окремих регіонів, приватизація підприємств, державні закупки товарів та послуг, заходи щодо стимулювання капіталовкладень у ті чи інші галузі економіки, дотації та субсидії приватним та державним підприємствам, кредитування (у тому числі державне), податкова політика, стимулювання експорту тощо.

Отже, під організаційно-правовими засобами регулювання підприємницької діяльності слід розуміти дії органів державної влади, спеціалізованих установ та організацій, некомерційних самоврядних організацій, органів місцевого самоврядування, посадових осіб вказаних органів, наділених певною компетенцією стосовно суб’єктів підприємництва (включаючи застосування тих чи інших санкцій), які базуються на чинному законодавстві.

У підрозділі 1.3 “Загальна характеристика законодавства в сфері підприємництва та основні тенденції його розвитку” здійснено аналіз чинного законодавства у сфері підприємницької діяльності, а також проведено класифікацію нормативно-правових актів у цій сфері.

В окремий блок виокремлюється законодавство у галузі оподаткування та інших обов’язкових платежів. Цей блок є важливим, оскільки оподаткування є одним із головних організаційно-правових засобів впливу на підприємницьку діяльність. Другим блоком, не менш важливим для розвитку підприємництва, є законодавство, що регламентує дозвільно-реєстраційні дії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо суб’єктів підприємницької діяльності.

Крім того, існує цілий ряд відносно самостійних функціональних блоків. Зокрема, антимонопольне та конкурентне законодавство, законодавство у сфері зовнішньоекономічної діяльності, банківське законодавство, інвестиційне законодавство, законодавство про цінні папери і фондовий ринок тощо.

За критерієм ієрархічності (підпорядкованості) нормативно-правових актів у системі законодавства, яка регулює підприємницьку діяльність, у дисертації виокремлюється шість блоків: 1) Конституція України, передусім ті її норми, що стосуються економічної системи країни в цілому і підприємництва зокрема; 2) Господарський та Цивільний кодекси України; 3) блок із близько 400 законів України, спрямованих на правове регулювання власне підприємницьких відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами та суб'єктами підприємництва; 4) підзаконні нормативно-правові акти: укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти центральних органів виконавчої влади; 5) інші регуляторні акти міністерств та відомств; 6) нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим, а також регуляторні акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

На підставі здійсненого аналізу дисертантом сформульовано ряд системних проблем, які притаманні усьому масиву нормативно-правових актів у сфері підприємництва:

1) велика кількість неузгоджених актів різних суб’єктів управління унеможливлює запровадження оптимальних організаційно-правових засобів та механізмів, а також зумовлює наявність колізій і дублювання, і, як наслідок, неякісність та неефективність законодавства, що регулює підприємництво;

2) численні зміни і доповнення у законодавстві (особливо у галузі оподаткування) спричиняють його нестабільність;

3) переважаюча кількість підзаконних регуляторних актів призводить до нівелювання регуляторного впливу законів та розпорошення їх дієвості у підзаконних нормативно-правових актах. Динаміка зростання масиву регуляторних актів, передусім відомчих, свідчить про відсутність єдиного науково обґрунтованого підходу до організаційно-правових засад регулювання підприємництва.

Виходячи з цього, головним напрямом вдосконалення законодавства у сфері підприємництва є послідовне його приведення у відповідність із Конституцією України та реальне забезпечення принципу верховенства закону. На практиці підзаконні нормативно-правові акти, які повинні видаватись на підставі та на виконання законів, нерідко містять суперечливі зміни і доповнення до них, що має негативний вплив на регулювання відповідних відносин у сфері економіки.

Необхідно також визначити процедури підготовки та прийняття регулятор­них актів, які б унеможливили введення в дію документів, котрі не відповідають засадам демократичного суспільства та критеріям доцільності державної регуляторної політики. Перш за все, це стосується унеможливлення досить поширеної практики, коли регулювання підприємництва здійснюється листами міністерств та відомств, або іншими документами, котрі не вважаються нормативно-правовими актами та не зареєстровані у Міністерстві юстиції України, проте встановлюють обов’язкові приписи для необмеженого кола суб’єктів підприємницької діяльності. Усе це обумовлює необхідність систематизації законодавства шляхом його кодифікації та інкорпорації. Лише шляхом системного вдосконалення законодавства, в тому числі його адаптацією до законодавства країн Європейського союзу, можна досягти оптимального та збалансованого організаційно-правового впливу на підприємництво, котрий відповідатиме вимогам сьогодення. Якісне законодавче регулювання надасть можливість зменшити обсяг зобов’язуючих та забороняючих норм стосовно підприємницької діяльності, які містяться переважно у підзаконних (передусім, відомчих) нормативно-правових актах.

Другий розділ дисертаційного дослідження “Основні напрями і шляхи розвитку державного регулювання підприємницької діяльності” складається з двох підрозділів. У підрозділі 2.1 “Вдосконалення правового регулювання оподаткування як головного організаційно-правового засобу впливу на підприємницьку діяльність” аналізується механізм оподаткування як важливий опосередкований засіб організаційно-правового впливу на підприємництво. Проведене дослідження дозволяє зробити висновок, що регулюючий і стимулюючий принципи оподаткування досі не втілені у життя в належній мірі.

Гостро постає проблема вдосконалення усього комплексу організаційно-правових заходів щодо стягнення податків та інших обов’язкових платежів, який реально застосовується уповноваженими органами, а саме: практика авансових платежів з податку на додану вартість та їх повернення; необґрунтовано велика кількість документів щодо обов’язкового обліку та звітності; надчасті та упереджені перевірки фінансово-господарської діяльності суб’єк­тів підприємництва тощо. Досить часто систему таких заходів іменують адмініструванням податків, наприклад, у нормативно-правових актах Державної податкової адміністрації, а також цей юридичний термін використовується політиками та урядовцями. При цьому виявляється нетотожне розуміння його змісту. У науковій літературі даний термін ще не одержав широкого розпов­сюдження.

Адміністрування податків і обов’язкових платежів – це механізм, який включає систему способів та організаційно-правових заходів стягнення уповноваженими державними органами податків і зборів (обов’язкових платежів), що базується на чинному законодавстві. Адміністрування податків і обов’яз­кових платежів, чинна система оподаткування загалом, потребують реформування у напрямку спрощення, достатності, доцільності та мінімізації витрат на здійснення. Податковий кодекс України може стати тим системоутворю­ючим нормативно-правовим актом, котрий сприятиме вирішенню наявних проблем в оподаткуванні як головному напрямі регулювання підприємництва.

Однак, прийняття цього документу в існуючій редакції може лише законсервувати наявні недоліки і суперечності у цій сфері. У проекті Податкового кодексу України функція стимулювання суспільного виробництва не знайшла належного відображення. Текст проекту являє собою “інкорпорацію” норм чинних законів України “Про систему оподаткування”, “Про податок на додану вартість”, “Про оподаткування прибутку підприємств”, “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, а також численних регуляторних актів Державної подат­кової адміністрації України. Загалом даний проект має суто фіскальне призначення. Без узгодження інституту оподаткування з іншими інститутами господарювання шляхом кодифікації разом з нормами, що регламентують бухгалтерський облік, порядок формування доходів, прибутку, собівартості, виконання господарських зобов’язань тощо, оподаткування не може виконувати функції регулювання та стимулювання підприємництва.

З метою поліпшення правового регулювання відносин у сфері оподаткування необхідно прийняття Закону України “Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва”. Законопроект визначає основні засади ведення і застосування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва, яка є частиною загальної системи оподаткування України.

Закладена у цьому проекті модель спрощеної системи оподаткування фактично інтегрує три діючих на сьогодні режими оподаткування малого підприємництва: фіксований податок, єдиний податок та спеціальний патент. При цьому враховано досвід застосування всіх зазначених видів оподаткування, а також виправлено недоліки, виявлені у процесі їх стягування. В проекті закону дотримано вимогу рівності всіх організаційно-правових форм господарювання, визначено послідовність можливого переходу від одного до іншого рівня системи з відповідним поступовим зростанням обсягів оподаткування, а також обов’язкової звітності. Загалом всю систему умовно можна поділити на три рівні, кожний з яких має чітку та вичерпну характеристику ознак відповід­ності суб’єктів підприємницької діяльності конкретному рівню оподаткування. Запропонований механізм спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва створює об’єктивні умови, за яких рівень податкового навантаження чітко відповідатиме можливостям вказаних суб’єктів господарювання сплатити податки, а контролюючий орган зможе мінімізувати власні затрати щодо їх адміністрування.

У підрозділі 2.2 “Поліпшення правового забезпечення дозвільно-реєстраційних процедур у сфері підприємництва” доводиться, що дозвільно-реєстраційні процедури є одним із найважливіших засобів державного регулювання підприємницької діяльності. До системи дозвільно-реєстраційних процедур входять: державна реєстрація суб’єктів підприємництва, ліцензування певних видів господарської діяльності, обов’язкова сертифікація і стандартизація продукції та дозвільні процедури при введенні в експлуатацію нових і реконструйованих виробничих та інших об’єктів.

На підставі проведеного аналізу можна дійти висновку, що весь комплекс дозвільно-реєстраційних процедур щодо суб’єктів підприємницької діяльності характеризується надмірністю заходів попереднього контролю; ускладненим та непрозорим порядком проведення державних експертиз і видачі дозвільних документів; недостатністю гарантій захисту прав та законних інтересів суб'єктів господарювання; невідповідністю вимог, що містяться в нормативних документах (стандартах) умовам ринкового господарювання, а також принципам доцільності та достатності державного регулювання. Дозвільно-реєстраційні процедури є необхідною формою контролю в сфері підприємницької діяльності. Однак межі такого контролю мають бути звужені.

З метою вдосконалення усієї системи надання дозвільних документів органами виконавчої влади та місцевого самоврядування суб’єктам підприєм­ництва щодо можливості провадити господарську діяльність, вважаємо необхідним прийняття Закону України “Про запровадження заявочного принципу на започаткування безліцензійної діяльності суб'єктів підприємництва”. Результатом дії цього нормативно-правового акту має бути реформування процедур надання висновків державних експертиз, а також дозвільних документів, необхідних для започаткування та провадження господарської діяльності.

На законодавчому рівні необхідно визначити:

– вичерпний перелік об’єктів, на експлуатацію яких необхідно отримувати дозвільні документи та висновки державних експертиз;

– вичерпний перелік дозвільних документів, а також висновків державних експертиз щодо започаткування господарської діяльності;

– процедури отримання усіх дозвільних документів;

– граничні межі оплати управлінських (адміністративних) послуг компетентних державних установ.

Доцільно запровадити такі групи висновків державних експертиз та дозвільних документів, необхідних для започаткування господарської діяльності: 1) висновки державних експертиз проектів будівництва, реконструкції будівель та споруд, розширення та технічного переоснащення підприємств і їх структурних підрозділів (філій, цехів, дільниць); 2) дозволи на введення в експлуатацію нових і реконструйованих (розширених, технічно переоснащених) цілісних майнових комплексів підприємств та їх структурних підрозділів (філій, цехів, дільниць), окремо розташованих об’єктів нерухомого майна, яке використовується для провадження господарської діяльності (будівель, споруд та приміщень); 3) висновки державних експертиз щодо документації на виготовлення та дозволи на передачу у виробництво зразків нового устаткування, машин, механізмів, приладів та інших засобів виробництва, котрі є потенційно небезпечними щодо пожежної та екологічної безпеки, охорони праці, забезпечення санітарного та епідемічного стану.

Необхідно законодавчо встановити такі основні заходи для стимулювання розвитку малого та середнього бізнесу: запровадження заявочного принципу отримання єдиного документу дозвільного характеру суб’єктами малого підприємництва, якщо їх діяльність не підлягає ліцензуванню; утворення при районних та міських державних адміністраціях спеціальних міжвідомчих комісій з видачі єдиних дозволів на започаткування безліцензійної діяльності; забезпечення видачі комісіями єдиних дозволів у строк до тридцяти робочих днів з моменту подання суб’єктами малого підприємництва заяви на отримання єдиного дозволу разом з відповідними документами; заборона контролюючим органам, на які згідно діючого законодавства покладені функції прийняття в експлуатацію об’єктів та проведення експертиз проектної документації, проведення перевірок цих об’єктів протягом року після видачі єдиних дозволів, якщо суб’єктом підприємництва не були внесені зміни.

Усі запропоновані організаційно-правові заходи зумовлені необхідністю підвищення потенціалу малого та середнього підприємництва і в кінцевому підсумку спрямовані на прискорення економічного розвитку України, поліпшення добробуту людей, а також вдосконалення правового регулювання підприємницької діяльності.

Третій розділ дисертації “Розвиток організаційно-правових відносин органів державної влади та місцевого самоврядування із суб’єктами підприємницької діяльності” складається з двох підрозділів. У підрозділі 3.1 “Вдосконалення організаційних та правових відносин між органами державної влади та суб’єктами підприємництва у контексті адміністративної реформи” доводиться, що вдосконалення дозвільно-реєстраційних процедур щодо підприємницької діяльності має стати важливою складовою адміністративної реформи в Україні.

Основні засади трансформації владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з надання управлінських послуг як основний напрям вдосконалення дозвільно-реєстраційних процедур щодо регулювання підприємництва, визначені в Указі Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, зокрема, надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства.

Головною проблемою розвитку малого та середнього підприємництва в Україні є саме наявність адміністративно-бюрократичних перешкод. Вплив економічних факторів, до яких, насамперед, відноситься фіскальна спрямованість податкової політики і практики – є не настільки негативним, як безпосередні заборони, приписи, вимоги отримання дозволів, узгоджень тощо.

Саме такі дозвільно-реєстраційні дії органів виконавчої влади та місцевого самоврядування як державна реєстрація суб’єктів підприємництва, ліцензування певних видів господарської діяльності, обов’язкова сертифікація та стандартизація продукції, дозвільні процедури при введенні в експлуатацію нових і реконструйованих виробничих та інших об’єктів тощо є адміністратив­ними засобами, задіяння котрих необхідно трансформувати від бюрократичного “дозвільно-розпорядчого” виконання до управлінських (адміністратив­них) послуг, тобто поліпшити їх у напрямі розвитку паритетності відносин між суб’єктами управління та юридичними і фізичними особами-підприємця­ми. Оплата цих послуг не повинна суттєво перевищувати їх собівартість, а на­даватись вони повинні на низових рівнях структури виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що забезпечить їх наближення до споживачів.

Головним напрямом реформування дозвільно-розпорядчої діяльності в управлінські (адміністративні) послуги має бути трансформація змісту цієї діяльності усіх суб’єктів управління щодо регулювання підприємництва від переважно контролюючих функцій до переважно інформаційних, консультаційних, роз’яснювальних, облікових та аналітичних.

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування своїм голов­ним видом діяльності щодо регулювання підприємницької діяльності вважають необхідність правового закріплення певних дозвільно-погоджувальних процедур, за своїм характером досить складних, довготривалих та затратних, які змушують підприємців постійно до них звертатися, виконувати ті чи інші приписи та сплачувати кошти. Це відбувається з причини відсутності загальних законодавчих правил щодо цього питання. Законодавчо визначені адміні­стративні процедури могли б поліпшити стан у цій сфері. Проте, в чинному адміністративному законодавстві процедурна частина є найменш розвинутою. На практиці найбільш конфліктною сферою є реалізація контролюючими органами владних повноважень щодо суб’єктів підприємництва у процесі здійснення перевірок їх фінансово-господарської діяльності.

Враховуючи підвищений інтерес усіх контролюючих органів до цього питання та постійні намагання закріпити презумпцію винуватості підприємців у будь-яких нормативно-правових актах, є необхідним прийняття Закону України “Про основні засади здійснення контролю за діяльністю суб’єктів господарювання в Україні”. Даний законодавчий акт має бути спрямований на розв’язання проблеми проведення перевірок суб’єктів підприємництва, визначивши вичерпні та прозорі процедури здійснення таких перевірок контролюючими органами. У законі необхідно визначити:

– вичерпний перелік органів, котрі здійснюють контроль за підприємницькою діяльністю та наділені компетенційними повноваженнями щодо застосування штрафних санкцій;

– єдиний порядок організації та проведення перевірок для всіх органів, які здійснюють контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в Україні;

– нову особливу форму контролю – обстеження, яка не передбачає застосування штрафних санкцій за виявлені порушення з боку суб’єктів підприємництва. Після здійснення обстеження контролюючі органи лише формулюють обов’язкові приписи з метою уникнення порушень чинного законодавства.

У підрозділі 3.2 “Проблеми реалізації права на підприємницьку діяльність” зазначається, що стан із забезпеченням конституційних прав і свобод в Україні являє сьогодні досить суперечливу картину. У першу чергу, це можна пояснити процесами становлення і розвитку української державності. Однак неухильно зростає роль фактору звуження або навіть підміни реальної можливості скористатися конституційними правами і свободами шляхом декларацій їх гарантування.

Згідно ст. 42 Конституції України, кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом. Отже – це суб’єктивне право у сфері економічних відносин. Слід підкреслити, що дане ключове право, котре, окрім економічної сфери, має ще й безсумнівний вплив на формування та розвиток особистих, соціальних та політичних свобод, конституційного закріплення набуло лише 28 червня 1996 року – з прийняттям Конституції України. Проте і за цей короткий проміжок часу можна зробити певні висновки щодо можливості його реалізації. Реалізація конституційного права на підприємницьку діяльність неможлива без активної участі держави. Адже конституційне закріплення означає не тільки гіпотетичну можливість займатися підприємницькою діяльністю, а й фактичне підтвердження того, що держава покладає на себе обов’язок створювати умови (наскільки це можливо) для реалізації вказаного права.

Аналіз чинного законодавства у сфері підприємництва дає підстави зробити наступні висновки: 1) поняття “державна підтримка підприємництва” за кількістю використання у багато разів переважає поняття “охорона” та “захист”. Виходячи з цього, держава більше підтримує, ніж охороняє та захищає конституційне право на підприємницьку діяльність; 2) існуючі норми мають переважно декларативний характер на зразок “посилити відповідальність керівників державних органів”; 3) окремі приписи проігноровані, а саме: підготовка законопроекту щодо посилення відповідальності посадових та службових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; 4) норм, які б гарантували реальну охорону та захист прав і законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності явно недостатньо. Конкретні норми, що визначають охорону та захист, встановлюють відповідальність, санкції мають бути не в підзаконних нормативно-правових актах, а визначатися кодифікованими законодавчими актами та спеціальними законами.

Слід погодитись із науковими поглядами розробників Концепції адміністративної реформи в Україні, що необхідним є створення реальних умов, за яких будь-яке серйозне порушення представниками виконавчої влади чи місцевого самоврядування прав і законних інтересів підприємців безперешкодно і цілком доступно розглядалось би адміністративним судом, який повинен мати правозахисну юрисдикцію. Це уможливить подолання безкарності шляхом встановлення рівних прав вимагання належної поведінки з обох сторін та рівного юридичного захисту цих прав у разі їх порушення.

Важливо прискорити розробку та прийняття Кодексу державної служби України, де має знайти юридичне закріплення відповідальність посадових і службових осіб за прийняття рішень, що перешкоджають реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність шляхом корупційних дій. Досвід Німеччини щодо протидії корупції має знайти адаптоване відображення у цьому кодексі, а також у Законі України “Про боротьбу з корупцією”, а саме: хабарництво є економічно невигідним, оскільки державний службовець позбавляється усього комплексу економічних та соціальних гарантій держави, у тому числі накопичень на пенсійних та соціальних рахунках.