Микитенко Л.А. Адміністративно-правове регулювання рекламної діяльності в Україні

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, розкривається стан наукової розробки щодо адміністративно-правового регулювання рекламної діяльності в Україні, дається характеристика об’єкта, предмета та методологічної основи дослідження, визначається мета і завдання дослідження, формулюється наукова новизна та викладаються основні положення, які виносяться на захист, зазначається практичне значення й шляхи апробації результатів дослідження, наводяться дані щодо апробації та впровадження одержаних результатів та їх публікації, визначається структура та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретичні засади адміністративно-правового регулювання рекламної діяльності» складається з двох підрозділів, у яких автором досліджуються форми адміністративного впливу на рекламну діяльність через встановлення змісту понять «державний контроль рекламної діяльності», «рекламний ринок», «рекламна діяльність» та «реклама»; визначені адміністративно-правові методи регулювання рекламної діяльності; визначаються умови та особливості адміністративно-правових засад регулювання рекламної діяльності в Україні та формулюються пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання рекламної діяльності

У підрозділі 1.1 «Рекламна діяльність як об’єкт адміністративно-правового регулювання» визначено форми адміністративно-правового впливу на рекламну діяльність до яких віднесено: законодавство про рекламу яке регулює відносини, пов’язані із здійсненням рекламної діяльності та споживанням реклами на території України, а також порядок здійснення державного нагляду та контролю; надання дозволів та погоджень на розміщення реклами; здійснення державного контролю та нагляду за рекламною діяльністю; застосування заходів адміністративного примусу; розкриті ознаки реклами як інформації рекламного характеру, яка потребує адміністративно-правового регулювання; детально проаналізовано поняття реклами, рекламної діяльності та рекламного ринку та їх співвідношення. Автор визначає, що інформація рекламного характеру є одним із різновидів масової інформації, у якій юридичні і фізичні особи вводять в оборот додаткові відомості про себе, а також про продукти і послуги, запропоновані ними споживачам, що виконує функції комутації виробників продуктів і послуг та їх споживачів, та є основою інформаційного забезпечення розвитку економіки і суспільства. Досліджується, рекламна діяльність як об’єкт адміністративно-правового регулювання та державного контролю. З огляду на це, пропонується визначити рекламну діяльність як самостійну, ініціативну, систематичну, на власний ризик діяльність суб’єктів підприємництва, яка спрямована на надання послуг, пов'язаних з просуванням товару на ринок, за допомогою спеціальних засобів розповсюдження, поширення, розміщення реклами з метою одержання прибутку.

Аналіз правовідносин учасників рекламної діяльності, що складають рекламний ринок, дозволив автору запропонувати визначення рекламного ринку, як системи економічних, правових та організаційних відносин, місця де здійснюється торгівля рекламними продуктами (реклама-товарів та реклама-послуг) та надаються послуги щодо виготовлення, розміщення та розповсюдження реклами професійними учасниками рекламної діяльності. Головна проблема стосовно створення цивілізованого рекламного ринку в Україні, полягає в пошуку оптимальної моделі державного регулювання, адекватній рівню розвитку ринкових відносин, рівню демократизації державного і суспільного устрою, історичним та національним традиціям, менталітету, правовій свідомості населення країни.

Визначені автором поняття «рекламна діяльність» та «рекламний ринок» пропонується використати у тексті змін до ст. 1 Закону України «Про рекламу».

У підрозділі 1.2 "Нормативно-правові засади регулювання рекламної діяльності в Україні» досліджено особливості формування законодавства України про рекламу. Звертається увага на те, що у змісті адміністративно-правового регулювання чільне місце належить законодавству про рекламу. Зазначено, що процес становлення законодавства про рекламу та його розвиток розпочався, за умови майже повної відсутності рекламного ринку. Автор робить висновок, що на першому етапі законодавство про рекламу розвивалося за рахунок нормативно-правових актів які частково врегульовували відносини, що виникали під час здійснення рекламної діяльності, але цих нормативних актів було недостатньо для формування єдиного механізму адміністративно-правового регулювання рекламної діяльності. З розвитком рекламного ринку та численними порушеннями у сфері рекламної діяльності, в державі виникла необхідність прийняття Закону України «Про рекламу», який певною мірою впорядкував рекламну діяльність, створив сприятливі умови для функціонування товарних ринків, запобігав поширенню недобросовісної реклами, забезпечував захист прав громадян, юридичних осіб та інтересів держави, через створення системи державних органів контролю рекламної діяльності.

Вказується на недосконалість адміністративно-правового регулювання державного контролю рекламної діяльності та його фрагментарне закріплення в чинному законодавстві. Аналіз норм законодавства про рекламу та практика його застосування дає можливість виявити недоліки механізму, зокрема, нестабільність та внутрішня суперечливість законодавчих актів у сфері реклами; диспропорція у співвідношенні законів та підзаконних актів; недостатня наукова обґрунтованість певних положень в законодавстві про рекламу; декларативність багатьох положень законодавства про рекламу, відсутність механізмів реалізації нормативних актів; прослідковується певна невизначеність та недоопрацьованість певних норм, зокрема стосовно механізму реалізації контрольних повноважень суб’єктів контролю в сфері рекламної діяльності, та процедури здійснення контролю в цій сфері. Все це зумовлює необхідність комплексної систематизації адміністративно-правових норм, по-перше, шляхом створення системи законодавства про рекламу на єдиних концептуальних засадах; по-друге, усунення суперечностей в законодавстві про рекламу та уточнення органів державного контролю рекламної діяльності, а також порядку його  здійснення.

Розділ 2 «Організаційно-правові засади державного контролю рекламної діяльності як складової адміністративно-правового регулювання» складається з трьох підрозділів в яких розглянуто правові засади державного контролю рекламної діяльності як складової адміністративно-правового регулювання, надано його авторське визначення розкрито адміністративно-правові засади діяльності органів виконавчої влади, що здійснюють контрольні функції за дотриманням учасниками рекламної діяльності законодавства про рекламу, визначено їх систему, контрольні повноваження в сфері рекламної діяльності,  розкриті методи та форми здійснення державного контролю.

У підрозділі 2.1 «Державний контроль рекламної діяльності як складова адміністративно-правового регулювання» досліджено поняття «державний контроль рекламної діяльності», як одну з форм адміністративного впливу на рекламну діяльність, визначено ознаки та мету державного контролю рекламної діяльності. За результатами здійсненого аналізу автор визначає, що державний контроль рекламної діяльності – це врегульована нормами права діяльність державних органів, по спостереженню за станом і функціонуванням рекламного ринку та рекламної діяльності, а також по перевірці дотримання учасниками рекламної діяльності загальних та спеціальних вимог законодавства про рекламу. В процесі дослідження автором обґрунтовано, що метою державного контролю рекламної діяльності, є забезпечення дотримання учасниками рекламного ринку законодавства про рекламу при здійсненні ними рекламної діяльності. А об’єктом державного контролю є діяльність учасників рекламного ринку, результати їх дій щодо замовлення, виготовлення та розміщення реклами.

В результаті проведеного аналізу положень законодавства у досліджуваній сфері автор доходить висновку, що до предмету державного контролю рекламної діяльності відносяться показники, які містять відомості щодо достовірності виготовленої та розповсюдженої реклами, дотримання учасниками рекламної діяльності спеціальних та загальних вимог законодавства, що встановлюють вимоги, обмеження або заборони стосовно замовлення, виготовлення та розміщення реклами.

Аргументовано, на основі встановлених в законодавстві про рекламу норм, що до завдань які необхідно визначити для досягнення загальної мети державного контролю рекламної діяльності слід віднести: визначення відповідності розповсюдженої (розміщеної) реклами чинному законодавству, а в деяких випадках – перевірка наявності необхідних для її розміщення, дозволів, ліцензій, сертифікатів відповідності; перевірка рекламної продукції, виробництво та/або обіг якої заборонено законом; перевірка дотримання встановлених законом загальних та спеціальних вимог щодо змісту реклами; перевірка повноти та об'єктивності обліку і документації стосовно сплати податку з реклами та вартості розповсюдженої (виготовленої) реклами.

Під час дослідження правової природи державного контролю рекламної діяльності автором визначено та розкрито основні його ознаки, а саме, похідний, допоміжний характер, стадійність. Водночас, пропонується визначити й інші характерні ознаки державного контролю рекламної діяльності, а саме: суб’єктами такого контролю є уповноважені державні органи, його здійснення регламентується нормами матеріального і процесуального права, результати державного контролю фіксуються в офіційних документах, та, нарешті, юридична значущість контролю, а саме, вжиття заходів адміністративного примусу та притягнення винних осіб до відповідальності.

Запропоновано власну класифікацію учасників рекламної діяльності яка включає в себе можливість поділу за предметом державного контролю щодо кожної з груп учасників, як підконтрольних суб’єктів. Так, предметом державного контролю рекламодавця є показники, відомості щодо достовірності та законності замовленої реклами, відповідності розповсюдження реклами, якщо реклама розповсюджується ними самостійно; дотримання вимог щодо змісту реклами; виробників реклами - відомості щодо дотримання вимог законодавства в частині оформлення, виробництва і підготовки реклами; дотримання вимог законодавства про захист економічної конкуренції; дотримання прав третіх осіб при виготовленні реклами; розповсюджувача реклами - інформація щодо виконання передбачених законодавством вимог стосовно порядку розміщення та розповсюдження реклами; дотримання вимог законодавства в частині, яка стосується часу, місця і засобів розміщення реклами.

У підрозділі 2.2 «Організаційно-структурне забезпечення державного контролю рекламної діяльності в Україні» автор досліджує систему державних органів контролю рекламної діяльності та обґрунтовує свою пропозицію щодо побудови цілісної системи цих органів.

Зазначається, що найвагомішим об’єктом впливу адміністративно-правових норм є діяльність органів виконавчої влади які здійснюють контроль рекламної діяльності.

Вказується, що специфіка побудови системи державних органів які здійснюють контроль рекламної діяльності полягає в тому, що контрольні повноваження, відповідно до Закону України «Про рекламу», розподілені між: Державним комітетом України з питань технічного регулювання та споживчої політики; Антимонопольним комітетом України та Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення – щодо реклами яка розповсюджується через телерадіомовлення. Але, в практичний роботі вищезазначених органів виконавчої влади прослідковується недостатня їх координація контрольної діяльної, багаточисельність суб’єктів контролю, наявність дублювання в їх роботі, відсутність чіткого розмежування повноважень між контролюючими органами. Вказується на детальне адміністративно-правове регулювання контрольної діяльності органів виконавчої влади.

Запропоновані власні критерії побудови цілісної системи державних органів контролю рекламної діяльності які включають в себе можливість поділу за галуззю правового регулювання: Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики – щодо захисту прав споживачів; Антимонопольний комітет України – щодо дотримання законодавства про захист економічної конкуренції; за об’єктом правового регулювання – спеціальна реклама для якої законодавством передбачена певна специфіка розповсюдження та обмеження: місцеві органи виконавчої влади – щодо розміщення зовнішньої реклами в населених пунктах; Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення – щодо реклами яка розповсюджується через телерадіомовлення; Міністерство охорони здоров'я України – щодо реклами лікарських засобів, медичної техніки, методів профілактики, діагностики, лікування і реабілітації; Державний комітет телебачення та радіомовлення України – щодо реклами яка розповсюджується друкованими засобами масової інформації; Міністерство фінансів України – щодо реклами державних цінних паперів; Національний банк України – щодо розміщенням реклами у сфері банківських послуг. Виходячи з цього, автор робить висновок, що в окремих випадках передбачених законодавством, органи виконавчої влади, здійснюють лише обмежений контроль за рекламою для якої встановлені спеціальні вимоги та обмеження визначені законодавством про рекламу. З огляду на це, пропонується в Закон України «Про рекламу» внести норму стосовно вичерпності переліку суб’єктів контролю рекламної діяльності.

Автором зазначається, що Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення в сфері рекламної діяльності здійснює лише нагляд за дотриманням учасниками рекламної діяльності вимог законодавства про рекламу. Основним інструментом Національної ради у виконанні її наглядових повноважень є моніторинг телерадіопрограм (перший етап перевірок телерадіоорганізацій).

Обґрунтовано пропозицію про доцільність розмежування в законодавстві про рекламу контрольних повноважень Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики та Антимонопольного комітету України в сфері рекламної діяльності. Зокрема визначити, що Держспоживстандарт здійснює комплексний контроль за дотриманням рекламодавцями, виробниками та розповсюджувачами реклами вимог законодавства про рекламу у сфері захисту прав споживачів, а саме: контроль за порядком виготовлення та розповсюдженням реклами, забороненої законом; за дотриманням встановлених вимог щодо змісту та достовірності реклами; контроль за розповсюдженням реклами щодо продукції, виробництво або реалізацію якої в Україні заборонено. Антимонопольний комітет України повинен здійснювати контроль за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції в галузі реклами, а також контроль за діями учасників рекламної діяльності, що спрямовані на одержання переваг у конкуренції шляхом: використання чужої ділової репутації; дискредитації конкурента; введення в оману, перебільшення своїх переваг, розповсюдження неповної інформації; порівняльної реклами.

Під час дослідження системи державних органів які здійснюють контроль рекламної діяльності, автором наголошується на необхідності у законодавчому порядку розмежування контрольних повноважень Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики і Державного комітету телебачення та радіомовлення України стосовно проведення перевірок у друкованих засобах масової інформації.

Обґрунтовується пропозиція, щодо надання Міністерству охорони здоров’я України (як головному органу в системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони здоров'я, санітарного та епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів і виробів медичного призначення) права на здійснення контролю за дотриманням рекламодавцями норм, які передбачені в ст. 21 Закону України «Про рекламу» та в разі порушення цих норм застосовувати такі адміністративні стягнення як відкликання та публічне спростування реклами.

За результатами здійсненого аналізу зроблено висновок, що загалом в Україні склалася багаторівнева система органів контролю рекламної діяльності. Проте, ця система не позбавлена вад, а саме стосовно неоднозначності визначення суб’єктів контролю рекламної діяльності в законодавстві про рекламу та дублювання їх повноважень. З огляду на це, автором, запропоновано перспективні шляхи вдосконалення системи державних органів контролю рекламної діяльності шляхом законодавчого визначення системи і контрольних повноважень цих органів в Законі Україні «Про рекламу».