Москаленко С. І. Адміністративно-правове регулювання в сфері екологічної безпеки

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету й завдання дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, наведено дані про апробацію результатів дослідження, публікації, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 – "Загальна характеристика адміністративно-правового забезпечення сфери екологічної безпеки" – присвячений висвітленню теоретичних та практичних аспектів адміністративно-правового регулювання у сфері екологічної безпеки і складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Екологічна безпека як об’єкт адміністративно-правового забезпечення" досліджено особливості розвитку адміністративно-правового регулювання екологічної безпеки в Україні.

Проаналізовано розвиток та становлення придоохоронного законодавства України; виокремлено три періоди: 1) 1016–1917 рр.; 2) 1917–1991 рр.; 3) 1991 р. – до сьогодні.

Перший період – з 1016–1917 рр. – характеризується становленням природоохоронного законодавства в Київській Русі, а з часом – у Російській імперії. У цей період історичного розвитку Україна перебувала у складі Російської імперії, що зумовило поширення нормативно-правових актів останньої і на її територію. Одним із перших нормативних документів, що регулював питання незаконної вирубки лісу, полювання в Київській Русі, був звід законів "Руська Правда". Охорона природних ресурсів поєднувалось у стародавніх слов’ян з невід’ємністю права власності. Поштовхом для прийняття нових нормативно-правових актів з метою захисту природного середовища став розвиток промисловості у Російській імперії. Вирубування лісів, розвиток водної та вітряної ерозії ґрунту у степових краях Російської імперії у ХІХ ст. зумовили прийняття ряду нормативно-правових актів щодо збереження довкілля. Так, у 1888 р. було ухвалено "Положення про збереження лісів"; у 1892 р. – закон "Про полювання". У 1883 р. у Росії було видано Положення про видачу дозволу на будівництво промислових підприємств, яке вперше виокремлювало три категорії підприємств залежно від ступеня створюваного ними забруднення повітря; 1917 р. характеризується пожвавленим розвитком громадських рухів у сфері охорони природи.

Другий період – 1917–1991 рр. – характеризується бурхливим розвитком прироохоронного законодавства та прийняттям ряду нормативно-правових актів галузевого екологічного спрямування, що пояснюється інтенсивним розвитком промислового виробництва, необхідністю регулювання екологонебезпечної діяльності. За радянських часів питання охорони природи були поставлені на державний рівень, що було зумовлено посиленням впливу людини на навколишнє природне середовище. Так, уже в перші роки існування радянської влади було прийнято близько 100 нормативних актів з охорони та раціонального використання природних ресурсів. Закінчення цього періоду характеризується техногенною катастрофою планетарного масштабу на Чорнобильський атомній електростанції навесні 1986 р. Після вибуху на ЧАЕС в УРСР виникла необхідність забезпечення радіаційної безпеки.

Третій період – з 1991 р. – до сьогодні – характеризується суттєвими змінами природоохоронного законодавства, що пов’язані з проголошенням незалежності України та оновленням усієї законодавчої бази новоствореної держави. Цьому передував ряд факторів: необхідність посиленого втручання держави в господарську діяльність, швидкий розвиток науково-технічного прогресу, збільшення кількості катастроф природного та техногенного характеру. Визначено, що вперше на законодавчому рівні категорія "екологічна безпека" офіційно була закріплена в Декларації про державний суверенітет від 16.07.90 р. № 55-ХІІ, розділ VІІ якої присвячений встановленню законодавчих гарантій екологічної безпеки Української держави. Законодавче визначення поняття "екологічна безпека" вперше закріплено в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.91 р. № 1264-ХІІ.

Відзначено, що адміністративно-правове забезпечення відбувалось постійно, прогресивно, з огляду на збільшення впливу людини на навколишнє природне середовище. Підвищення рівня адміністративно-правового забезпечення історично відбувалось разом із науково-технічним прогресом та загостренням екологічної небезпеки.

Запропоновано розгляд правової категорії "екологічна безпека" в трьох вимірах: на регіональному, державному (національному) та глобальному рівнях. На регіональному рівні "екологічна безпека" включає в себе стан екологічної захищеності людини, навколишнього середовища в межах регіону, області, району, а на державному (національному) охоплює стан екологічної захищеності людини, навколишнього середовища в межах держави (при цьому вона вже ототожнюється з національною безпекою, що зумовлює виникнення питання про співвідношення цих двох понять). На глобальному рівні питання екологічної безпеки фактично охоплює відносини екологічної безпеки, що виникають між державами – суб’єктами міжнародного права з питань загрози довкіллю, порушення екобалансу, засмічення водних ресурсів та ін.

Проаналізовано поняття: "природокористування", "екологічний правопорядок", "навколишнє природне середовище", а також співвідношення понять "екологічна безпека", "безпека", "національна безпека", "відносини у сфері екологічної безпеки". Зазначено, що основоположним нормативним актом, який визначає об’єкти екологічної безпеки (а отже, і відносини, пов’язані з адміністративною відповідальністю), є Закон України "Про основи національної безпеки України" від 19.06.03 р. № 964-ІV.

Ґрунтуючись на висновках В. І. Андрєйцева, Ю. С. Шемшученка, Г. І. Балюк запропоновано авторське бачення поняття екологічної безпеки як компонента національної безпеки, що забезпечує захищеність життєво важливих інтересів людини, суспільства, довкілля та держави від реальних або потенційних загроз, які виникають внаслідок антропогенних факторів, природних подій, екологічно небезпечної діяльності фізичних та юридичних осіб.

Було виявлено засоби адміністративно-правового забезпечення екологічної безпеки в країнах Європейською Союзу різних правових систем: Великобританії та Федеративної Республіки Німеччини. З’ясовано, що в цих країнах для забезпечення рівня екологічної безпеки функціонують система екологічного страхування, екологічного оподаткування, розвинута система екологічних платежів.

У підрозділі 1.2. "Адміністративна відповідальність у сфері екологічної безпеки" досліджено поняття "адміністративна відповідальність", "підстави адміністративної відповідальності", "суб’єкти адміністративної відповідальності", "склад адміністративного правопорушення" у сфері екологічної безпеки.

Підкреслюється справедливість існуючих у науці поглядів на адміністративну відповідальність у сфері охорони навколишнього природного середовища як на застосування адміністративних стягнень уповноваженими на те органами до громадян і посадових осіб за порушення норм природоохоронного законодавства.

Зазначено, що єдиною підставою адміністративної відповідальності юридична наука визнає вчинення правопорушення.

Визначено, що в юридичній науці виділяють такі принципи адміністративної відповідальності: законність, гласність, індивідуалізацію відповідальності, невідворотність відповідальності.

Основним нормативним актом, який встановлює відповідальність за адміністративні проступки у сфері екологічної безпеки, є КУпАП. Разом з тим адміністративна відповідальність у цій сфері встановлена також численними Законами України, зокрема "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення" вiд 24.02.94 р. № 4004-ХІІ, "Про виключну (морську) економічну зону" від 16.05.95 р. № 162/95, "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" від 08.02.95 р. № 39/95, "Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції" від 14.01.00 р. № 1393-XIV.

Запропоновано авторське бачення проступку у сфері екологічної безпеки як винної, протиправної (умисної чи необережної) дії чи бездіяльності, яка посягає на екологічний правопорядок, суспільні відносини у цій сфері і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність.

З’ясовано, що адміністративні проступки у сфері екологічної безпеки мають ознаки, властиві адміністративним проступкам у будь-якій іншій сфері суспільних відносин.

У підрозділі 1.3. "Державний контроль за дотриманням законодавства у сфері екологічної безпеки" розглянуто особливості державного контролю у сфері екологічної безпеки, його суб’єктивний склад.

Державний контроль в екологічній сфері є складовою контрольної функції держави і забезпечується діяльністю державно-владних органів. Досліджено поняття: "контроль", "нагляд", "державний контроль", "суб’єкти державного контролю", "об’єкти державного контролю", "екологічний контроль".

Державний контроль у сфері екологічної безпеки являє собою діяльність уповноважених державних органів, спрямовану на гарантування дотримання екологічного правопорядку в країні з метою забезпечення права особи, суспільства на безпечне навколишнє середовище.

Суб’єктами здійснення державного контролю у сфері екологічної безпеки є органи виконавчої влади спеціальної компетенції. До системи державних органів спеціальної компетенції віднесено: екологічну інспекцію, інспекцію з ядерної та радіаційної безпеки, санітарно-епідеміологічну службу України, природоохоронну прокуратуру. Зазначено, що основним державним органом виконавчої влади спеціальної компетенції є екологічна інспекція.

Виокремлено такі групи повноважень суб’єктів здійснення державного контролю у сфері екологічної безпеки: міжнародне співробітництво; взаємодія з іншими органами державної влади; інформування інших органів виконавчої влади щодо стану дотримання екологічного законодавства в країні; здійснення державного контролю на місцях.

Запропоновано створення інформаційної системи обліку правопорушень у сфері екологічної безпеки з покладанням обов’язку щодо її ведення на екологічну інспекцію. Впровадження такої системи дасть змогу: систематизувати інформацію екологічної спрямованості та покращить ведення документообігу, статистичної роботи; отримувати оперативний доступ до інформації; аналізувати інформацію протягом незначного проміжку часу; систематизувати правопорушення у сфері екологічної безпеки.

Визначено, що інформаційна система обліку повинна містити такі дані: розширена фабула проступку; суб’єкт правопорушення (юридична, фізична особа, державне підприємство, установа, організація та ін.); період його вчинення; результати розгляду кримінальних та адміністративних справ (судові рішення; санкції, вжиті до правопорушника; завдані збитки та факт їх відшкодування); перелік підприємств, установ та організацій, які систематично порушують норми екологічного законодавства; дані про осіб, яким заборонено займатися певними видами підприємницької діяльності у сфері екологічної діяльності.

У розділі 2 – "Адміністративні проступки у сфері екологічної безпеки як підстава адміністративно-правової відповідальності" – класифіковано адміністративні проступки у сфері екологічної безпеки на види залежно від суб’єкта вчинення; розглянуто сутність та особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення; проаналізовано юридичні склади таких правопорушень, причини їх скоєння; досліджено види стягнень за правопорушення у сфері екологічної безпеки.

У підрозділі 2.1. "Види та юридичні склади адміністративних правопорушень у сфері екологічної безпеки" здійснено юридичний аналіз проступків у сфері екологічної безпеки.

Досліджено поняття "екологічний ризик", "суб’єкт адміністративного правопорушення", "радіаційна безпека", "відходи", "екобаланс".

Обґрунтовано необхідність класифікації проступків у сфері екологічної безпеки за суб’єктивним складом на дві групи: правопорушення, що вчиняють фізичні особи, та правопорушення, що вчиняють юридичні особи. До першої групи віднесено правопорушення у сфері екологічної безпеки, визначені розділом 7 КУпАП "Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури" та іншими нормативно-правовими актами. Об’єктом цієї групи правопорушень є суспільні відносини у сфері екологічної, радіаційної та санітарно-епідеміологічної безпеки. Об’єктивна сторона цих правопорушень може бути виражена у: 1) порушенні вимог щодо отримання дозволу (ліцензії, квоти) поводження з відходами; 2) недотриманні вимог, норм, правил щодо здійснення діяльності у сфері екологічної безпеки; 3) ненаданні або наданні недостовірної інформації у сфері екологічної інформації; 4) бездіяльності керівників підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, фізичних осіб-підприємців, інших фізичних осіб. Зазначено, що суб’єктами цієї групи правопорушень можуть бути фізичні особи: керівники підприємств, установ, організацій, їх посадові особи, фізичні особи-підприємці, інші фізичні особи. Визначено, що вина суб’єктів цих проступків може бути виражена у формі умислу або необережності.

На підставі аналізу юридичної літератури, вітчизняного законодавства до другої групи проступків, суб’єктом вчинення яких є юридична особа, було віднесено склади правопорушень, визначені Законами України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення" вiд 24.02.94 р. № 4004-ХІІ, "Про виключну (морську) економічну зону" від 16.05.95 р. № 162/95, "Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку" від 08.02.95 р. № 39/95, "Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції" від 14.01.00 р. № 1393-XIV. Об’єктом складу цієї групи правопорушень є суспільні відносини, що виникають у сфері екологічної, санітарно-епідеміологічної та пожежної безпеки.

Аналізуючи чинне законодавство, зроблено висновок, що об’єктивна сторона може бути виражена у формі дій, а саме: 1) недотриманні вимог, норм правил у сфері екологічної безпеки (санітарно-епідеміологічного законодавства, пожежної безпеки); 2) неотриманні необхідного дозволу (ліцензії, квоти тощо), а також бездіяльності. Суб’єктами цих правопорушень є юридичні особи.

Запропоновано доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення ст. 111-1 і викласти її в такій редакції: "Невиконання вимог екологічної безпеки під час проведення авіаційно-хімічних робіт – тягне за собою накладення штрафу в розмірі від двадцяти п’яти до п’ятисот неоподаткованих мінімумів доходів громадян".

Обґрунтовано необхідність викласти ст. 82-5 "Порушення правил передачі відходів" Кодексу України про адміністративні правопорушення у такій редакції: "Передача відходів з порушенням установлених правил на зберігання, оброблення або видалення підприємствам чи організаціям, що не мають відповідного дозволу на проведення цих операцій – тягне за собою відповідальність у вигляді накладення штрафу на громадян від одного до трьох неоподаткованих мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від двох до п’яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян".

Запропоновано ст. 82-5 "Порушення правил передачі відходів" доповнити частиною 2 та викласти її у такій редакції: "Ті ж дії, вчинені повторно протягом року – тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від трьох до семи неоподаткованих мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від п’яти до десяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян".

Також обґрунтовано необхідність доповнення ст. 82-5 "Порушення правил передачі відходів" частиною 3 та запропоновано викласти її у такій редакції: "Дії, визначені частиною 1 цієї статті, що призвели до порушення вимог радіаційної безпеки – тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до двадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а на посадових осіб – від десяти до тридцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян".

Запропоновано доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення ст. 95-1 "Допуск до роботи з іонізуючими джерелами випромінювання працівників без спеціального дозволу" і викласти її в такій редакції: "Допуск до роботи з іонізуючими джерелами випромінювання працівників без спеціального дозволу або з перевищенням строку дії відповідного дозволу – тягне за собою накладення штрафу в розмірі від десяти до двадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян".