Невара Лілія Михайлівна. Захист мовних прав у Європейській хартії регіональних мов або мов меншин

summary

У Вступі розкриті актуальність дослідження, його наукова новизна, обґрунтовані теоретичне і практичне значення дисертації, визначені мета і завдання наукового дослідження, сформульовані найбільш істотні наукові результати роботи, відзначається апробація результатів дослідження, дається характеристика використаних джерел.
Перший розділ «Формування концепції сприяння розвитку та захисту мовних прав меншин у міжнародному праві» складається з чотирьох підрозділів та трьох підпунктів і присвячений дослідженню та визначенню понять «меншина», «національна меншина», «мовна меншина», «мова меншини» та їх співвідношення у правових актах, природі мовних прав у міжнародному праві, аналізу мовної ситуації в європейських країнах та аналізу універсальних та європейських регіональних стандартів захисту мов меншин.
У підрозділі 1.1 «Поняття мовних меншин та мов меншин у міжнародному праві» досліджуються визначення поняття «меншина», «національна меншина», «мовна меншина», «мова меншини» та їх співвідношення у чинних правових актах та доктрині міжнародного права.
За відсутності офіційно визнаного міжнародного юридичного визначення терміну «меншина» важливе значення мають запропоновані в доктрині міжнародного права так звані робочі дефініції та об’єктивні критерії для визначення того, чи підпадає та або інша соціальна група під зазначені міжнародно-правові рамки.
Як в унітарних, так і у складних державах (федераціях, конфедераціях) поняття мовних меншин має свої особливості, котрі важко поєднати у загальному визначенні. Враховуючи проведені дослідження, традиційною «мовною меншиною» можна вважати чисельно меншу за решту населення групу осіб, які тривалий час проживають у країні, традиційно вживають на її території рідну мову своєї спільноти, що відрізняється від уживаної на даній території, виявляють прагнення до мовної самоідентифікації у суспільно-політичному та правовому визначеннях.
Мовою меншини є мова, яка традиційно використовується групою осіб чисельно меншою, ніж етнічна більшість (титульна нація) держави, що має чіткі відмінності від державної (офіційної) мови або інших мов, якими спілкується решта населення країни, не є діалектами офіційної мови держави або мовами мігрантів.
У підрозділі 1.2 «Природа мовних прав у міжнародному праві» проаналізовано основні ідеї визначення поняття мовних прав. Автором досліджено різноманітні погляди вітчизняних та зарубіжних вчених на природу мовних прав: це позитивні права як національного законодавства, так і міжнародно-правових актів, негативні чи позитивні, універсальні чи спеціальні права які цілковито залежать від політичних процесів у державі та законодавства на національному рівні. Потрібно зауважити, що питання мовних прав, визнання та застосування мов меншин завжди займало і продовжує займати одне з центральних місць у справі становлення та розбудови національних країн на європейському континенті.
Автор дійшов висновку, що питання про природу мовних прав меншин в доктрині міжнародного права радше вирішується на користь визнання у міжнародному праві за мовними правами характеру не універсальних чи основних, а спеціальних (особливих) прав, які вимагають активних дій з боку держави щодо сприяння їхньому розвитку та захисту. В національному праві такі права відносяться до конституційних та спеціальних галузевих прав.
У підрозділі 1.3 «Статус мов меншин у конституційному законодавстві країн Європи» проаналізовано мовну ситуацію в Європі стосовно умов існування та застосування мов меншин. За своїм статусом право користуватися рідною мовою або мовою меншин, що міститься в конституціях європейських країн можна умовно поділити на шість категорій: право на вільне використання рідної мови; право на збереження мовної самобутності; право отримувати освіту рідною мовою; право на використання рідної мови у офіційних стосунках, тобто у державних установах; інші права (культурні, у засобах масової інформації тощо); визнання єдиної мови країни та ігнорування права інших регіональних мов або мов меншин.
Якщо в цілому говорити про ставлення європейських держав до регiональних мов або мов меншин, то ситуацiя є досить таки невтiшною. Бiльшiсть держав спрямували свою полiтику на захист одномовностi шляхом об’єднання рiзних культурних спiльнот, що в результатi повинно привести до єдиної культурної iдентичностi, яка змiцнюється в результатi створення єдиної нацiональної мови. Мови меншин розглядаються як перешкода до становлення єдиної нацiональної iдентичностi. Сприйняття мов меншин як загрози для політичної єдності держави, дуже шкiдливо вiдбивається на регiональних мовах або мовних меншинах, призводить до їх занепаду, не кажучи вже про їх розвиток. Проте, 25 європейських країн, які ратифікували Хартію, зобов’язалися узгодити положення Хартії з національним законодавством, що встановлює правовий статус мовних меншин (ст. 4).
У підрозділі 1.4 «Міжнародні універсальні та європейські регіональні стандарти захисту мов меншин» проаналізовано універсальне міжнародне право, Європейську конвенцію по захист основних прав і свобод людини 1950 р., Рамкову конвенцію про захист національних меншин 1995.р.
Проведений аналіз дає змогу зробити висновок, що в універсальному міжнародному праві єдиною юридично обов'язковою нормою, присвяченою спеціальним, «позитивним» правам меншин і спрямованою на їх захист є стаття 27 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 р. Держави, які беруть участь у цьому Пакті (165 країн), погодилися надати меншинам три категорії прав. Право користуватися своєю культурою адресується передусім особам, що належать до етнічних меншин, право використовувати свою релігію – особам, що належать до релігійних меншин, і право користуватися рідною мовою – членам мовних меншин.
Європейська конвенція по захист основних прав і свобод людини 1950 р. є першим міжнародно-правовим документом у європейському міжнародному праві, який мав відношеня до мовних прав. Конвенція регулює це питання в основному відповідно до загальних положень, що забороняють дискримінацію.
Рамкова конвенція про захист національних меншин 1995.р. є першим чинним спеціальним багатостороннім вельми дієвим міжнародно-правовим документом, присвяченим захистові прав національних меншин загалом, у якому наголошується, що такий захист становить невід’ємну складову міжнародного захисту прав людини. Розділ II Конвенції містить перелік зобов’язань сторін щодо мовних прав осіб, які належать до національних меншин.
Але, відсутність універсального спеціального міжнародного юридичного кодифікаційного акта з питань прав меншин, розпорошеність норм по різних документах, їх занадто компромісний характер і, як наслідок, недостатність їх чіткого юридичного формулювання не дають підстав констатувати належний рівень міжнародно-правового регулювання цієї проблеми.
Другий розділ «Створення, призначення, зміст та механізм моніторингу ЄХРМ» складається з трьох підрозділів і присвячений історії укладання та призначенню ЄХРМ, а також аналізу особливостей структурної побудови, нормативному змісту, застосуванню Хартії та механізм моніторингу її виконання.
У підрозділі 2.1 «Історія укладання та призначення ЄХРМ» – розглядається історія укладання, цілі та мета реалізації ЄХРМ.
Автор зазначає, що Хартія не встановлює будь-яких індивідуальних чи колективних прав представників національних меншин, які розмовляють такими мовами, і не має на меті захист останніх. Головна мета реалізації цього багатостороннього міжнародно-правового документа Ради Європи, як зазначалося, полягає в збереженні і захисті регіональних мов і мов меншин Європи як невід’ємної складової європейської культурної спадщини. Окремо автор звертає увагу на те, що захист мов меншин на практиці передбачає, перш за все, захист мовних прав представників національних меншин і навпаки.
У підрозділі 2.2 «Особливості структурної побудови та нормативний зміст ЄХРМ» розкривається нормативний зміст ЄХРМ, та досліджуються особливості структурної побудови ЄХРМ.
На основі аналізу нормативного змісту можна сказати, що Хартія складається з п’яти частин та 23 статей. Частина І містить загальні положення, щодо визначення термінів, зобов’язань договірних держав, процедури виконання, існуючих режимів охорони, відповідності зобов’язанням за міжнародним правом та обов'язку дбати про те, щоб відповідні органи, організації та особи були поінформовані про права і обов'язки, визначені цією Хартією. У частині ІІ цього документа окреслено цілі та принципи, яких необхідно дотримуватися при формуванні політики, законодавства та практики держав-учасниць щодо регіональних мов або мов меншин на територіях, де такі мови застосовуються. Частина ІІІ Хартії визначає низку спеціальних заходів, спрямованих на заохочення використання регіональних мов або мов меншин у суспільному житті відповідно до зобов’язань, взятих за п. 2 ст. 2.
Особливість структури Хартії полягає у тому, що у Частині II визначено загальні основні принципи, які стосуються всіх регіональних мов або мов меншин у країні. З іншого боку, Частина III Хартії містить низку конкретних положень відносно місця і рівня захисту (від нижчого до вищого) регіональних мов або мов меншин в різних сферах життя громади: кожна держава є вільною, за певних обмежень, визначати, які з цих положень застосовуватимуться до кожної з мов, якими громадяни спілкуються в межах її кордонів. Окрім того, значна кількість положень містить декілька варіантів рішень різних об’ємом зобов’язань, кожний з яких має застосовуватися відповідно до стану кожної мови.
Іншою особливістю побудови і застосування положень Хартії є так звана «система меню», відповідно до якої кожна сторона зобов’язується застосувати, на власний вибір, щонайменше тридцять п’ять пунктів або підпунктів з тих положень, що наведені в її третій частині.
Така гнучкість, на думку творців, враховує головні особливості, які характеризують реальний стан регіональних мов або мов меншин (кількість носіїв, рівень розпорошеності населення тощо).
У Підрозділі 2.3 «Застосування Хартії та механізм моніторингу її виконання» досліджується процес застосування Європейської хартії регіональних мов або мов меншин та механізми моніторингу, які дозволяють контролювати та вимагати звітності щодо її виконання.
Частина ІV «Застосування хартії» передбачає механізм контролю за виконанням її положень, створення Комітету експертів для моніторингу виконання положень Хартії. Особливості полягають у тому, що сторони подають першу національну доповідь Генеральному секретарю Ради Європи через один рік після набрання Хартією чинності в країні-учасниці, наступні доповіді подаються кожні три роки після першої доповіді. Ці доповіді розглядаються Комітетом експертів, що призначаються Комітетом міністрів Ради Європи. Комітет експертів розробляє свої власні висновки (доповіді про виконання Хартії певними державами), де вносить пропозиції щодо рекомендації Комітету міністрів певній державі. Генеральний секретар Ради Європи подає Парламентській асамблеї докладну дворічну доповідь про застосування Хартії.
Необхідно зазначити, що перші результати досягаються ще в процесі підготовчої роботи до ратифікації. Далі деякі країни використовували підготовку до національної доповіді як можливість для встановлення контактів між носіями різних регіональних мов або мов меншин в державі-учасниці. З самого початку роботи, в більшості країн, влада бачить необхідність в перегляді законодавства і необхідності змін, в тому числі і політичних, враховуючи найважливіші потреби захисту та заохочення регіональних мов або мов меншин. У процесі моніторингу Комітет експертів здійснює практику відвідування держав-учасниць і зустрічі з представниками носіїв відповідних регіональних мов або мов меншин, окремо від представників державних установ. Що сприяє отриманню правдивої, конфіденційної інформації. Зустрічі з представниками державної влади та носіями мов меншин часто висвітлюються у національних ЗМІ. Візит міжнародного органа до країни в свою чергу підвищує значення Хартії та суспільний інтерес щодо регіональних мов або мов меншин.
Третій розділ дисертації «Імплементація та реалізація ЄХРМ в Україні» складається з трьох підрозділів і містить аналіз сучасного вітчизняного законодавства щодо реформування питання регулювання мовних відносин у правовій системі України. Аналізується Перша періодична доповідь України про виконання положень Хартії, Доповідь Комітету експертів ЄХРМ та Рекомендація Комітету міністрів РЄ щодо застосування Хартії Україною.
Підрозділ 3.1 «Правові засади забезпечення мовних прав в Україні». Проблема мовних прав в Україні є однією з найактуальніших, навколо якої ведуться гострі дискусії серед всіх верств населення. Підрозділ містить науковий аналіз основних національних законодавчих актів, що складають нормативну основу внутрішньодержавного механізму взаємодії міжнародного та національного права, серед яких положення Конституції України, Декларації прав національностей України, законів України: «Про ратифікацію Європейської Хартії регіональних мов або мов меншин» - ратифіковано 15 травня 2003 р., «Про національні меншини в Україні» - від 25 червня 1992 р., «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин» - ратифіковано 9 грудня 1997 р. та інших законів України, а також міжнародних договорів, що регулюють питання використання мов, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
3 липня 2012 року Верховною Радою України був ухвалений Закон України «Про засади державної мовної політики». Закон визначає завдання державної мовної політики: регулювання суспільних відносин у сфері всебічного розвитку і вживання регіональних мов або мов меншин та інших мов, якими користується населення країни в державному, економічному, політичному і громадському житті, міжособистому та міжнародному спілкуванні, охорону конституційних прав громадян у цій сфері, виховання шанобливого ставлення до її мови і культури, зміцнення єдності українського суспільства. Юридично норми Закону України «Про засади державної мовної політики» формально відповідають положенням Хартії, але з точки зору сучасного стану економіки виконати заявлені національні і міжнародні зобов’язання у цій сфері вельми проблематично.
У підрозділі 3.2 «Перша періодична доповідь України про виконання положень Хартії» досліджується Перша періодична доповідь України про виконання Європейської хартії регіональних мов або мов меншин (Доповідь), що була надана Генеральному секретарю Ради Європи 1 серпня 2007 р.
Доповідь містить інформацію про політику, яку здійснює Україна відповідно до цілей і принципів, визначених Хартією. Крім того, у Доповіді повідомляється про заходи, вжиті на виконання тих положень (статей, пунктів, підпунктів) Хартії, до яких Україна приєдналася, що стосуються питань освіти, судової влади, адміністративних органів та публічних послуг, засобів масової інформації, культурної діяльності, економічного, соціального життя та транскордонних обмінів.
На виконання статті 2 Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов і мов національних меншин» в Україні застосовуються положення Хартії до мов таких національних меншин України: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської.
У Доповіді зазначається, що за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року в Україні нараховувалось 37,5 млн. українців (77,8% від загальної кількості населення) і 10,9 млн. (22,2 %) представників понад 130 національностей. Найчисленнішою національною меншиною країни є росіяни – 8,3 млн. осіб (17,3% всього населення). Шістнадцять етнічних груп нараховують від 300 тис. осіб до 30 тис. осіб. Чисельність представників 100 національностей складає від 50 тисяч до 300 осіб.
Зазначається також, що національне законодавство України не містить визначення поняття «носій регіональної мови або мови меншини» та переліку груп громадян, які відносяться до національних меншин. Натомість у статті 3 Закону України «Про національні меншини в Україні» зазначається, що «до національних меншин належать групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою».
У Частині I міститься також інформація, що Міністерством закордонних справ спільно з Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права було підготовлено новий офіційний переклад Хартії та проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов національних меншин». Необхідність внесення змін зумовлена також потребою розширення переліку мов, що підлягають захисту, на основі об’єктивної оцінки фактичного стану мов в Україні та врахування реальних можливостей і потреб держави в контексті положень Хартії.
У частині II Доповіді висвітлюється політика, законодавство та практика держави щодо втілення цілей і принципів, яких необхідно дотримуватися відповідно до пункту 1 статті 2 Хартії [72, с. 12-15]. Зокрема зазначається, що у преамбулі до Конституції України визначено, що український народ складають громадяни України всіх національностей. Визнаючи носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні український народ, статтею 11 Конституції одночасно визначено структурні компоненти українського суспільства - українську націю, національні меншини та корінні народи і покладає на державу обов'язок сприяти їх етнічній, культурній, мовній та релігійній самобутності.
У першій періодичній доповіді України відмічається, що на державному рівні стосовно кожної з мов національних меншин, зазначеної при ратифікації Хартії застосовуються чинні двосторонні або багатосторонні угоди з державами в яких аналогічна мова використовується у такій самій або схожій формі.
У підрозділі 3.3 «Доповідь Комітету експертів ЄХРМ та Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи щодо застосування Хартії Україною (перший цикл моніторингу)» досліджується Доповідь Комітету експертів та Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи щодо застосування Хартії Україною під назвою «Застосування Хартії в Україні. Перший цикл моніторингу» були ухвалені і оприлюднені 7 липня 2010 р. (RecChL (2010)6).
Комітет експертів зауважив, що в Україні Закон про мови датується 1989 роком та не відповідає сучасній ситуації. Жодний з багатьох, представлених на розгляд Верховній Раді за останні декілька років, проектів Закону про мови, не був прийнятий. Українські органи влади розробили у квітні 2008 р. Концепцію реалізації державної мовної політики без проведення попередніх консультацій з носіями регіональних мов або мов меншин. Українські органи влади закликаються краще узгоджувати загальну мовну політику через проведення консультацій з носіями та заохочуються прийняти нове законодавство, яке відображало би сучасну ситуацію в Україні. Відзначалися проблеми з реалізацією взятих за Хартією зобов’язань. За висновками Комітету це частково обумовлювалося частими змінами, що відбувалися в державних адміністративних органах, які були відповідальні за питання національних меншин. Крім того, кошти, що виділяються національним меншинам на реалізацію їх проектів, є недостатніми, до того ж ці кошти розподіляються між різними групами нерівномірно. Державному комітету у справах національностей та релігій (що відповідав за ці питання), треба надати необхідні засоби на виконання його завдань.
Особливу увагу Комітет експертів звертає на стурбованість тим, що у першій періодичній доповіді бракує інформації стосовно виконання багатьох зобов’язань, особливо щодо використання регіональних мов або мов меншин у соціальній та економічній сфері. Незважаючи на існування правових рамок, інформації про те, якою мірою регіональні мови або мови меншин використовуються на практиці, надано не було. Ратифікуючи Хартію, українські органи влади взяли на себе зобов’язання вживати активних заходів задля реалізації положень Хартії та забезпечення носіям регіональних мов або мов меншин в Україні можливості використовувати свої мови в різних сферах суспільного життя.
Комітет міністрів в Рекомендації щодо застосування Хартії Україною зобов’язав враховувати всі зауваження Комітету експертів та, в пріоритетному порядку звернути увагу на виконання вимог пунктів, які зазначені у Рекомендації Комітету міністрів: розробити в тісній взаємодії і співпраці з представниками мов меншин структуровану освітню політику з питань регіональних мов або мов меншин та забезпечити носіям мов меншин право здобувати освіту своїми мовами, зберігаючи вже досягненні успіхи і існуючий найкращий досвід у цій галузі; переглянути існуючі правила застосування мов меншин з тим щоб забезпечити їхнє використання для доступу до вищої освіти; змінити існуючий чисельний поріг для офіційного використання регіональних мов або мов меншин у місцевих та регіональних адміністраціях, за якого Хартія може бути застосована у випадках, коли чисельність носіїв це виправдовує; вжити ефективних заходів задля захисту та сприяння розвитку караїмської та кримчакської мов, які знаходяться під загрозою зникнення.