ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, зазначається методологічна основа дослідження, викладені положення, що мають наукову новизну, розкривається практичне значення досягнутих результатів, наводяться дані про їх апробацію та публікацію.

Розділ І. «Поняття та сутність фінансового контролю» включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1. «Поняття фінансового контролю як одного з видів діяльності держави» доведено значимість вивчення правових і організаційних проблем державного фінансового контролю в юридичній теорії й практиці.

Встановлено, що державний фінансовий контроль – це один з видів фінансової діяльності держави щодо перевірки господарських суб'єктів всіх форм власності через використання законодавчо визначених методів контролюючого впливу на діяльність з метою визначення недоліків у фінансовій звітності підприємств, установ, організацій в процесі створення, розподілу, використання грошових фондів.

Державний фінансовий контроль являє собою найважливіший засіб забезпечення законності у фінансово-господарській діяльності. Він покликаний виявляти факти зловживань і розкрадань товарно-матеріальних цінностей і грошових коштів. Це встановлена законодавством діяльність органів державної влади й управління всіх рівнів по виявленню, попередженню й припиненню:

- помилок і зловживань в управлінні державними грошовими й іншими матеріальними ресурсами, а також використовуваними в господарській діяльності й відчужуваними нематеріальними об'єктами державної власності, що тягнуть за собою прямий або непрямий фінансовий та/або матеріальний збиток державі;

- недотримання фінансово-господарського законодавства;

- недоліків в організації системи управління фінансово-господарською діяльністю державних органів, підприємств, організацій (у тому числі, внутрішнього контролю);

- нераціонального використання фінансових ресурсів організацій різних форм власності й організаційної структури.

Ціль державного фінансового контролю – забезпечення дотримання принципів законності, доцільності розпорядницьких і виконавчих дій по управлінню, включаючи планування, формування, розподіл і використання державних фінансових ресурсів, матеріальних цінностей і нематеріальних об'єктів для виконання функцій держави.

У підрозділі 1.2. «Принципи й значення державного фінансового контролю» визначено функції, принципи, елементи й структуру державного фінансового контролю.

Функції фінансового контролю зводяться до перевірки: витрати державних коштів (відповідність видатків запитуваним сумам і ефективність використання державних коштів); своєчасності й повноти мобілізації коштів у державні фонди по всіх ланках фінансової системи; дотримання правил обліку й звітності.

На ефективність фінансового контролю вирішальний вплив роблять принципи його організації й проведення: відкритість контролю для суб'єктів, доступність результатів контролю для всіх зацікавлених сторін; всезагальність або повсюдність; повнота й дієвість; об'єктивність; економічність; незалежність.

Сутність державного фінансового контролю проявляється на різних рівнях економічної системи. На мікрорівні об'єктом державного фінансового контролю є державний бюджет, на мікрорівні - фінанси економічних агентів.

У підрозділі 1.3. «Роль фінансового контролю у здійсненні фінансової діяльності держави» встановлено, що базою функціонування державного фінансового контролю є законодавчо-нормативні акти, що регламентують діяльність органів державного фінансового контролю, а також визначають процедуру проведення фінансового контролю. Аналіз законодавства України дозволяє виявити недоліки й переваги чинного законодавства й сформулювати висновки, здатні надалі підсилити позитивні моменти й усунути недоліки законодавства.

Протидія так званій «тіньовій економіці», є одним з основних завдань державного фінансового контролю. Проведені дослідження «тіньової економіки» дозволяють виявити можливі схеми, за допомогою яких економічні агенти мають можливість приховувати частину неврахованого доходу, з метою заниження оподатковуваного прибутку. Знання й розуміння функціонування даних схем дозволяє виробити заходи протидії їх існуванню. Специфіка протиправної діяльності полягає в її скритності. У зв'язку із цим для співробітників органів державного фінансового контролю виникають певні труднощі по визначенню її масштабів. Одним з найбільш ефективних методів є непрямий метод оцінки масштабів «тіньової економіки». До непрямих методів віднесені виявлена заборгованість перед бюджетом і в спеціальні фонди.

Розділ ІІ. «Фінансовий контроль як функція державного управління» включає три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Види, форми, елементи й методи державного фінансового контролю» виділено основні елементи системи державного фінансового контролю в Україні, серед яких: інформаційно-комунікаційна інфраструктура державного фінансового контролю, його методологічна основа та методичне забезпечення, нормативно-правова база, організаційні структури, науково-дослідна та навчальна бази, включаючи кадрове забезпечення, матеріально-технічне та фінансове забезпечення. Розглянуто загальну класифікацію фінансового контролю за видами, формами і методами та виділено ознаки, по яким слід його систематизувати. Запропоновано в класифікації розмежовувати види і форми контролю, оскільки певний вид контролю може бути організований у різних формах та різними методами. Методи й способи контролю фінансових потоків систематизовані й груповані таким чином, щоб максимально підвищити ефективність державного фінансового контролю, а також не допустити повторних порушень. Всі методи можна об'єднати в три групи: статистичні методи, використовувані на макрорівні; методи відкритої перевірки й спеціальні економіко-правові методи, використовувані на мікрорівні при виявленні й оцінці економічних параметрів фінансово-економічної діяльності окремих суб'єктів господарських відносин. Ці методи можуть використовуватися співробітниками органів ДФК як окремо, так і в сукупності, що підвищує ефективність і результативність роботи органів державного фінансового контролю, дозволяє всебічно вивчити проблему економічних злочинів і правопорушень різних рівнів, а також знайти шляхи протидії цим діянням.

Підвищення ефективності ДФК можливо при впливі на один з факторів, що впливають на цей показник: кошти, що надійшли в бюджет у результаті контрольних заходів; загальна сума видатків на утримання органів ДФК.

У підрозділі 2.2. «Основні напрямки державного фінансового контролю» встановлено, що основними напрямками функціонування державного фінансового контролю є контроль зобов'язань економічних агентів перед бюджетом, контроль фінансових потоків підприємств у межах національної економіки й фінансових потоків по зовнішньоекономічній діяльності. На макроекономічному рівні необхідно досліджувати заборгованість в бюджет і спеціальні фонди, виявлені в результаті контрольно-ревізійних заходів. За результатами дослідження виявляються тенденції, причини даного явища й способи мінімізації даного негативного факту. Перевірка дотримання законів і інших нормативно-правових актів фінансово-господарського характеру дозволяє підтримати стабільність бюджетних процесів і стабільність державного фінансового устрою, вчасно розкривати відхилення від заданих нормотворчими органами правил і процедур, а також вносити в них необхідну корекцію.

Відзначено, що аудит поряд з державним фінансовим контролем покликаний забезпечити законність фінансових операцій, проведених економічними суб'єктами, і тим самим протидіє появі й розвитку «тіньової економіки». Проведена порівняльна характеристика аудиту й державного фінансового контролю дозволяє зробити висновок про можливість використання результатів аудиторської діяльності в діяльності органів державного фінансового контролю.

Виявлені в результаті державного контролю або аудиторської перевірки порушення можуть бути віднесені як до правопорушень, так і до злочинів. У результаті дослідження проблеми фінансового контролю як системи протидії утворенню й повноцінному функціонуванню так званої «тіньової економіки», встановлено, що порушення законодавства у фінансовій сфері відбуваються особами з вищою фаховою освітою, тобто високоінтелектуальними людьми, які з легкістю можуть визначити ступінь ризику, пов'язаного з тим або іншим фінансовим протизаконним діянням. Тому за здійснення більшості протиправних діянь у фінансовій сфері передбачається адміністративна й лише у виняткових випадках кримінальна відповідальність.

Проведений аналіз нормативних документів, що регламентують порядок ведення справ, пов'язаних з адміністративними правопорушеннями й залученням до відповідальності винних осіб, виявив відсутність універсального документу, що пропонує норми процесуального характеру для всіх органів державного фінансового контролю. Поряд з вищевикладеним, проглядається факт дублювання повноважень і компетенції практично всіма організаційними структурами державного фінансового контролю. В результаті дослідження відзначено необхідність:

- чіткого розмежування підвідомчості справ між відповідними структурами, що виключає яке-небудь дублювання повноважень;

- внесення доповнень у законодавство з метою формування нормативної бази, що регламентує єдині процесуальні норми проведення фінансового контролю для спецструктур;

- визначення процедури передачі справ між контролюючими органами в законодавчо визначеному порядку;

- створення єдиної інформаційної бази, з доступом для всіх органів державного фінансового контролю, уповноважених вести справи про адміністративним правопорушенням, що містить необхідні дані по відповідних справах, що як перебувають у процесі розгляду, так і справ, по яких винесене рішення.

У підрозділі «2.3. Система органів державного фінансового контролю в Україні» проаналізовано стан правового регулювання фінансового контролю в Україні, зокрема, виділено та охарактеризовані Закони України та інші нормативно-правові акти, що забезпечують правове регулювання функціонування та відносин суб’єктів фінансового контролю в країні; наведено структурно-логічну модель державного фінансового контролю, сформовану дисертантом відповідно до чинного законодавства; класифіковано органи державного (позавідомчого) фінансового контролю відповідно до характеру їх компетенції, зокрема, загальної компетенції, галузевої компетенції, міжгалузевої компетенції, спеціальної компетенції; розглянуто функції та законодавче забезпечення суб’єктів фінансового контролю в Україні стосовно таких видів контролю: державний (позавідомчий), муніципальний (громадський), відомчий, контроль власника (внутрішньогосподарський), незалежний (аудит).

Аналіз основних положень про взаємодію суб’єктів фінансово-господарського контролю в Україні, які визначені Законами України "Про Рахункову палату", "Про державну контрольно-ревізійну службу", "Про державну податкову службу в Україні" та Положенням про Державну фінансову інспекцію України дозволив встановити, що вони не повною мірою визначають конкретний механізм здійснення координації дій контрольних органів. Запропоновано для удосконалення правової бази системи фінансового контролю прийняти такі закони: „Про державний фінансовий контроль” та „Про фінансовий контроль”, а також, доповнити їх такими підзаконними актами: Стандарти внутрішнього контролю, Стандарти внутрішнього аудиту, Положення про етику внутрішніх аудиторів, Критерії розрахунку чисельності внутрішніх аудиторів, методологію управління ризиками, типові робочі документи для проведення внутрішнього аудиту.

Доведено, що зниження видатків на утримання органів ДФК буде мати ефект при скороченні дублюючих функцій між різними спеціальними контрольними відомствами й чіткому розмежуванням повноважень.

Розділ ІІІ. «Удосконалення правового регулювання державного фінансового контрою» включає два підрозділи.

У підрозділі 3.1. «Заходи реагування за результатами державного фінансового контролю в сфері фінансів та бюджету» доведено, що необхідною умовою, що визначає оптимальний рівень економічної безпеки, є ефективна система державного фінансового контролю. Кінцевою метою державного фінансового контролю є забезпечення стабільності бюджетно-фінансової системи держави. ДФК покликаний забезпечити безпеку в усіх напрямках економічної діяльності Контроль зовнішньоекономічної діяльності дозволяє створити сприятливі умови для міжнародної інтеграції української економіки. Фінансовий контроль фінансових потоків різного рівня дозволяє створити умови для стійкого розвитку економіки в цілому.

Встановлено, що порушення пропорцій і зв'язків між різними компонентами економічної системи веде до її дестабілізації і є сигналом переходу економіки від безпечного стану до небезпечного. Моніторинг загроз економічної безпеки й діяльності країни в економічній сфері дозволяє виявити критичні параметри, вихід за межі яких загрожує руйнівними процесами й необоротною деградацією економіки. Індикатори економічної безпеки дозволяють оцінити стан економіки за аналізований період. Відхилення від граничних значень даних показників дають можливість вчасно відреагувати відповідним структурам на процеси, що відбуваються, і вчасно вжити заходів для запобігання негативного впливу внутрішніх і зовнішніх загроз на національну економіку.

У підрозділі 3.2. «Напрямки удосконалення нормативно-правового регулювання державного фінансового контролю» визначено основні проблеми законодавчого поля щодо діяльності внутрішнього контролю, першою з яких є невизначеність у законодавчих актах України поняття внутрішнього контролю, відсутність належного його наукового та методичного обґрунтування. Таким, чином, дієве функціонування внутрішнього контролю в органах державного сектору на даний час не забезпечено належним інституційним і правовим супроводом, наприклад, в Україні відсутній орган з гармонізації фінансового управління, контролю та внутрішнього аудиту тощо.

В законодавчих актах України відсутнє розширене трактування поняття внутрішнього контролю. Щодо даного питання відсутнє належне наукове і методичне обґрунтування. Таким, чином, на даний час, в органах державного сектору не забезпечується дієвість функціонування внутрішнього контролю. Встановлено, що в Україні існує практика покладання керівниками відповідальності за діяльність та досягнення мети очолюваних ними органів лише на працівників контрольно-ревізійних підрозділів або посадових осіб, до обов'язків яких належить проведення ревізій і перевірок, що є принципово некоректним. Фактично, до системи внутрішнього контролю мають бути залучені всі підрозділи органу державного сектору основного функціонального призначення: планово-економічного, фінансово-бухгалтерського, юридичного та інші.

Розроблено пропозиції з удосконалення механізму координації діяльності органів ДФК шляхом формування відповідного центрального органу ("Координаційний центр ДФК"), через який практично будуть здійснюватись заходи з координації діяльності контролюючих органів з метою забезпечення концентрації зусиль контролюючих органів на пріоритетних напрямах контролю: планування і здійснення регулярних спільних заходів для забезпечення надійного захисту інтересів держави від злочинних посягань та зловживань і планування цілеспрямованих спільних заходів; скорочення кількості ревізій та перевірок господарюючих суб'єктів і дублювання питань; недопущення необґрунтованого втручання в їх фінансову та господарську діяльність. Керівництво діяльністю цього координаційного центру може бути покладене на Державну фінансову інспекцію України (ДФІУ).

Координаційний центр, як єдиний незалежний координаційний центр в структурі органів державного управління, якому надане право регулювання всіх перевірок господарюючих суб'єктів, повинен мати територіальні координаційні представництва на відповідній території. Вони можуть бути створені на базі структурних підрозділів ДФІУ в АР Крим, областях, містах Києві і Севастополі, податкових інспекцій в містах, районах. Територіальні координаційні представництва мають забезпечувати максимальну комплексність усіх перевірок фінансово-господарських суб'єктів незалежно від форм власності, виключати практику необґрунтованого втручання в їх діяльність з боку контролюючих органів.

Отже, нормативно-правова основа системи державного фінансового контролю повинна передбачати двохрівневу організацію: перший рівень – визначає порядок дій основних органів ДФК, органу який їх координує, а також інших, безпосередньо пов’язаних з ними організацій; другий рівень – регламентує порядок дій всіх інших державних органів та їх апаратів, законодавчо наділених контрольними функціями, як складовою частиною своїх безпосередніх управлінських обов’язків.

У дисертації розглянуто і удосконалено основні заходи Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, якою визначено революційний підхід щодо організації системи внутрішнього фінансового контролю шляхом реорганізації існуючих органів контролю з урахуванням досвіду країн ЄС. Реалізація Концепції у першу чергу сприятиме адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС та вдосконаленню діяльності органів державного сектора економіки шляхом переходу від адміністративної до управлінської культури, в умовах якої керівники зазначених органів державного сектора незалежно і ефективно здійснюють процес управління ресурсами для досягнення цілей.

По-перше, Концепція визначає понятійний апарат, що відповідає вимогам ЄС щодо державного сектора, які містять розділ 28 acquis communitaire, і фундаментальним документам Міжнародної організації вищих органів контролю державних фінансів (ІNTOSAI).

По-друге, відповідно до базового принципу державного внутрішнього фінансового контролю чітко розмежовано внутрішній контроль як інструмент управління, за ефективність функціонування якого відповідають керівники органів державного сектора, та внутрішній аудит як форму контролю, що забезпечує функціонально незалежну оцінку діяльності органів державного сектора, в тому числі організацію системи внутрішнього контролю.

По-третє, за результатами аналізу існуючої системи державного внутрішнього фінансового контролю в Україні, її порівняння із сучасною типовою моделлю країн ЄС визначено основні прогалини у вітчизняній системі контролю.

По-четверте, Концепція предметно сформулювала основні завдання з реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, стратегічні напрями та основні етапи його розвитку на п'ятирічний строк та очікувані результати. В цьому процесі чітко окреслено й перспективи розвитку ДФІУ.

Оскільки діяльність внутрішнього аудиту має здійснюватись на принципах незалежності, запропоновано при розробці нормативно-правових документів для здійснення єдиної державної політики щодо забезпечення ефективного управління державною часткою в акціонерних товариствах та контролю за фінансовою діяльністю зазначених товариств: в рамках реалізації зазначеної концепції передбачити механізм створення служб внутрішнього аудиту в органах державного сектора; підпорядкувати служби внутрішнього аудиту суб'єктів господарювання, у статутному фонді яких більш як 50 відсотків акцій (часток, паїв) належать державі, органу централізованого внутрішнього аудиту (ДФІУ) із зарахуванням працівників служб внутрішнього аудиту до штатного розкладу відповідної служби ДФІУ; органу централізованого внутрішнього аудиту (ДФІУ) здійснювати методичну допомогу та координацію роботи служб внутрішнього аудиту підлеглих суб'єктів господарювання та передбачити обов’язкову звітність цих служб та терміни її надання; розробити і впровадити законодавчі акти з метою організації систем внутрішнього контролю підприємств, які не входять до державного сектору.