ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ З ПИТАНЬ ЕКОЛОГІЇ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, висвітлюється його зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначається стан наукової розробки проблеми, мета та задачі, предмет та об’єкт дисертаційного дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів, розкривається їх теоретичне та практичне значення, викладаються основні положення, які виносяться на захист, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретичні та правові засади державного регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту довкілля» містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Історія становлення державної політики у галузі захисту об’єктів довкілля від негативних факторів» автором проведено розподіл історичних періодів формування державної політики у сфері захисту рослин на такі: Стародавня Русь (IX – XII ст.); період самостійних феодальних держав Стародавньої Русі (XII – XIV ст.); Російська (Московська) держава (XV – XVII ст.); Російська імперія періоду абсолютизму (XVIII – середина XIX ст.); Російська імперія періоду переходу до буржуазної монархії (середина XІX – початок XX ст.); буржуазно-демократична республіка (лютий – жовтень 1917 р.) як дореволюційний період; радянський період (1917–1991 рр.); період незалежної України (з 24 серпня 1991 року).

Аналіз свідчить, що започатковані Російською імперією заходи захисту об’єктів довкілля від негативних чинників із встановленням радянської влади відверто нехтувалися, державна та правова політика базувалася на: принципах адміністративно-примусової хімізації сільського господарства; проектах глобальної індустріалізації економіки, яка передбачає підтримку хімізації сільського господарства; інтенсивній експлуатації природних ресурсів; украй негативному втручанні в природні процеси.

Доведено, що природоохоронне законодавство часів радянської влади та періоду незалежної держави характеризується спільними негативними ознаками, якими, зокрема, є взаємозв’язок між погіршенням стану довкілля і прогресуючим збільшенням чисельності органів, що дублюють компетенцію та повноваження контролюючих інституцій; відсутність законодавчого визначення статусу природоохоронних служб, обов’язків та відповідальності їх посадових і службових осіб, що в цілому свідчить не на користь дієвості цих органів у сфері захисту довкілля від негативних чинників і не може сприяти додержанню законності у їх діяльності.

У підрозділі 1.2 «Загальна характеристика сучасного стану правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об’єктів довкілля» аналізуються науково-теоретичні та практичні підходи до визначення сутності функцій органів державної виконавчої влади у трьох галузях: охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Обґрунтовано, що Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» 1991 р. зберіг недоліки Закону УРСР «Про охорону природи Української РСР» 1960 р., зокрема: багатоступеневу систему контролюючих органів, посадові особи яких наділені компетенцією та повноваженнями, але не мають обов’язків; відсутність реальних заходів щодо зменшення впливу негативних чинників, що підтверджується незмінністю «економічного отруйного механізму», який діє з 1988 р. і за своєю сутністю не може сприяти реалізації гарантій, що випливають із змісту статей 1, 3, 8, 50 Основного Закону.

Доведено, що охоронна та дозвільна (стосовно надр та об’єктів довкілля, що використовуються у якості природних ресурсів) діяльність органів виконавчої влади у галузях охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки не узгоджується із статтями 3, 13, 50 Конституції України, якими обумовлюються два напрями діяльності органів державної виконавчої влади у галузях: захисту людини та об’єктів довкілля від впливу негативних чинників; раціонального та безпечного для людини використання надр та об’єктів довкілля у якості природних ресурсів, їх охорони.

Встановлено, що законодавець порушив регулятивну спрямованість Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», передбачивши платність спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності, що здійснюється у більшості випадків шляхом "платного отруєння" довкілля.

У підрозділі 1.3 «Проблемні питання правового регулювання змісту організації та діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об’єктів довкілля» проведено порівняльний аналіз правового змісту Закону УРСР «Про охорону природи Української РСР», Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону атмосферного повітря», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», а також Земельного і Водного кодексів України та Кодексу України про надра.

Обґрунтовано, що проблеми правового регулювання змісту організації та діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об’єктів довкілля мають причинний зв’язок із низькою якістю кодифікованих та законодавчих актів, їх суперечливістю (це має відношення і до застосовуваної термінології), наявністю необґрунтованої кількості органів, що одночасно здійснюють як державне управління, так і державний контроль, дублюючи повноваження та компетенцію у означених сферах. Наведене посилюється порушенням принципу, що кожному праву має відповідати обов’язок, у випадку невиконання якого він повинен бути забезпечений примусовою силою держави шляхом встановлення дійової відповідальності.

Доведено, що невід’ємною складовою правової держави має бути визначення законом змісту організації та діяльності органів виконавчої влади, обов’язків їх посадових та службових осіб, їх відповідальності.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий статус органів державної виконавчої влади в галузі захисту об’єктів довкілля» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Система державного управління в галузі захисту об’єктів довкілля» викладено розширений аналіз системи державного управління в досліджуваній галузі, який дав дисертантові змогу виявити необґрунтовану кількість контролюючих органів, відсутність єдиної думки серед вчених-правознавців щодо змісту поняття «державне управління».

Доведено, що обумовлена сукупністю законодавчих актів про охорону найважливіших об’єктів довкілля (вода, атмосферне повітря, земля) система державного управління є громіздкою, суперечливою, недосконалою та неефективною; кризовий стан довкілля є результатом недосконалості законодавчих актів, відсутності обов’язків та відповідальності посадових та службових осіб органів виконавчої влади, дублювання цими органами функцій державного управління і державного контролю, їх повноважень.

Обґрунтовано, що ефективний захист життя і здоров’я населення та об’єктів довкілля від негативних чинників, їх попередження або ліквідація можуть бути досягнуті тільки за рахунок створення єдиної національної організації захисту довкілля, покладення на інші органи обов’язків щодо забезпечення заходів із захисту довкілля від негативних факторів у відповідності з Конституцією України та Всесвітньою Хартією природи, створення безпечного для життя і здоров’я людини довкілля та встановлення дійової відповідальності за невиконання або неналежне виконання цих заходів.

Підрозділ 2.2 «Повноваження посадових та службових осіб спеціальних підрозділів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі захисту об’єктів довкілля» присвячено аналізу нормативно-правового матеріалу, яким регламентовані повноваження та компетенція посадових і службових осіб спеціальних підрозділів спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері захисту об’єктів довкілля.

Досліджено наступні повноваження спеціально уповноважених органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів: державний контроль за використанням та охороною об’єктів довкілля, видача дозволів на захоронення відходів, викидів шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, надання платних послуг екологічного характеру та інформації про стан навколишнього природного середовища.

Доведено, що невід’ємною складовою правової держави є визначення конституційними нормами змісту обов’язків посадових та службових осіб, їх відповідальності за неналежне виконання або невиконання обов’язків. За відсутності зазначеного, норми, якими проголошуються конституційні гарантії, носять декларативний характер, що не може сприяти становленню демократичної та правової держави, реалізації проголошених конституційних гарантій.

У підрозділі 2.3 «Проблемні питання законодавчого регулювання адміністративних процедур у справах, пов’язаних з порушенням законодавства про захист об’єктів довкілля» аналізуються відомчі нормативні акти, матеріальні та процесуальні норми, якими обумовлюється статус посадових та службових осіб спеціальних озброєних підрозділів.

Доведено, що делегування посадовим та службовим особам спеціальних озброєних підрозділів права здійснення адміністративних процедур у справах про адміністративні правопорушення грубо порушує приписи статей 1, 8, 124 Конституції України та Конвенції про захист прав та основних свобод людини.

Обґрунтовано, що підставою для притягнення до адміністративної відповідальності має бути факт спричинення шкоди об’єкту довкілля, що цілком узгоджується із статтями 3, 50, 66 Конституції України та Закону України «Про основи національної безпеки України», відповідно до якого об’єктом національної безпеки є навколишнє природне середовище та природні ресурси

Доведено, що ефективність адміністративно-правового захисту об’єктів довкілля може бути досягнута тільки за рахунок внесення змін у КУпАП щодо встановлення реальної майнової відповідальності винних осіб.

Розділ 3 «Стан та тенденції розвитку діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об’єктів довкілля» містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об’єктів довкілля» розглянуто правове регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об’єктів довкілля у державах СНД.

Обґрунтовано, що кризовий стан довкілля у Російській Федерації, республіках Білорусь та Молдова, як і в Україні, має причинний зв’язок з низькою якістю законодавства у галузі захисту об’єктів довкілля від негативних факторів, в основу якого покладено ліквідацію наслідків отруєння довкілля, що здійснюється на підставі його платного отруєння, посиленого неправильним визначенням цілей та завдань численних контролюючих органів виконавчої влади, що дублюють повноваження та компетенцію одне одного у означеній галузі, їх незадовільною діяльністю.

Доведено, що законодавство держав СНД, в тому числі й України, у галузі охорони навколишнього природного середовища, зокрема, стосовно визначення цілей та завдань органів виконавчої влади, ґрунтується на пріоритеті сировинно-витратного спрямування економіки, що призводить до руйнування природно-ресурсного потенціалу, негативно відображається на стані об’єктів довкілля, а відтак і здоров’ї населення.

У підрозділі 3.2 «Шляхи удосконалення діяльності органів виконавчої влади України у галузі захисту об’єктів довкілля» формулюються пропозиції щодо кардинальної зміни поглядів на сутність участі держави у сфері захисту об’єктів довкілля від негативних факторів.

Доведено, що нормативно-правові потреби суспільного буття, а відтак і реалізація положень статей 3 та 50 Конституції України потребують кардинальної зміни законодавства в напрямку розмежування понять «захист об’єктів довкілля від негативних чинників» і «охорона ресурсів надр та об’єктів довкілля, які використовуються в якості природних ресурсів», створення принципово нових систем державного адміністрування у двох напрямах, визначення цілей та завдань органів виконавчої влади, які виконуватимуть реалізацію обумовлених конституційних приписів.

Обґрунтовано, що діяльність органів виконавчої влади України у галузі захисту об’єктів довкілля, відповідно до вимог статей 1, 3, 8, 50 Конституції України, має бути переорієнтована на здійснення превентивних заходів із попередження впливу негативних факторів на людину та об’єкти довкілля; ліквідацію наслідків впливу негативних факторів на людину та об’єкти довкілля; реалізацію майнового впливу на винних осіб у спричиненні шкоди об’єктам довкілля; забезпечення неухильного застосування, дотримання та виконання чітко визначених на законодавчому рівні правил захисту об’єктів довкілля від негативних чинників у всіх сферах виробничо-господарської діяльності; виконання інших функцій, що випливають із положень Конституції України та Всесвітньої Хартії природи.