ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ РОБОТИ З КАДРАМИ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, головні завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію та впровадження, а також щодо публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретичні засади кадрового забезпечення діяльності органів прокуратури» складається з трьох підрозділів і присвячений висвітленню теоретико-методологічного змісту кадрового забезпечення органів прокуратури та актуальних проблем врегулювання правового статусу прокурорсько-слідчих кадрів.

У підрозділі 1.1 «Теоретико-методологічна характеристика кадрової функції в правоохоронній діяльності та адміністративно-правовій науці» на основі аналізу наукових праць (Г. Туманов, Л. Колодкін, Ю. Козлов, В. Плішкін, М. Якимчук, М. Бурбика та ін.) досліджується походження прийнятої в адміністративно-правовій науці термінологічної конструкції «кадрова функція» та висновується, що кадрова функція органів прокуратури – це специфічно повторювана і здійснювана в процесі управління підрозділами прокуратури діяльність, змістом якої є: забезпечення її структурних підрозділів необхідним, відповідаючим певним вимогам контингентом осіб, а також інформацією про них, впровадження науково обґрунтованих методів добору, розстановки, навчання, виховання, стимулювання кадрів, правового регулювання проходження служби та надання соціально-правового захисту її працівникам.

В розуміння кадрової функції варто вкладати існуючу єдність підходів в адміністративно-правовій науці, що характеризують кадрові процеси, кадрову роботу та кадрову політику в органах, які відносяться до військових формувань, правоохоронних органів та органів зі спеціальним статусом (у нашому випадку – органи прокуратури). Це обумовлено: єдиним законодавчим регулюванням питань роботи з кадрами даних органів; практикою комплектування посад у даних органах переважно військовослужбовцями (або персоналом зі спеціальними званнями, класними чинами, рангами), як особами, що проходять особливий вид державної служби; практикою кадрових призначень представників одних служб (формувань) на посади в інших органах, що було б значно ускладнене у випадку різноманіття кадрових підходів та принципів кадрової політики. Наприклад у наукових працях (М. Бурбика, М. Кроз, І. Озерський, О. Синєокий та ін.) неодноразово наголошувалось про схожість кадрової роботи в органах внутрішніх справ та прокуратурі.

У контексті означеного було синтезовано теоретичні положення щодо визначення понять: «кадрова політика», «робота з кадрами» та «кадрова робота» в органах прокуратури (О. Смірнов, В. Сухонос, Є. Попович та ін.) та виявлено їх змістовну недосконалість. Запропоновано власне розмежування означених категорій та визначені їх поняття. Основними елементами роботи з кадрами в органах прокуратури України визначено: організаційно-штатна робота; добір кадрів; розстановка та підготовка кадрів; присвоєння класних чинів; оцінка кадрів; забезпечення службового просування та виховання кадрів; соціально-правовий захист працівників; стимулювання службової активності кадрів; укріплення законності і службової дисципліни в діяльності; звільнення; робота з ветеранами.

У підрозділі 1.2 «Сутність та зміст кадрового забезпечення органів прокуратури України» констатується, що у правничій науці до цього часу не вироблено єдиноузгодженого підходу стосовно суті та змісту кадрового забезпечення прокурорської діяльності. Узагальнення наукових підходів відображених в дисертаціях В. Долежана (1991 р.), М. Мичка (2002 р.), М. Косюти (2002 р.), М. Якимчука (2002 р.), А. Пшонки (2006 р.), М. Бурбики (2007 р.), В. Сухоноса (2009 р.), Є. Поповича (2010 р.), І. Озерського (2011 р.) дає підстави, вважати, що формування кадрової політики в органах прокуратури має будуватись на загальних конституційних засадах державної служби з урахуванням специфіки прокурорської діяльності, серед яких виокремлені: принцип суворої відповідності кадрової роботи вимогам чинної Конституції та законів і пріоритет останніх над підзаконними (галузевими) нормативно-правовими актами; принцип пріоритету прав і свобод людини й громадянина, їх безпосередньої дії, що зобов’язує кадрові органи дотримуватись і захищати означені права; принцип рівного доступу громадян України до прокурорської служби; принцип професіоналізму і компетентності; принцип гласності; принцип відповідальності прокурорських працівників за рішення, які вони готують і приймають.

Під час формування і реалізації кадрової політики в органах прокуратури особливого значення набуває реалізація принципу індивідуально-психологічного підходу до формування кадрового складу даного правоохоронного відомства. Цей принцип реалізовується в низці випадків добору, розстановки і виховання кадрів, коли необхідно враховувати їх особистісні якості та вимоги до організації роботи з ними, зокрема при: індивідуальному конкурсному відборі претендентів для зарахування на службу в органах прокуратури; оцінці діяльності кожного прокурорського працівника, контролі за його службовою діяльністю та періодичній атестації; побудові індивідуальної службової кар’єри, ротації кадрів, просуванні по службі через виконання індивідуальних процедур і вимог щодо зарахування до кадрового резерву; процесі стажування та призначенні на посаду; індивідуальній системі перепідготовки прокурорських працівників, підвищенні їхньої кваліфікації та професійної самоосвіти; індивідуалізації підбору для вступу до Національної академії прокуратури України осіб, які здатні проходити службу в органах прокуратури, тощо.

Зважаючи на загальні підходи до тлумачення поняття «робота з кадрами», висновується, що поняття «робота з прокурорськими кадрами» відображає сукупність логічно та організаційно взаємопов’язаних форм і методів діяльності щодо реалізації цілей та завдань кадрової політики з добору, розстановки, організації підготовки та перепідготовки кадрів для органів прокуратури. Запропоноване, дає можливість виділити основні суттєві структурні елементи кадрової роботи в органах прокуратури, а саме: головну мету, суб’єкти та об’єкти кадрової роботи, основні напрямки кадрової роботи та ін.

Прокурорсько-слідчі кадри на теоретичному рівні класифіковані: а) за професійною приналежністю (юристи, економісти, психологи, педагоги, інженери т. ін.); б) за об’єктивними ознаками особи (стан, вік, освіта, досвід роботи тощо); в) за посадовим становищем (прокурори, їх заступники, помічники, начальники управлінь, відділів); г) за правовим становищем в системі управління (посадові особи, представники влади, спеціалісти (державні службовці), обслуговуючий персонал (робітники)); д) за функціональною роллю в процесі управління.

У підрозділі 1.3 «Поняття, межі та гарантії правового статусу прокурорсько-слідчих працівників» на основі аналізу низки багатоманітних наукових поглядів (Б. Авер’янов, Ю. Шемшученко, С. Комаров, П. Рабінович та ін.), підтримано позицію В. Сухоноса, згідно якої, статус прокурорського працівника реалізується в рамках загального правового статусу особи на підставі норм внутрішньодержавного та міжнародного права, а також спеціального правового статусу, регламентованого Законом України «Про прокуратуру» та іншими правовими актами, у тому числі – галузевими.

До основних елементів адміністративно-правового статусу прокурорського працівника віднесено: права працівника органів прокуратури, які являють собою обумовлену Конституцією України, встановлену державними законами, іншими нормативно-правовими актами, посадовими інструкціями міру дозволеної поведінки, що охороняється державою, визначає можливості і свободи професійної службової діяльності у сфері забезпечення прав людини і громадянина; обов’язок прокурорського працівника, який обумовлений Конституцією України, встановлений державними законами, іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями і забезпечувану державним захистом міру належної службової поведінки, що визначає сутність і межі професійної службової діяльності; юридичну відповідальність прокурорського працівника, як елемент його спеціального правового статусу, що вказує на безпосередню залежність від особливостей службових обов’язків і прав та передбачає застосування різних заходів із метою забезпечення виконання встановлених вимог за посадою і обов’язок відповідати за неправомірні рішення, дії та вчинки.

В підрозділі проводиться розмежування меж та гарантій правового статусу прокурора, прокурора-криміналіста та слідчого за функціональністю та посадовим становищем.

Розділ 2 «Організаційно-управлінські напрями удосконалення кадрової роботи в органах прокуратури» складається з двох підрозділів, у яких надано теоретико-правову характеристику організації та управління кадрами в органах прокуратури. Обґрунтовуються проблеми соціально-правового забезпечення діяльності прокурорських працівників як під час, так і після завершення прокурорської служби (кар’єри).

У підрозділі 2.1 «Організація роботи з кадрами в органах прокуратури» зроблений акцент на тому, що «організація» має включати організацію системи та процес управління прокурорськими кадрами. Такий підхід обумовлюється тим, що в системі управління основним призначенням суб’єкта є досягнення стану упорядкованості об’єкта управління, що в процесі управління досягається за рахунок використання організаційних форм. Організаційна діяльність спрямована на реалізацію внутрішньо-організаційних і зовнішньо-організаційних відносин з метою підтримання на відповідному рівні системи управління прокурорськими кадрами, та на підготовку, прийняття й реалізацію управлінських рішень щодо ефективного здійснення кадрового менеджменту в органах прокуратури України.

До основних елементів організації роботи з кадрами в органах прокуратури включено: кадрове планування, що є складовою частиною планування узагалі; планування кар’єрного росту (просування); різнорівнева освіта (види і форми навчання) за прокурорсько-слідчою спеціалізацією; формування кадрового резерву та атестацію. За результатами проведеного опитування прокурорських працівників з’ясувалося, що ефективності кар’єри в органах прокуратури сприятиме: визначення критеріїв оцінки рівня підготовки прокурорських кадрів (58,0%); призначення на прокурорські посади на конкурсній основі відповідно до рейтингу, що гарантує рівність доступу до державної служби (48,7%); управління подальшою кар’єрою прокурорських працівників на основі оцінювання професійних і особистісних якостей кандидатів (здібностей, знань та умінь) за результатами атестації та їх особистого рейтингу (41,2%).

У підрозділі 2.2 «Управління прокурорсько-слідчими кадрами та їх соціально-правове забезпечення» управління диференційоване на управління кадрами як складову державної кадрової політики в системі органів прокуратури України, і як принципово важливий елемент управлінської діяльності в органах прокуратури України за функціональними параметрами реалізації професійних завдань. Основним завданням управління персоналом в органах прокуратури України на внутрівідомчому рівні, за результатами проведеного анкетування прокурорських працівників є: удосконалення кадрової політики (26,2%); використання і розвиток персоналу (20,4%); вибір і реалізації стилю управління людьми (18,8%); організації горизонтальної координації і кооперації (20,2%); покращення організації робочих місць і умов праці (37,0%); визнання особистих досягнень у праці (43,0%); вибір системи оплати й стимулювання (51,5%).

Управління персоналом органів прокуратури необхідно розглядати в двох аспектах. По-перше, як управління з боку держави – зовнішнє управління. По-друге, управління, яке здійснюється всередині системи, при якому об’єктами є працівники, а суб’єктами – керівники (прокурори, начальники підрозділів) та кадрові апарати, які діють на відповідних рівнях і складають у своїй сукупності управлінську підсистему всієї системи даних органів у цілому і кожного з них окремо. Завдання управління персоналом в органах прокуратури України диференційовані на загальнодержавні (зовнішні) та корпоративні (внутрівідомчі).

Управління персоналом в органах прокуратури України визначено як системну, планомірно організовану і цілеспрямовану діяльність як керівного складу так і працівників кадрових підрозділів щодо розробки концепції та стратегій кадрової політики, створення сприятливих умов для оптимального розвитку й використання потенціалу прокурорсько-слідчих працівників. Управління у цьому розумінні передбачає здійснення спеціальних управлінських функцій: планування ресурсів (розробка плану забезпечення майбутніх потреб в людських ресурсах); набір (вербування) персоналу (створення резерву потенційних кандидатів по всіх посадах); відбір (оцінка кандидатів на робочі місця); визначення заробітної плати і пільг (розробка структури заробітної плати і пільг з метою залучення, найму і збереження працівників); підготовка керівних кадрів, управління просуванням по службі (розробка програм, спрямованих на розвиток здібностей і підвищення ефективності праці керівних кадрів).

Розділ 3 «Оптимізація професійного відбору та фахової підготовки прокурорсько-слідчих працівників» складається з трьох підрозділів і містить комплексний організаційно-правовий та психологічний аналіз кадрового менеджменту в органах прокуратури. У контексті розділу проаналізовано окремі аспекти профілактично-виховної роботи з прокурорсько-слідчими кадрами.

У підрозділі 3.1 «Професійний відбір на навчання та службу в органи прокуратури» аргументується, що система професійно-психологічного відбору кандидатів на навчання (службу) до органів прокуратури повинна включати такі послідовні етапи: соціально-правовий аспект професійного відбору, що містить вимоги до соціально-демографічних характеристик кандидата і правові положення; спеціальний (на предмет можливих зв’язків із кримінальними елементами); медичний відбір (соматичний і психіатричний); психофізіологічний та психологічний відбір; конкурсно-екзаменаційний етап (співбесіда, іспити та кваліфікаційні випробування).

Основними психологічними умовами оптимізації кадрової роботи з персоналом органів прокуратури, є: активізація взаємодії працівників кадрових підрозділів з психологами органів прокуратури; підвищення компетентності прокурорських працівників з питань добору та розстановки кадрів, а також прогнозу їх персональних просувань по службі; актуалізація мотивуючої та прогностичної функцій в діяльності атестаційних комісій органів прокуратури. Крім цього, покращення кадрової роботи потребує: удосконалення психологічних методик кадрового менеджменту; професіоналізації працівників кадрових підрозділів, універсалізації їх підготовки з обов’язковим підвищенням рівня фахової підготовки.

Аргументується, що відбір кандидатів на навчання (службу) до органів прокуратури України, є адміністративно-правовим засобом підвищення ефективності формування та успішного проходження прокурорської служби, за допомогою якого здійснюється оцінка придатності кандидата на певну прокурорську чи слідчу посаду. Відтак, важливою умовою удосконалення кадрового менеджменту в органах прокуратури має стати суттєве підвищення мотиваційної складової служби, дієвості існуючого в прокуратурі механізму стимулювання праці, відповідності системи заохочень потребам та інтересам персоналу. Означене підтверджено даними опитування 50,8 % прокурорських працівників.

Критеріями професійного відбору в органах прокуратури означено: соціально-правовий (вік, вища освіта освітньо-кваліфікаційного рівня «бакалавр», «спеціаліст» або «магістр», вільне володіння державною мовою, громадянство і т.п.); медичний (придатність до професійної діяльності за станом здоров’я); психологічний (мати необхідні для роботи на заміщуваній посаді основоположні спеціальні знання, уміння та навички); ділові якості (старанність, почуття відповідальності за доручену справу, самоорганізованість, емоційну врівноваженість, культуру спілкування, здатність до відбору суттєвої інформації, обґрунтованість суджень, тощо); моральний (працівник має бути наділений певними моральним якостями та відповідати високому званню прокурорського працівника).

Визначено структуру параметрів, що характеризують мотиваційну сферу прокурорських працівників з точки зору зменшення корупційних ризиків, що характеризуються такими показниками: адекватне уявлення про професію, усвідомлення її об’єктивних умов, соціальної значущості та вимог до особистості; усвідомлення необхідності долати труднощі, пов’язані з професійною діяльністю; прагнення до творчої самореалізації у професійній діяльності та особистісного і професійного удосконалення; конкретне уявлення про плани на майбутнє, пов’язані з обраною професією.

У підрозділі 3.2 «Особливості професійної підготовки прокурорських кадрів» зазначено, що для оптимізації професійної діяльності прокурорських працівників необхідно розробити та використовувати на практиці тренувальні вправи та ситуації, які спрямовані на виявлення, розвиток та удосконалення підготовки фахівців до умов (почасти екстремальних та інтелектуально-напружених) службової діяльності. Приклади таких вправ наведені в додатку «М» дисертації до практичних занять з розробленого автором навчального спецкурсу «Кадровий менеджмент в органах прокуратури».

Вважається за доцільне впровадити у Національній академії прокуратури України означений спецкурс, котрий містить цілий комплекс психотренувань за основними напрямками кадрової роботи в органах прокуратури. Актуальність навчального курсу зумовлена потребами практики, адже проблема кадрового забезпечення діяльності прокурорських працівників останнім часом займає важливе місце серед інших завдань органів прокуратури України. Відтак, варто в НАПУ під час підготовки магістрантів та підвищенні кваліфікації слухачів інституту підвищення кваліфікації посилити кадрову підготовку останніх за рахунок уведення означеного вище спецкурсу. За таку пропозицію висловилися 64,9% опитаних прокурорських працівників, а про уведення спецкурсу відзначили в анкетах 64,0% прокурорів.

Основними напрямами профорієнтаційної діяльності з відбору кандидатів на службу в органи прокуратури України є: регулярне інформування населення про порядок прийому і умови служби в органах прокуратури шляхом проведення спеціальних цільових програм, які розробляються та втілюються в практичну діяльність в сфері профорієнтаційної роботи працівниками підрозділів роботи з персоналом та за участю відповідних структурних підрозділів прокуратури; професійно-орієнтаційні заходи серед окремих груп населення (учнів, студентів, правоохоронців, працівників підприємств, установ і організацій) з питань служби в органах прокуратури, які проводяться шляхом регулярних виступів прокурорських працівників в засобах масової інформації та під час зустрічей і звітів перед населенням і трудовими колективами з матеріалами, що пропагують та популяризують прокурорську діяльність.

У підрозділі 3.3 «Профілактично-виховна робота з прокурорсько-слідчими кадрами» наведені раціональні методи організаційно-правового та психологічного впливу на прокурорсько-слідчих працівників (І. Озерський), серед яких виокремлені: постановка завдання; перевірка виконання посадових інструкцій, службових вказівок, розпоряджень, наказів, вимог Закону; висування на керівні посади; експертна оцінка за результатами висування в резерв на керівні посади; атестування; система стягнень та заохочень (як матеріальних так і моральних); психологічне консультування (психореабілітація); проведення профілактичних розмов з сім’єю працівника; оптимізація у прокурорському колективі належного морально-психологічного клімату; обмін досвідом; активна громадська робота працівників; зустріч з ветеранами прокуратури; створення та робота конфліктних (дисциплінарних) комісій; удосконалення нормативно-правового врегулювання виховного впливу на прокурорських працівників, наприклад, шляхом закріплення таких нормативно-правових орієнтирів виховного процесу як прийняття кодексу професійної етики прокурора і слідчого, чи прийняття концепції виховання кадрів органів прокуратури.

У розрізі означеного критикується існуючий текст присяги працівника органів прокуратури, оскільки має переважно юридичний зміст та залишає поза увагою її морально-етичний характер, що з психологічного боку (О. Медведько) має сприяти зміцненню у новопризначеного прокурора відчуття впевненості у своєму посадового становищі.

Підтримуючи наукову позицію Н. Лісової, Г. Попова та П. Шумського пропонується запровадити в НАПУ викладання спецкурсу «Професійна етика прокурора», суть якої полягає у формуванні стримуючих мотивів поведінки та виховання майбутніх та діючих прокурорських працівників, а відтак має стати обов’язковою складовою підготовки слухачів та студентів вищих навчальних закладів України, що готують фахівців за прокурорсько-слідчою спеціалізацією. Зауважено, що наразі етичні взаємини прокурорських працівників належним чином не врегульовані, а тому, погоджуючи спільну позицію М. Косюти, В. Долежана, М. Бурбики, І. Озерського та ін., необхідно уніфікувати всі морально-етичні вимоги до працівників органів прокуратури в спеціальному «Кодексі професійної етики прокурора і слідчого», схваливши його на рівні Всеукраїнської конференції працівників прокуратури. У розрізі цього запропоновані вагомі зміни до існуючого проекту такого кодексу (2005 р.).