ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ І ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ РАД В УКРАЇНІ Автореферат

Актуальність теми дисертаційного дослідження. З прийняттям Конституції України та Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” розпочався новий етап розвитку місцевого самоврядування, основний зміст якого зводиться до виокремлення місцевого самоврядування у самостійну підсистему публічної влади. При цьому, якщо наприкінці 90-х років ХХ ст. становлення місцевого самоврядування перебувало здебільшого у площині політико-правових та доктринально-ідеологічних дискусій, то вже на початку ХХІ ст. на перший план вийшли проблеми суто практичного, утилітарного характеру. Йдеться про наповнення місцевого самоврядування реальним змістом, надання муніципальній владі усіх атрибутів публічної влади. Це передбачає, насамперед, створення передумов і дієвих механізмів функціонування системи місцевого самоврядування, усіх його форм і суб’єктів, забезпечення необхідними ресурсами, формування надійного „фундаменту” для його подальшого розвитку, тобто надання територіальним громадам та їхнім органам усього того ресурсного потенціалу, який у науці та чинному законодавстві отримав назву „основи організації і діяльності місцевого самоврядування”.

На жаль, введення в широкий обіг категорії „основи організації і діяльності” не було підкріплено належною науково-теоретичною базою, не отримало однозначного тлумачення в законодавстві. Законодавець досі не визначився з системністю основ та їх розмаїттям, що позначилося як на Конституції України, так і на галузевому законодавстві. Прийняття численних правових актів довело, що поняття „основи організації і діяльності” потребує ґрунтовного дослідження, оскільки, зазвичай, ототожнюється з іншими правовими категоріями базового характеру, зокрема, „засадами”, „принципами”, „гарантіями” тощо.

Специфіка теми дисертаційного дослідження вимагає аналізу юридичної літератури кількох історичних періодів. Значна увага приділена концептуальним підходам до сутності основ, виробленим представниками радянської школи державного права, зокрема, І.А. Азовкіна, Г.В. Барабашева, О.О. Безуглова, В.І. Васильєва, Б.М. Лазарєва, В.С. Мартем’янова, В.С. Основіна, Р.С. Павловського, В.В. Цвєткова, К.Ф. Шеремета, Л.П. Юзькова та інших. Використано також праці провідних російських фахівців у галузі конституційного та муніципального права, у тому числі С.А. Авак’яна, О.С. Автономова, О.В. Білоусової, М.С. Бондаря, М.О. Васильєва, П.Ф. Гураль, О.Є. Кутафіна, В.В. Пиліна, М.В. Постового, К.С. Шугріної та інших. Широко представлені в роботі й позиції українських вчених-юристів, які зробили істотний внесок у розробку досліджуваної тематики, зокрема М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, Ю.П. Битяка, О.М. Бориславської, І.П. Бутка, М.П. Воронова, А.З. Георгіци, А.І. Доценка, І.В. Дробуш, В.П. Колісника, А.М. Колодія, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.С. Куйбіди, П.М. Любченка, М.П. Орзіха, Ю.Л. Панейка, В.Ф. Погорілка, В.О. Серьогіна, С.Г. Серьогіної, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, І.С. Щебетун, О.Н. Ярмиша та інших.

Провідне місце в системі органів місцевого самоврядування належить місцевим радам як представникам волі територіальних громад, виразникам і захисникам їх потреб та інтересів. Тому зміцнення основ місцевого самоврядування має розпочинатися саме з цих органів. На жаль, основи організації і діяльності місцевих рад досі залишалися поза межами уваги вітчизняних науковців і не були темою самостійного дисертаційного дослідження. Означені фактори обумовлюють актуальність теми даного дисертаційного дослідження, її істотне значення для муніципально-правової теорії та практики.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане на кафедрі державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в межах комплексної програми наукової діяльності № 0186.0.070865 за напрямком „Проблеми вдосконалення організації і діяльності органів законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні”. Тема дисертації затверджена Вченою радою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, протокол № 5 від 19.12.2003 р.

Метою дисертаційного дослідження є наукове обґрунтування цілісної концепції основ організації й діяльності місцевих рад в Україні, а також дослідження їх правового закріплення в умовах реформування суспільства і держави.

Виходячи з поставленої мети, у дисертаційному дослідженні вирішуються наступні завдання:

- дати визначення основ організації і діяльності місцевих рад, з’ясувавши їх сутнісні ознаки;

- обґрунтувати і розвинути тезу про системний характер основ організації і діяльності місцевих рад;

- з’ясувати видове розмаїття основ організації і діяльності місцевих рад, сформулювати авторські визначення кожного з видів основ;

- здійснити наукову класифікацію основ організації і діяльності місцевих рад за кількома критеріями;

- розкрити зміст і структуру кожного з видів основ організації і діяльності місцевих рад;

- проаналізувати стан чинного законодавства України на предмет закріплення основ організації і діяльності місцевих рад, сформулювати конкретні пропозиції щодо його удосконалення;

- визначити головні напрямки розвитку кожного з видів основ організації і діяльності місцевих рад в Україні.

Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі забезпечення умов і можливостей ефективної організації й діяльності місцевих рад в Україні.

Предметом дисертаційного дослідження є юридична природа основ організації і діяльності місцевих рад, їх зміст, видове розмаїття, закріплення у вітчизняному та зарубіжному законодавстві, а також їх сучасний стан і перспективи розвитку.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи є філософський діалектико-матеріалістичний підхід, що передбачає з’ясування сутності та змісту основ організації і діяльності місцевих рад як явищ реальної дійсності в їх динаміці, постійному розвиткові та взаємозв’язку з іншими політико-правовими явищами. Системно-структурний метод дозволив визначити роль і місце основ у складному процесі організації і діяльності місцевих рад, з’ясувати сутнісні ознаки основ (підрозділ 1.1), виокремити види основ та здійснити їх класифікацію (підрозділ 1.2). Еволюція юридичного закріплення основ організації і діяльності місцевих представницьких органів влади в Україні та закордоном вивчалася за допомогою історико-правового методу (підрозділ 1.3). Порівняльно-правовий метод застосовувався для того, щоб дослідити тотожні чи близькі за змістом основи організації і діяльності місцевих рад у різних країнах, окреслити пріоритетні напрямки їхнього розвитку в майбутньому, сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України (підрозділи 1.3, 2.2-2.4). Логіко-семантичний метод надав можливість сформулювати рекомендації для внесення змін і доповнень до тексту окремих норм вітчизняного законодавства (підрозділи 2.2-2.4). У роботі над усіма структурними підрозділами дисертації широко використовувалися такі логічні прийоми, як аналіз і синтез, визначення і класифікація. Під час дослідження загальносоціальних (підрозділ 2.1) та матеріально-фінансових основ організації і діяльності місцевих рад (підрозділ 2.4) використовувався також статистичний метод.

Теоретична основа дисертації представлена науковими положеннями провідних вчених у сфері теорії та історії держави і права, конституційного, адміністративного, цивільного, фінансового права, державного будівництва та місцевого самоврядування, державного (конституційного) права зарубіжних країн, які досліджували сутність місцевого самоврядування, порядок формування, організаційну структуру, функції та компетенцію його органів.

Нормативну основу дослідження склали Конституція України, закони і підзаконні акти України, що закріплюють основи організації і діяльності місцевих рад. Емпіричною базою роботи стали проекти законодавчих актів за темою дослідження, матеріали практики діяльності місцевих рад. Науковому аналізу були піддані як діючі акти, так і ті, що втратили чинність, проте є цінними для правової характеристики в історичному та порівняльному аспектах.

Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в тому, що в ньому вперше у вітчизняній юридичній науці здійснено комплексний аналіз сучасного стану та перспектив розвитку основ організації й діяльності місцевих рад, визначено чинники, які впливають на стан основ, їх динаміку, запропоновано нові підходи до класифікації основ. На захист виносяться нові та такі, що містять окремі елементи нововведення, положення:

- запропоновано авторське визначення основ організації і діяльності місцевих рад як закріпленої у законодавстві системи об’єктивних умов існування представницьких колегіальних органів місцевого самоврядування, що мають установчий, комплексний, системний, динамічний характер і виявляються у суспільному житті у вигляді ресурсного потенціалу місцевих рад як учасників муніципально-правових відносин;

- подальшого розвитку дістала теза про системний характер основ організації і діяльності місцевих рад, що виявилося у виокремленні окремих основ та доведенні тісних взаємозв’язків між ними; з’ясовано полісистемність цих основ; виокремлено загальносоціальні (атрибутивні) та фундаментальні (конститутивні) основи організації та діяльності місцевих рад, розкрито їх зміст та проаналізовано юридичне закріплення;

- вперше здійснено наукову класифікацію основ організації і діяльності місцевих рад за такими критеріями: 1) за змістом та сферою забезпечення належного рівня організації і діяльності місцевих рад; 2) за належністю до елементів суспільного ладу; 3) за функціонально-цільовим призначенням; 4) за суб’єктним складом; 5) за способом набуття; 6) за ступенем юридичного закріплення; 7) за юридичною силою актів, якими вони передбачені;

- вперше досліджено еволюцію закріплення основ організації і діяльності місцевих рад у вітчизняному законодавстві з початку ХХ ст. до теперішнього часу, що дало змогу визначити час їх запровадження у законодавство та проаналізувати рівень юридичної техніки їх закріплення на різних історичних етапах;

- запропоновано авторську концепцію реформування територіальної основи організації і діяльності місцевих рад, що передбачає дворівневу систему представницьких органів місцевого самоврядування, оптимізацію адміністративно-територіального устрою та запровадження поселень як базових адміністративно-територіальних одиниць;

- по-новому визначено правову основу організації і діяльності місцевих рад – як сукупність норм права, що встановлюються відповідно до цілей і завдань діяльності місцевих рад, закріплюють достатні для їх існування й ефективного функціонування умови та можливості й реалізуються у відповідних правовідносинах з іншими органами публічної влади, а також фізичними та юридичними особами;

- наведено додаткові аргументи на користь прийняття Муніципального кодексу України (Кодексу законів України про місцеве самоврядування), що сприятиме системному, комплексному унормуванню основ організації і діяльності місцевих рад; запропоновано авторську структуру даного Кодексу;

- по-новому сформульовано визначення матеріальної основи організації і діяльності місцевих рад як сукупності необхідних та достатніх матеріальних ресурсів, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади, або надані в управління чи користування громаді чи її органам на підставі передачі державного майна, а також цивільно-правових, господарсько-правових угод, або під час делегування повноважень; вперше здійснено класифікацію способів набуття матеріальної основи організації і діяльності місцевих рад на публічно-правові та приватноправові;

- сформульовано авторське визначення фінансової основи організації і діяльності місцевих рад як сукупності необхідних та достатніх фінансових ресурсів, що дають змогу місцевим радам ефективно реалізувати покладену на них законодавством компетенцію відповідно до визначених функцій в інтересах населення відповідної території; визначено стратегічні напрямки удосконалення фінансової основи організації і діяльності місцевих рад;

- вперше визначено головні напрямки розвитку кожного з видів основ організації і діяльності місцевих рад на найближчу і віддалену перспективу.

Практичне значення одержаних результатів дисертації полягає в тому, що сформульовані у ній висновки, рекомендації та пропозиції можуть мати різностороннє застосування. Їх можна використовувати: а) у науково-дослідній роботі – під час аналізу проблем місцевого самоврядування та функціонування його органів; б) у законопроектній діяльності – під час розроблення нормативно-правових актів про основи організації і діяльності місцевих рад; в) у навчальному процесі – при викладанні навчальних курсів „Конституційне право України”, „Державне будівництво і місцеве самоврядування”, „Муніципальне право”, а також при підготовці відповідних підручників і навчальних посібників.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри державного будівництва Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Окремо найсуттєвіші положення були викладені на наукових та науково-практичних конференціях: Міжнародній науковій конференції „Гуманітарно-технічна еліта і управління великими соціальними системами” (Харків, 2004р.); IV міжнародному конгресі „Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2004р.); Міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” (Харків, 2004р.); Міжнародній науковій конференції молодих вчених та здобувачів „Актуальні проблеми правознавства” (Харків, 2004р.); XI регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 2005р.); Міжнародній науково-практичній конференції молодих учених та здобувачів „Сучасні проблеми юридичної науки: стан та перспективи розвитку” (Харків, 2005р.).

Публікації. Сформульовані в дослідженні положення, висновки та пропозиції викладені дисертантом у шести наукових статтях, надрукованих у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць, а також у шести тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертаційного дослідження зумовлена його предметом і логікою. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, які об’єднують 7 підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 176 сторінок. Список використаних джерел 284 найменування.