Овчарук С.С. Організаційно-правові засади державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень

summary

 У Вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, висвітлюється його зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначається стан наукової розробки проблеми, мета та завдання, предмет та об'єкт дисертаційного дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів, розкривається їх теоретичне та практичне значення, викладаються основні положення, які виносяться на захист, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 "Юридична природа інституту державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень" містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1. "Теоретичні засади інституту державної реєстрації речових прав та його визначеність в системі соціальних норм публічного та приватного права" наведений аналіз теоретичних засад інституту державної реєстрації речових прав та його відповідність конституційним вимогам та системі соціальних норм публічного та приватного права, здійснено аналіз юридичної природи державного обліку та реєстрації земельних ділянок і нерухомого майна та всебічний аналіз законодавчо створеної проблеми щодо повноважень відомчих органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень. Акцентовано увагу на питаннях державного захисту права власності фізичної або юридичної особи, сутністю якого є право держави вводити в дію тільки такі закони, які є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном, відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів. Аналіз публічних відносин з приводу майна дозволив виявити критерії, наявність яких не свідчить на користь адміністративного провадження з реєстрації прав конституційних прав людини: 1) права особи не входять у склад майна, вони невіддільні від особи, на них не може бути звернено стягнення кредиторів; вони не можуть бути передані іншим особам; вони не переходять спадкоємцям майна померлого, оскільки припиняються з особою; 2) історично та законодавчо право власності зосереджено в самій речі, до кого б вона не перейшла, а її вартість має безпосередній зв'язок з його обліком, оподаткуванням та поповненням державного бюджету країни, що й встановлено Основним Законом.

Підрозділ 1.2. "Юридична природа державного обліку та реєстрації земельних ділянок і нерухомого майна" присвячено розкриттю та обґрунтуванню висновків, що забезпечення публічних та приватних інтересів у сфері нерухомого майна здійснюється через призму задоволення законних прав та інтересів держави і громадянина, що досягається шляхом обліку об'єктів оподаткування, якими є земельні ділянки та розташована на них нерухомість, реальною оцінкою зазначених об'єктів та їх реєстрацією, встановленням належних правил їх оподаткування та визначенням розміру податків, відповідністю Основному Закону правових умов набуття права власності, забезпеченням юридичного закріплення об'єктів нерухомого майна за суб'єктами торгового обороту, публічністю здійснення угод купівлі-продажу тощо.

Перехід до ринкових відносин та безпосереднє функціонування ринкового механізму неможливі без скасування принципу тоталітарного режиму, згідно з яким інститут права володіння, користування та розпорядження майном обмежувався рамками адміністративних норм і  всупереч здоровому глузду знайшов місце у сучасному законодавстві, у формі неконституційного адміністративного провадження з реєстрації конституційних прав, під егідою їх визнання та захисту, що суперечить Основному Закону.

З урахуванням зазначеного вище, а також виходячи з конституційного принципу верховенства права, слід визначити, що законодавчі положення стосовно реєстрації прав не сприяють забезпеченню реалізації інтересів держави та людини, а тому вони потребують докорінного перегляду попередніх пострадянських і нинішніх науково-правових стереотипів, зокрема які склалися у галузях адміністративного та цивільного права.

У підрозділі 1.3. "Проблемні питання відомчих органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" проаналізовані недоліки та неузгодженості чинного законодавства, яке регулює повноваження центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, підвідомчого йому центру ДЗК (госпрозрахункової юридичної особи з консолідованим балансом), комунальних підприємств бюро технічної інвентаризації, та існування не передбаченого ЗУ "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх об межень" держателя Реєстру прав власності на нерухоме майно у особі Мін'юсту України.

Обґрунтовано, що комерційні структури органів виконавчої влади, їх відділення на місцях та БТІ, в силу їх статутних повноважень, не мають права на здійснення функцій держави.

Державне управління нерухомим майном та адміністративно-правові відносини, що складаються у цій сфері, чітко визначені статтями 5, 13, 41, 142 Конституції України, їх положення не підлягають довільному тлумаченню, а це в свою чергу означає, що повноваження власника від імені Українського народу здійснюють тільки ті органи, що визначені Конституцією; право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Проведений аналіз існуючих принципів державного управління нерухомим майном та дослідження його стану дає підстави для висновків, що існування розпорошених по відомчих структурах реєстрів прав, земельних ділянок, нерухомого майна, заборон на відчуження нерухомого майна, застав; правочинів та іпотек, реєстрації договорів оренди тощо не може об'єктивно вважатись цілісною єдиною державною інформаційною системою обліку об'єктів оподаткування, власників та користувачів земельних ділянок та нерухомого майна, яка б дозволила здійснювати єдине і належне централізоване адміністративне управління нерухомістю.

РОЗДІЛ 2. "Мета, завдання та структура органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Органи державної реєстрації прав в системі центральних органів виконавчої влади України, з позиції їх конституційно-правового статусу" проведений аналіз законодавчих та підзаконних актів, на підставі яких здійснювалася трансформація конституційних приписів щодо прав та обов'язків органів виконавчої влади у сфері державного управління нерухомим майном. Акцентується увага, що статус органів державної виконавчої влади у сфері реєстрації нерухомого майна роглядаються виключно з позицій Основного Закону та Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Доведено, що чинне законодавство у сфері реєстрації нерухомого майна та пов'язане з ним питання набуття права власності містить суперечливі положення стосовно правомочностей органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та державних органів приватизації, що вбачається з змісту ст. 116 ЗКУ (рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, або державних органів приватизації) та ч. 1 ст.193 ЗКУ (процедура визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування).

Обгрунтовано, що відсутність у органів державної виконавчої влади з питань земельних ресурсів правомочностей щодо здійснення від імені Українського народу прав власника не надає останнім права на здійснення процедур визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування.

Запропонована нова редакція статті 193 ЗКУ, якою скасовуються правомочності органів державної виконавчої влади з питань земельних ресурсів в частині здійснення процедур визнання факту виникнення або припинення права власності (права користування).

Обгрунтовано, що надання органу державної виконавчої влади, який не наділений правомочностями щодо здійснення від імені Українського народу прав власника і сутністю діяльності якого має бути забезпечення реалізації державної правової політики або контроль за здійсненням законності у сфері державного управління, повноважень щодо ведення сукупності реєстрів: права власності на нерухоме майно, заборон на відчуження нерухомого майна, застав, правочинів, іпотек та спадкового реєстру не узгоджується з пропагандою створення національного реєстру нерухомого майна, вимогами Основного Закону та висновками Комітету Міністрів Ради Європи.

Підрозділ 2.2. "Зарубіжний досвід організації державного регулювання реєстрації речових прав на земельні ділянки та нерухоме майно" присвячений дослідженню чинного законодавства держав-учасниць СНД.

Проведений аналіз принципів державного управління нерухомим майном та земельними ділянками у РФ дає підстави виділити його найголовніші негативні принципи та розкрити взаємозв'язок пов'язаних між собою проблем:  

- сутність обмеження прав особи або існування адміністративно-правового обмеження права володіння, користування та розпорядження майном залишилося на рівні приписів Конституцій 1918, 1924 та 1936 років та тотожних їм положень цивільного законодавства, що свідчить про існування стереотипу ідеології домінування держави над інтересами людини, над особистістю;

- існування антагонізму законодавчих норм, оскільки поряд з визнанням надзвичайної важливості категорії юридичного факту встановлюються інші, відмінні від вимог Конституції РФ положення, на підставі яких встановлюється адміністративне провадження з реєстрації прав, при цьому законодавець залишає за собою право визначення порядку виникнення права власності на підставі іншого закону;

- адміністративна процедура реєстрації конституційних прав визнається законом єдиним доказом існування зареєстрованого права, і навпаки, - відмова від їх реєстрації тягне втрату цих прав, що не узгоджується з проголошеними державою гарантіями прав;

- розподіл реєстраційного процесу на дві адміністративні процедури (кожна з яких містить відомості про нерухоме майно): реєстрація договору  або угоди; реєстрація прав особи; вимога обов'язкової подвійної адміністративної процедури на законодавчому рівні не має раціональних пояснень; 

- адміністративне провадження з реєстрації абстрактних прав у земельному кадастрі суперечить сутності земельного кадастру, як сукупності відомостей про кількісну, якісну та вартісну характеристику земельних ділянок та не відповідає правовій природі кадастру земель, як природного ресурсу;

- проголошення відкритості відомостей про державну реєстрацію прав та право доступу до цієї інформації заінтересованим особам спростовується положеннями, відповідно до яких заінтересованим особам, в першу чергу, права яких порушені, - відмовляється у наданні відомостей, що свідчить про свідоме законодавче: приховування від публічного контролю найважливішої частини реєстру, якими є відомості про правовстановлюючі документи, створення підстав для відмови у отриманні будь-якої інформації про джерела та підстави набуття права власності на землю та будівлі тощо, тобто  про повну відсутність публічності; під ці ж ознаки підпадає встановлення пріоритету правовстановлюючого документу, або юридичного закріплення права можновладців на незаконно отримане нерухоме майно, що не свідчить про захист прав та законних інтересів пересічених громадян.

Доведено, що законодавство інших колишніх республік СРСР, а нині незалежних держав, у сфері державного управління  нерухомим майном та земельними ділянками моделює з деякими відмінностями ідеї і принципи адміністративно-правових аспектів з державної реєстрації абстрактних прав, які започатковані саме РФ.

Так, суперечливість Закону Республіки Білорусь "Про державну реєстрацію нерухомого майна, прав на нього та угод з ним" в першу чергу випливає з найменування законодавчого акту, який передбачає тотальну реєстрацію. Відповідно до найменування закону, єдиний державний регістр передбачає включення до нього відомостей про: нерухоме майно, угоди з майном, але законодавче визначення регістру систематизованим зводом відомостей та документів відносно зареєстрованих об'єктів нерухомого майна однозначно свідчить про те, що в регістр заносяться відомості саме про нерухоме майно та осіб, що мають до нього відношення. Принцип публічності регістру тотожний принципу публічності в РФ.

         Сутність Закону Республіки Азербайджан "Про державний реєстр нерухомого майна" суперечить його найменуванню, оскільки здійснюється саме державна реєстрація прав (юридичний акт визнання і підтвердження державою виникнення, обмеження (обтяження), переходу й припинення прав). В той же час, всупереч закону, який говорить про стягнення плати за реєстрацію прав, - стягується мито саме за реєстрацію нерухомого майна та пов'язані з нею роботи з розмежування. Реєстр є концентрацією відомостей про реєстрацію нерухомого майна, прав та технічної документації на нерухоме майно, але вони є недосяжними для інших осіб, оскільки діє принцип, що впроваджений у законодавство РФ.

Державна реєстрація прав у Республіці Казахстан здійснюється на підставі Закону РК "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно й угод з ним", вона визначається обліковою реєстрацією прав або обов'язковою процедурою визнання й підтвердження державою виникнення, зміни або припинення прав на нерухоме майно, яка здійснюється або в правовому кадастрі (поняття в законі відсутнє) або єдиному державному реєстрі зареєстрованих прав на нерухоме майно та угод з ним (поняття в законі відсутнє). Принцип публічності правовового кадастру або єдиного державного реєстру зареєстрованих прав тотожній принципу публічності в РФ, але з деякими відмінностями, відповідно до яких порядок надання інформації із правового кадастру визначається не законом, а уповноваженим органом (вказівки відсутні).  

На підставі аналізу законодавства держав-учасниць СНД підставно зробити низку висновків:

- державне управління нерухомим майном перетворено у державне управління речовими правами, що суперечить здоровому глузду;

- законодавче визначення сутності права власності залишилось на рівні вимог режиму тоталітарної держави, що суперечить принципу користування та розпорядження речами найбільш абсолютним чином;

- перехід до незалежності кожної із республік ознаменувався появою  когорти можновладців, нерухомість яких створена за рахунок інтересів широких верств населення, і необхідністю законодавчого забезпечення їх гарантій на отримане майно;

- недемократичність законодавства країн СНД у сфері державного управління нерухомим майном свідчить про відсутність будь-яких підстав для рецепції норм права в Україні.

У підрозділі 2.3. "Шляхи удосконалення державного управління земельними ресурсами та об'єктами нерухомості" пропонуються заходи, які повинні сприяти захисту прав та законних інтересів держави та громадянина.

         Аналіз законодавчого регулювання державного управління нерухомим майном свідчить про неконституційність та суперечливість законодавчих положень, відсутність прозорого та ефективного обліку та оподаткування нерухомого майна, що перешкоджає реалізації прав та законних інтересів  держави, власників, покупців, інвесторів, кредиторів, ускладнює функціонування товарного обороту земельних ділянок та нерухомого майна, нівелює його облік та оподаткування тощо.

         Обґрунтовано, що трансформація негативних рис існуючого недержавного управління нерухомим майном з боку комерційних структур може мати місце тільки у разі приведення чинного законодавства у відповідність з Основним Законом.

         Доведено, що створення незалежного від відомчих домагань, принципово нового за змістом та сутністю і прозорого для сторін угод з нерухомістю єдиного (національного за статусом) державного реєстру,  сприятиме захисту публічних та приватних інтересів, поповненню державного бюджету, інвестиціям, практичній реалізації адміністративної реформи, звільненню органів державної влади від виконання невластивих їх діяльності обов'язків, скороченню об'єму та часу виконання процедур, пов'язаних з фіксацією угод з майном, обтяженнями та обмеженнями тощо.

         Пропонується, відповідно до визнання необхідності внесення суттєвих змін до законодавства, законодавчим шляхом скасувати безпідставно створені у різних відомчих структурах реєстри земельних ділянок, нерухомого майна, заборон на відчуження нерухомого майна, застав, правочинів та іпотек та реєстрації договорів оренди, а на базі їх відомостей створити національне інформаційне джерело, зосередивши у ньому історію відомостей про торговий оборот публічної та приватної власності, володільців та користувачів майна,  зобов'язання сторін, обтяження та обмеження тощо.

Акцентовано увагу на тому, що функціонування національної інформаційної системи державного обліку об'єктів оподаткування, як  невід'ємної складової реального захисту прав та законних інтересів держави та приватних осіб у процесі державного управління нерухомістю, може мати місце тільки за умов встановлення дійової майнової та іншої відповідальності посадових осіб, які безпосередньо задіяні у реєстраційному процесі; скасування конституційних та законодавчих положень, відповідно до яких відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень покладається на державу або органи місцевого самоврядування, що суперечить проголошеному Конституцією України та змістом чинного законодавства принципу індивідуальності юридичної відповідальності та повного відшкодування шкоди.