Павлович-Сенета Я. П. Адміністративно-правове регулювання територіального устрою в Україні

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано вибір теми дисертаційного дослідження, акцентовано увагу на її актуальності; вказано на зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами; визначено мету і завдання, об'єкт, предмет, методологічні основи дослідження; розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх наукову і практичну значущість; подано відомості про апробацію результатів дослідження й публікації за темою дисертації.

Розділ 1 “Теоретико-правові засади організації та функціонування територіального устрою в Україні” складається з трьох підрозділів, у яких здійснено дослідження історичного становлення поняття, засад та системи територіального устрою України, а також аналіз можливих шляхів його реформування.

У підрозділі 1.1. “Становлення територіального устрою українських земель” розкрито процес історичного розвитку системи територіального устрою України, статус її територіальних одиниць, населених пунктів, та організації публічної влади у них. Встановлено, що за формою державного устрою Київська Русь була ранньофеодальною імперією, яка періодично набувала ознак міжкнязівської федерації або конфедерації, а часом перетворювалась на конгломерат самостійних князівств, зв'язаних складними відносинами  сюзеренітету-васалітету і міжкнязівських угод, формального визнання єдності Київської Русі і першості Великого князя Київського.

Територіальний устрій на українських землях за часів Польсько-Литовської держави XV-XVIII стст. передбачав поділ на воєводства, що ділились на повіти (землі, староства, округи) та волості.

Територіальний устрій козацької держави – Запорізької Січі – мав подвійний поділ: військовий та територіальний. Управління у його складових частинах здійснювалося здебільшого на демократичних засадах рівноправності всіх козаків, праві вільного обрання посадових осіб, підпорядкування меншості рішенням більшості тощо. Наприкінці XVIII ст. етнічні українські землі опинилися у складі найбільших у Європі імперій – Російської та Австрійської.  Їх територіальний поділ та організація публічної влади почали формуватися подібно до цих держав, проте з вузькообмеженими самоврядними функціями.

В Українській державі періоду Центральної Ради Законом “Про розподіл України на землі” від 6 березня 1918 р. уперше пропонувалося формування нового адміністративно-територіального устрою з урахуванням географічних, природно-кліматичних, етнографічних та історичних особливостей українських земель. Останні зміни територіального поділу українських земель у складі СРСР відбулися в 1953 р. (було запроваджено систему адміністративно-територіального устрою відповідно до єдиної командно-адміністративної системи управління). Однак, успадкований від радянської епохи адміністративно-територіальний поділ України не відображає історичні, економічні, етнічні, географічні та інші особливості сучасної Української держави. Вимагає розв'язання проблема розвитку населених пунктів, критеріїв для їх визначення та класифікації.

У підрозділі 1.2. “Поняття та основні засади територіального устрою в Україні” проаналізовано зміст понять “територіальний устрій”, “адміністративно-територіальний устрій” та розкрито їхнє співвідношення. Встановлено, що “територіальний устрій” – загальне поняття, а “адміністративно-територіальний устрій” є його формою, що характерна для України як унітарної держави.

Досліджуючи правові принципи побудови та функціонування територіального устрою, констатовано, що названі у ст. 132 Конституції України засади територіального устрою неспроможні повністю забезпечити стабільне й ефективне його функціонування. Пропонується закріпити у чинному Законі України “Про територіальний устрій” розширений перелік засад формування та організації територіального устрою.

У характеристиці такої засади територіального устрою, як поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади, звертається увага на необхідність чіткого законодавчого визначення процедури формування адміністративно-територіальних одиниць із визначенням у ній ролі органів державної влади, органів місцевого самоврядування та територіальних громад населених пунктів.

Аналізуючи засаду збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, наголошено на необхідності удосконалення регіональної політики у зв'язку із наявністю чинників, що засвідчують розбалансованість усіх сфер суспільної діяльності. Вказано на потребу збалансованого розвитку не лише регіонів, а й усіх видів адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням їх історичних, географічних, економічних, екологічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

У підрозділі 1.3. Адміністративно-територіальні одиниці: поняття та система адміністративно-територіальних одиниць в Україні охарактеризовано поняття адміністративно територіальної одиниці та сучасний стан системи територіального устрою.

Поняття адміністративної одиниці розкрито через її призначення – створення просторової основи для організації і діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування з метою забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку відповідної території та надання послуг населенню.

Сучасна система адміністративно-територіального устрою України є багаторівневою і складною та потребує функціонального удосконалення, шляхом розв'язання таких проблем:

– усунення законодавчої неврегульованості правового статусу адміністративно-територіальних одиниць;

– ліквідації надмірної подрібненості системи адміністративно-територіальних одиниць (особливо базового рівня), а також розташування на території одних адміністративно-територіальних одиниць інших;

– анулювання диспропорцій між адміністративно-територіальними одиницями одного рівня за географічними, соціально-економічними, демографічними та іншими показниками;

– визначення чітких критеріїв для утворення адміністративно-територіальних одиниць усіх рівнів;

– розмежування повноважень органів публічної влади різних рівнів адміністративно-територіального устрою;

– створення умов для матеріально-фінансового забезпечення адміністративно-територіальних одиниць;

– розробки єдиної загальнодержавної концепції реформування територіального устрою.

Встановлено, що механічне скорочення кількості адміністративно-територіальних одиниць не забезпечить їхню фінансову самостійність, а навпаки поглибить існуючі проблеми територіального устрою.

Розділ 2 “Адміністративно-правове забезпечення статусу населених пунктів в Україні” складається з двох підрозділів, де досліджено поняття та категорії населених пунктів та здійснено аналіз адміністративно-правового статусу населених пунктів.

У підрозділі 2.1. “Населений пункт і його соціальна, політична та адміністративно-правова сутність. Категорії населених пунктів” охарактеризовано зміст поняття “населений пункт”; проаналізовано співвідношення понять “населений пункт”, “поселення”, “адміністративно-територіальна одиниця”; розкрито сутність категорій населених пунктів (село, селище, місто). Зазначається про наявність істотних прогалин у правовому регулюванні статусу населених пунктів в Україні.

Визначено, що населений пункт – це місце постійного проживання людей з певним рівнем розвитку інфраструктури, а поселення – є місцем, де проживають недавно або проживають тимчасово, а тому ці терміни не тотожні. Наголошено, що в Україні далеко не кожний населений пункт є самостійною адміністративно-територіальною одиницею. У сільській місцевості дуже поширеною є практика створення сільських та селищних рад, які об'єднують кілька населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає.

Підкреслено, що існує певна складність при визначенні меж населених пунктів, оскільки сьогодні безліч сіл, селищ та міст розташовані на території інших населених пунктів. Обґрунтовано думку про те, що такі населені пункти слід об'єднувати з метою забезпечення цілісності території населеного пункту та її соціально-економічного розвитку.

У процесі характеристики населених пунктів встановлено, що окремі з них часто не відповідають тій категорії, до якої відносяться. Звернено увагу на те, що віднесення населених пунктів до категорій “село”, “селище”, “місто” повинно здійснюватися з огляду на чисельність населення, рівень урбанізації, організацію комунального господарства, характер економічної діяльності мешканців та функціональне призначення населеного пункту. Зазначається, що особливої уваги у процесі правового регулювання потребує місто як важливий політичний, економічний, культурний, освітній, науковий та інформаційний центр.

У підрозділі 2.2. “Адміністративно-правовий статус населених пунктів та його  особливості” розкрито зміст адміністративно-правового статусу населених пунктів, критерії, які зумовлюють спеціальний статус населених пунктів. Вказано на відсутність правового регулювання адміністративно-правового статусу населених пунктів.

Звертається увага на те, що адміністративно-правовий статус населеного пункту і категорія населеного пункту явища не тотожні. Вказаний статус визначається обсягом повноважень, наданих органам державної влади та місцевого самоврядування у цьому населеному пункті. Встановлено, що в категорії населеного пункту відображено такі його найсуттєвіші ознаки, як чисельність населення, галузі виробництва, інфраструктура, сфери зайнятості постійних мешканців, а адміністративно-правовий статус населеного пункту свідчить про місцеві органи публічної влади, їх повноваження та відповідальність, ступінь підпорядкованості центру. З огляду на це, населені пункти, що відносяться до одної категорії можуть мати різний адміністративно-правовий статус.

У роботі охарактеризовано спеціальний статус столиці України м. Києва, проаналізовано особливості, які можуть бути підставою для надання спеціального статусу м. Львову. Аналізуючи критерії, що збумовлюють спеціальний статус м. Севастополя та його складну територіальну структуру, запропоновано підпорядкувати місто Автономній Республіці Крим.

Розділ 3 “Удосконалення адміністративно-правового реглювання територіального устрою в Україні” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Поняття та сутність механізму адміністративно-правового регулювання територіального устрою в Україні” розкрито зміст та принципи адміністративно-правового регулювання територіального устрою, а також охарактеризовано складові його механізму.

Характеризуючи адміністративно-правові норми, як один з елементів адміністративно-правового регулювання територіального устрою, вказано на те, що вони повинні бути орієнтовані на реалізацію та захист прав і свобод громадян. Зосереджено увагу на гострій потребі системного, без істотних прогалин, дієвого та ефективного законодавства, яке б забезпечило збалансований розвиток всіх територіальних складових частин держави.

Встановлено, що важливе місце у механізмі адміністративно-правового регулювання територіального устрою займають владні повноваження, які проявляються як права і обов'язки певних суб'єктів адміністративних правовідносин. Звернено увагу на проблему розподілу повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, яку поглиблює нераціональний територіальний устрій.

У підрозділі 3.2. “Матеріально-фінансова самостійність адміністративно-територіальних одиниць – основа удосконалення адміністративно-правового регулювання територіального устрою України” на основі аналізу законодавчих гарантій матеріально-фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування досліджено три напрями формування економічної самостійності адміністративно-територіальних одиниць: фінансове забезпечення місцевих бюджетів, удосконалення розподілу податкових платежів, формування комунальної власності. Встановлено, що надання органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади повинно здійснюватися лише за умови відповідного матеріального і фінансового забезпечення.

Аналізуючи удосконалення механізму формування доходів органів місцевого самоврядування, зазначається важливість кількісної та якісної стабілізації місцевих і загальнодержавних податків та зборів шляхом проведення податкової реформи.

Характеризуючи комунальну власність, автор вказує на відсутність чіткої правової регламентації цього інституту і спричинен цим проблеми щодо визначення суб'єктів та об'єктів комунальної власності, управління спільним майном територіальних громад, відчуження майна комунальної власності, визначення права комунальної власності на землю, реалізації права комунальної власності.