| summary: | У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зроблено аналіз сучасного стану організаційно-правових проблем діяльності державної виконавчої служби у вітчизняній юридичній літературі, сформульовано мету і завдання дослідження, наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, форми апробації, визначено структуру та обсяг дисертації.
Розділ перший “Державна виконавча служба як спеціальний орган здійснення виконавчого провадження в Україні” присвячений дослідженню виконавчого провадження як процесу реалізації правоохоронної функції Української держави, обґрунтуванню адміністративної сутності правовідносин, які виникають при здійсненні виконавчого провадження, місцю і ролі державної виконавчої служби в реалізації рішень судів та несудових органів в Україні, аналізу державорегулюючих підходів до примусового виконання рішень судів та інших несудових органів в інших країнах.
У підрозділі 1.1 „Виконавче провадження – складова реалізації правоохоронної функції Української держави” здобувачем обґрунтовано думку про те, що правоохоронна функція держави знаходить свій прояв у виконавчому провадженні і полягає у здійсненні захисту прав та законних інтересів громадян і юридичних осіб, держави, а це не що інше, як продовження правозахисної функції суду, оскільки виконавче провадження розпочинається лише з моменту встановленого повноважними органами правопорушення і стосується відновлення порушених прав у межах, визначених законом та рішенням суду чи іншого компетентного несудового органу.
Аргументується положення про виконання державною виконавчою службою лише тих рішень судів та несудових органів по справах, які пов’язані з присудженнями або ухвалами про забезпечення позову стосовно зобов’язуваних осіб, якщо ці рішення і позови добровільно не виконують. Концептуально право особи, захищене рішенням суду або рішенням іншого несудового органу, повинно виконуватись державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, громадськими організаціями, громадянами добровільно як через поновлення порушеного права, так і відшкодуванням шкоди, заподіяної правопорушенням. Це положення сприймається, якщо в майбутньому не виникне потреби звертатися до державної виконавчої служби за безпосереднім примусовим виконанням рішення суду або іншого несудового органу.
Аналізуючи теоретичні питання, пов’язані із співвідношенням „право-охорони” та „правозахисту”, здобувач підтримує думку тих науковців, які стверджують, що „правоохорона” як понятійна категорія ширша, ніж понятійна категорія „правозахист”.
Підрозділ 1.2 “Поняття та сутність правовідносин, що виникають при здійсненні виконавчого провадження”. Досліджуючи місце інституту виконавчого провадження в юридичному процесі, дисертант робить висновок про те, що виконавче провадження перебуває у сфері дії адміністративно-правового регулювання, є відносно самостійною правовою категорією та входить до складу адміністративного процесу.
Ця думка дисертанта ґрунтується на аналізі існуючих у юридичній літературі поглядів, які дозволяють зробити висновок, що сукупність норм, які регулюють виконавче провадження, є інститутом адміністративного процесу. Ним сформульовані специфічні ознаки предмета та методу правового регулювання, що властиві лише виконавчому провадженню. Водночас ми не підтримуємо думки про те, що виконавче провадження є самостійним видом юридичного процесу.
Особливу увагу дисертант приділяє дослідженню методу правового регулювання виконавчих правовідносин, стверджуючи, що це санкціонований примус, який полягає в обов’язку державного виконавця вчиняти лише санкціоновані державою виконавчі дії у визначеному законом процесуальному порядку. Правовідносини у виконавчому провадженні виникають внаслідок невиконання боржником своїх обов’язків, що зазначені в рішенні суду або несудового органу, у добровільному порядку, і тоді держава санкціонує, тобто дозволяє застосовувати при виконанні рішень судів та несудових органів заходи примусового впливу, що чітко передбачені законодавством про виконавче провадження. У цих випадках держава, з одного боку, визначила процедуру примусового виконання рішень і таким чином санкціонувала потенційну можливість примусового застосування засобів впливу до зобов’язаної особи в окреслених межах виконавчого провадження. З іншого – стягувач, подаючи встановлені законом документи до державної виконавчої служби, лише ініціює санкціоновану державою процедуру примусового стягнення з конкретного боржника, і як наслідок – невиконання останнім своїх, встановлених компетентним державним органом, обов’язків у добровільному порядку.
Аналізуючи правовідносини, що виникають у процесі здійснення виконавчого провадження, автор визначає їх як урегульовані законом суспільні відносини, що виникають між органами і посадовими особами державної виконавчої служби та іншими учасниками виконавчого провадження з приводу примусової реалізації виконавчих документів.
У підрозділі 1.3 „Місце та роль державної виконавчої служби у реалізації рішень судів та інших несудових органів” дисертант здійснює аналіз роботи органів в Україні, що виконують рішення судів та інших несудових органів, і доходить висновку, що рішення поряд з державною виконавчою службою виконують інші державні органи. Згідно з чинним законодавством такими органами є: державна податкова служба; Державна митна служба; органи Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування; кредитно-фінансові установи; банківські установи, органи Державного казначейства; фінансові частини та бухгалтерії юридичних осіб; органи реєстрації актів громадянського стану; житлово-комунальні органи; органи опіки і піклування; нотаріуси та нотаріальні архіви; виборчі комісії; органи, посадові особи, що здійснюють адміністративну юрисдикцію; державні органи у справах релігії, виконкоми селищної і сільської ради депутатів та інші. Але згідно з ч. 3 ст. 9 Закону України „Про виконавче провадження” названі органи і установи не є органами примусового виконання рішень судів або інших несудових органів, крім органів і підрозділів державної виконавчої служби та органів і посадових осіб, які виконують рішення про притягнення до кримінальної чи адміністративної відповідальності.
Державна виконавча служба Міністерства юстиції сьогодні діє як державний орган виконавчої влади спеціального призначення та побудований за принципом ієрархічності, до складу якого входить Департамент державної виконавчої служби, що безпосередньо підзвітний міністру юстиції України, та підпорядковані йому органи на місцях.
У зв’язку з цим дисертант дійшов висновку про віднесення державної виконавчої служби до системи органів державної виконавчої влади із спеціальним статусом. На його думку, це пов’язано з тим, що:
– правовідносини, які виникають при проведенні виконавчих дій, слід визначити як адміністративно-процесуальні;
– державна виконавча служба є системою органів, які підпорядковані Міністерству юстиції України, із спеціальним статусом;
– ДВС створена для примусового виконання рішень суду та інших несудових органів, що здійснюється в нашій державі винятково органами виконавчої влади, а ця діяльність притаманна державному управлінню і як контроль за діями державних виконавців;
– державний виконавець має визначений законом правовий статус державного службовця;
– застосування державними виконавцями юридичної відповідальності при здійсненні виконавчого провадження КУпАП (ст. 51-1 та ст. 188-13) та Закону України „Про виконавче провадження”(ст. 87, 88) є адміністративним;
– державна виконавча служба не є органом кримінальної юрисдикції, вона має право здійснювати лише адміністративно-юрисдикційні провадження.
Аналізуючи дії державного виконавця, дисертант дійшов висновку, що беручи участь у реалізації правоохоронної функції держави із захисту прав і законних інтересів людини та громадянина, інтересів юридичних осіб, держави у діяльності посадових осіб державної виконавчої служби є ознаки, які притаманні діям працівників правоохоронних органів. Тому в своїх висновках він приходить до думки про підтримання позиції тих вчених і практиків, які пропонують надати державній виконавчій службі України статусу правоохоронного органу, а її працівникам – статус таких суб’єктів.
У підрозділі 1.4 „Державорегулюючі підходи до примусового виконання рішень судів і інших несудових органів у зарубіжних країнах” досліджується практика зарубіжних країн щодо виконання рішень судів і інших несудових органів, де дисертант констатує, що зарубіжна практика у цій сфері діяльності пішла двома протилежними шляхами.
Істотні розбіжності в геополітичних умовах, державному устрої, відмінності в системі побудови судових і правоохоронних органів, рівні життя громадян тієї чи іншої країни визначають, у яких організаційно-правових формах функціонує служба примусового виконання рішень конкретної країни, що є реалізатором логічного завершення процесу відновлення порушених прав та законних інтересів людини і громадянина, інтересів юридичної особи, держави. Працівники служби виконання рішень судів і інших несудових органів таких країн, як Франція, Латвія, Естонія, країни Бенілюксу не є державними службовцями. Це приватні особи, які, маючи необхідну освіту, склали передбачені іспити і отримали ліцензію на проведення такого виду господарської діяльності. Їхню роботу контролюють регіональні або національні державні інституції, які координують діяльність із виконання рішень судів, а також інших несудових органів.
В Італії, Німеччині, Швеції, Росії, Україні та деяких інших країнах СНД виконання рішень судів та інших несудових органів покладається на державних службовців, які входять або до штатів судів, або органів виконавчої влади. В Італії – це виконавчий суддя, в Німеччині – реєстратор муніципального суду, у Швеції – згідно з Виконавчим кодексом – суд. У США діє комбінована організаційно-правова форма виконання судових рішень та рішень інших несудових органів.
Система примусового виконання рішень судів та інших несудових органів в Росії, Україні та деяких країнах СНД хоч і дотримується ознак, притаманних роботі судових виконавців часів радянської доби, але виконавче провадження в них не частина судочинства, а самостійний правовий інститут, що характеризується функціонуванням державних органів вузькоспеціалізованого спрямування.
Розділ другий „Правові та організаційні засади побудови і діяльності державної виконавчої служби в Україні” містить три підрозділи, у яких досліджуються правові підстави для вчинення виконавчого провадження, основні засади організації і діяльності державної виконавчої служби та її організаційно-штатна побудова, а також виокремлюються проблеми в діяльності ДВС, пропонуються шляхи їх вирішення.
У підрозділі 2.1 „Правові підстави здійснення виконавчого провадження державною виконавчою службою України” дисертант констатує, що виконавче провадження здійснюється як самостійна стадія адміністративного процесу у декілька етапів: а) відкриття виконавчого провадження; б) підготовка до здійснення зобов’язувального рішення; в) вибір та застосування заходів примусового впливу щодо боржника; г) заключний етап.
Під етапом виконавчого провадження автор розуміє сукупність процесуальних дій державного виконавця, інших суб’єктів виконавчого провадження, спрямованих на досягнення певної процесуальної мети, на відповідному відрізку часу.
Розглядаючи підстави здійснення виконавчого провадження, автор констатує, що правовою підставою є індивідуально-зобов’язуючий акт, прийнятий судом або іншим несудовим органом, який знаходить своє оформлення в їх рішеннях (вирок, постанова, ухвала, наказ, акт тощо).
У ході дослідження обґрунтовується висновок, що примусове виконання рішення повинно розпочинатись після передбаченого законом строку, відведеного для добровільного його виконання. Цей строк, якщо його вже було передбачено в судовому рішенні, недоцільно встановлювати у виконавчому провадженні, оскільки він стає зайвим.
У дисертації акцентується увага на необхідності встановлення строку для винесення постанови про відмову у відкритті виконавчого провадження та визначення підстав для відмови у ньому, а також на законодавчому рівні пропонується поновлення пропущеного строку пред’явлення виконавчого документа при виконанні не лише рішень загальних та господарських судів, але й усіх інших виконавчих документів, винесених несудовими органами.
У підрозділі 2.2 „Основні засади організації та діяльності державної виконавчої служби” викладено думку, що основні засади, які стосуються побудови та діяльності державної виконавчої служби, необхідно поділяти на міждержавні, загальні і спеціальні. До міждержавних здобувач відносить: пріоритетність прав людини щодо інтересів держави; примусовий характер виконання рішень, гласність та усність виконавчого провадження, можливість оскарження дій осіб, що виконують рішення судів і несудових органів, наявність приватної (особистої) власності та можливість звернення стягнення на це майно як захід примусового виконання рішень суду та інших несудових органів; можливість превентивного накладання арешту на майно боржника як засіб забезпечення виконання рішення у майбутньому, з обов’язковим визначенням переліку об’єктів майна, на яке не можна звернути стягнення; наявність встановленого порядку звернення стягнення на різні об’єкти майна боржника; наявність сторін виконавчого провадження, які наділені у виконавчому провадженні рівними правами; взаємодію при виконанні рішень судових і не судових органів інших держав.
До загальних засад дисертант відносить: законність; верховенство права; рівність громадян перед законом і органами державної виконавчої служби; недоторканість людини; недоторканість житла; гласність; ієрархічність; державну мову; диспозитивність; юридичну істину; змагальність; доступність; безпосередність; публічність; оперативність.
До спеціальних засад здобувач відносить: обов’язковість вимог державного виконавця; своєчасність; повноту виконання і неупередженість державного виконавця; безпосередність; пріоритетність звернення стягнення на майно боржників; одноособовість прийняття рішення в конкретному виконавчому провадженні; доступність і гарантованість захисту прав стягувача та боржника.
У підрозділі 2.3 „Організаційно-штатна побудова державної виконавчої служби: проблеми та шляхи їх вирішення” досліджено чинну правову структуру та штатну побудову державної виконавчої служби, яка на сьогодні як система органів і підрозділів знаходиться безпосередньо в підпорядкуванні Міністерства юстиції України, створюючи централізовану систему. Ця система складається із Департаменту державної виконавчої служби, що підпорядковується міністру юстиції України, і до структури якого входять управління, відділи, відділення. Департаменту ДВС підпорядковані обласні, Автономної Республіки Крим та міст Києва і Севастополя ДВС. Їм безпосередньо підпорядковані міські, районні, районні у містах ДВС. Відносини в системі ДВС характеризуються особливим порядком призначення на посаду та звільнення з посади державних виконавців. Ця схема відповідає структурі ДВС як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Досліджуючи стан виконавчого провадження з примусового виконання рішень судів та інших несудових органів, дисертант дійшов висновку, що рівень добровільності виконання таких рішень досить низький. Він становить близько 5 %, а ступінь негативного ставлення до здійснюваних державним виконавцем дій, в тому числі і до його особи, негативний, а інколи й агресивний, нерідко пов’язаний з посяганням на життя, здоров’я, майно як самого державного виконавця, так і членів його сім’ї і близьких родичів. Автор, враховуючи такий стан справ, пропонує створити у складі ДВС спеціальні мілітаризовані підрозділи, які б брали на себе вирішення складних ситуацій, пов’язаних із застосуванням спеціальних заходів у процесі примусового виконання рішень судів та інших несудових органів, а також здійснювали фізичний захист державних виконавців при здійсненні ними службової діяльності, як це здійснюють підрозділи фізичного захисту податкової міліції.
У третьому розділі “Повноваження державної виконавчої служби у процесі вчинення виконавчих дій” проаналізовано повноваження, якими наділені працівники державної виконавчої служби при здійсненні ними виконавчих дій, а також юрисдикційні повноваження, якими наділені державні виконавці, та досліджено процедуру оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів і посадових осіб державної виконавчої служби.
У підрозділі 3.1 „Права та обов’язки працівників державної виконавчої служби” здійснено аналіз сукупності прав, якими наділені державні виконавці при виконанні в примусовому порядку рішень судів та інших несудових органів. Ця сукупність повноважень надана державній виконавчій службі для виконання поставлених перед цією службою завдань у сфері охорони та захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, інтересів юридичних осіб і держави.
Дисертант, виходячи з аналізу правових приписів, що зафіксовані в поточному законодавстві, акцентує увагу на тому, що державний виконавець як посадова особа ДВС концентрує в своїй особі повноваження працівника державного виконавчого апарату – державного службовця; працівника спеціального державного виконавчого апарату – виконавця державної функції спеціального призначення.
Автор підтримує думку окремих науковців і практичних працівників стосовно того, щоб за своїм правовим статусом працівник державної виконавчої служби був прирівняний до працівника правоохоронного органу, а Департамент державної виконавчої служби і його органи на місцях були включені до системи правоохоронних органів України.
У роботі аргументується думка про те, що на працівників державної виконавчої служби повинні поширюватися і спеціальні заходи державного захисту, що передбачені Законом України від 23.12.1993 року „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”.
У підрозділі 3.2 „Адміністративно-юрисдикційні повноваження державної виконавчої служби” розглядаються питання щодо оформлення справ про вчинення суб’єктами виконавчого провадження адміністративних правопорушень, що передбачені у ст. 51-1 КУпАП. Згідно з положеннями цієї статті до відповідальності притягуються особи, які за вироком або рішенням суду зобов’язані відшкодувати майнову шкоду, завдану злочином. Матеріали щодо цього адміністративного правопорушення направляються державними виконавцями на розгляд районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (ст. 221 КУпАП).
Аналогічно здійснюється провадження в справах про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 188-13 КУпАП, тобто оформляють матеріали і складають протокол, згідно зі ст. 255 КУпАП, державні виконавці, а рішення (ст. 221 КУпАП) в справі про адміністративні правопорушення приймає суддя районного, районного у містах, міського чи міськрайонного суду.
По-іншому вирішуються питання про відповідальність за вчинені адміністративні правопорушення, передбачені Законом України „ Про виконавче провадження”. Так, згідно з положеннями, передбаченими у ст. 87 цього Закону, боржник несе адміністративну відповідальність, якщо у встановлений державним виконавцем строк він не виконав дії або рішення про поновлення на роботі. У цих випадках державний виконавець виносить постанову про накладання штрафу на боржника, яка затверджується начальником відповідного відділу ДВС.
На відміну від положень, що зафіксовані у ст. 87, по-іншому вирішуються питання про відповідальність за невиконання законних вимог державного виконавця за порушення ст. 88 цього Закону. Згідно з процедурою притягнення особи, що вчинила правопорушення, передбаченою у вказаній статті, державний виконавець оформляє матеріали, складає протокол, що разом із матеріалами направляє начальнику відповідного відділу ДВС, який приймає рішення про притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності.
Дисертант констатує, що адміністративно-юрисдикційні повноваження державною виконавчою службою здійснюються згідно з положеннями, що регламентуються як КУпАП, так і відповідно до вимог, передбачених у Законі України „Про виконавче провадження”.
Аналізуючи диспозицію ст. 188-13 КУпАП і диспозицію ст.88 Закону України „ Про виконавче провадження”, дисертант доходить висновку, що вони передбачають аналогічні діяння. Водночас він констатує, що діяння, передбачені ст. 88 Закону, охоплюють діяння, передбачені у ст. 188-13 КУпАП України, причому у вказаній статті коло діянь більш розширене, ніж в ст. 188-13 КУпАП. По-різному вирішуються і питання з оформленням та розглядом справ про адміністративні правопорушення, згідно з указаними законодавчими актами.
Тому дисертант приходить до висновку, що ст. 188-13 КУпАП слід вилучити, в зв’язку з тим, що вона передбачає обмеженіше коло діянь, які підпадають під правопорушення, ніж ст.88 Закону. Процедура розгляду справи, згідно з КУпАП менш оперативна, ніж згідно зі ст.88 Закону, штрафні санкції згідно зі ст. 188-13 менш суворіші, ніж у ст.88 Закону.
У підрозділі 3.3 „Оскарження рішень, дій або бездіяльності органів та посадових осіб державної виконавчої служби” йдеться про питання, пов’язані з оскарженням. Враховуючи те, що право на оскарження рішень, дій або бездіяльності державного виконавця є однією з найважливіших гарантій забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, юридичних осіб у виконавчому провадженні, автор виділяє два способи, за допомогою яких законодавчо передбачена процедура оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців. Це: а) адміністративний порядок оскарження; б) судовий порядок оскарження.
При дослідженні судового порядку оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців автор доходить висновку, що сторони виконавчого провадження (стягувач, боржник) мають право звертатись зі скаргами:
а) згідно з ЦПК України (загальне правило) – до суду загальної юрисдикції, який видав виконавчий документ, у випадках оскарження рішення, дії або бездіяльності державного виконавця у зв’язку з реалізацією виконавчого документа;
б) згідно з ГПК – до господарського суду, якщо скарга стосується виконання рішення, постанови, ухвали господарського суду, що видав наказ;
в) згідно з Кодексом адміністративного судочинства – до адміністративного суду, якщо законом не встановлений інший порядок оскарження рішень, дій або бездіяльності державного виконавця. |
