Пихтін Організаційно-правові основи діяльності поліції Швеції (порівняльно- правовий аналіз)

summary

У вступі обґрунтовується актуальність та новизна теми дослідження, визначається його мета і завдання, об’єкт, предмет, методологічна та науково-теоретична основи, зв’язок з науковими програмами, теоретична та практична значимість одержаних результатів, їх упровадження та апробація, наведені дані про публікації і структуру дисертації.

У розділі 1 «Функціонування поліції у Швеції та її адміністративно-правове регулювання» здійснено аналіз загальних засад, принципів, змісту та правових основ діяльності та функціонування поліцейських органів Швеції.

У підрозділі 1.1. «Загальна характеристика діяльності поліції» розкривається зміст основних нормативно-правових актів, які регулюють основи діяльності поліції Швеції, а також розкривають зміст діяльності поліції. Згідно з нормами «Поліцейського акта Швеції» 1997 року, головні завдання поліції полягають в охороні Конституції і суспільного ладу, підтриманні порядку й безпеки. Слід зазначити, що поліція Швеції веде не тільки боротьбу зі злочинністю, але і здійснює інші заходи, зокрема у сфері соціального обслуговування населення.

Однак, незважаючи на все розмаїття функцій, що виконує поліція, її місце і роль у системі владних інститутів держави визначаються тим, що головним, початковим її призначенням є «силове» забезпечення правопорядку. Робота поліції Швеції, як і поліцій інших країн, полягає у здійсненні в рамках прав, наданих їй Конституцією й іншими законодавчими актами, примусового, силового впливу на осіб, які порушили правопорядок.

Ефективність роботи поліції Швеції оцінюється з урахуванням громадської думки, узагальненої або безпосередньо висвітленої в процесі опитувань, або через парламент і представницькі органи, які здатні об’єктивно оцінити ситуацію, навіть за відсутності відповідної науково-методичної бази. Одним з найбільш важливих показників ефективності функціонування поліції у Швеції, як і в усьому світі, вважається розкриття злочинів.

У підрозділі 1.2. «Конституційні основи реалізації поліцейських функцій» розкриваються правові засади управління поліцією Швеції та здійснюється їх порівняльний аналіз з правовими основами реалізації аналогічних функцій в Україні.

Відповідно до Конституції 1975 року, влада у Швеції поділяється на законодавчу (в особі короля і парламенту), виконавчу (в особі короля через його міністрів) та судову (суди). Парламент відповідає за законодавчу діяльність і таким чином встановлює рамки діяльності поліції. В свою чергу поліція підпорядковується міністру юстиції, який наділений повноваженнями у сфері організації її діяльності. Вказані функції він реалізує через головного комісара національної поліції Швеції, Комісара поліції у м. Стокгольм та начальників поліції на містах. Крім того, поліція Швеції тісно взаємодіє з місцевою владою та громадянами з метою виконання покладених на неї завдань.

Відповідальність та права головного комісара поліції Швеції закріплені в «Поліцейському Акті» 1997 року, який аналізується у порівнянні з Законом України «Про міліцію». Також аналізується діяльність шведської поліції щодо управління персоналом, фінансами, транспортом, технічними засобами, Поліцейською академією та інформаційно-технічними системами, а також умовами перебування іммігрантів у Швеції.

Обов’язки поліції, насамперед, полягають у забезпеченні безпеки, спокою і порядку, забезпеченні виконання законів і конституційних норм, вжитті заходів щодо попередження злочинів, їх розслідування та покарання винних. Інші обов’язки поліції можуть бути додатково на неї покладені Міністром юстиції.

Отже, поліцейська діяльність спрямована на посилення і дотримання норм закону й боротьбу зі злочинністю. І ці завдання виконуються в основному шляхом діяльності патрульної служби та діяльності у сфері кримінального розслідування. Відповідно до Поліцейського акта, поліція повинна вживати необхідних заходів щодо попередження злочинності, тобто на неї покладається виконання превентивної функції. З цією метою поліція розробляє інструкції з попередження правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, а отже, виконує низку адміністративних функцій. Багато з них безпосередньо стосуються громадян. Наприклад, видача паспортів і посвідчень на право керування транспортними засобами, приймання іспитів на право керування транспортними засобами, видача дозволів на зброю, управління загубленим майном, реєстрація автотранспорту тощо.

У розділі 2 «Організаційний механізм, стратегія і тактика діяльності поліції Швеції» розкриваються питання організації і реформування поліції Швеції в сучасних умовах та організаційно-правові основи поліцейського менеджменту у Швеції.

У підрозділі 2.1. «Організація шведської поліції та її реформування в сучасних умовах» розкривається зміст організаційних, управлінських і культурних змін у поліції в сучасних умовах.

Програма організації і розвитку поліції включає в себе, передусім, основні напрями залучення громадськості до виконання правоохоронних функцій та підвищення ефективності поліцейської служби. Відповідно до Програми реформування поліції і Національної служби безпеки Швеції від 9 жовтня 2000 р., поліцейська реформа та професіоналізація спрямовані на створення єдиного поліцейського інституту, відповідального за внутрішню безпеку.

Метою поліцейської реформи є створення більш розосередженого, очевидного, доступного й орієнтованого на службу агентства, що буде взаємодіяти із суспільством і виконувати першочергове завдання – забезпечення захисту громадян.

Сама ж професіоналізація полягає в тому, щоб зробити поліцію більш ефективною; зміцнити поліцейські можливості у сфері захисту законів і охорони громадського порядку; покращити організацію й управління поліцією; удосконалити систему навчання та систему зв’язку; удосконалити технічні засоби; покращити патрулювання, здійснення слідчих дій та інших спеціалізованих функцій. Професіоналізація може інтегрувати процес у деполітизацію поліції, роблячи поліцейську службу політично-автономною і відповідальною за потреби суспільства. Крім того, поліцейська реформа та професіоналізація спрямовані на залучення різних місцевих сил й об’єднання членів за етнічними та політичними поглядами в поліцейську установу.

Професіоналізований поліцейський орган є підзвітним та законослухняним і тісно співпрацює із громадськими органами. Організовується ієрархічно й керується вищими органами. Має адекватно підготовлений персонал і матеріально-технічно забезпечений.

Поліція є владною політичною інституцією, діяльність якої полягає у відповідальності за підтримання порядку та стабільності. Ефективність, законна діяльність й охорона громадського порядку, громадського спокою є дуже важливими чинниками забезпечення стабільності, порядку, попередження і зменшення кількості негативних виявів і конфліктних ситуацій, а також політичного й економічного розвитку.

У підрозділі 2.2. «Поліцейський менеджмент у Швеції» зазначено, що складовою загальної системи управління поліцією Швеції є управління персоналом. Суб’єктами цієї діяльності, як і в інших західних країнах, виступають поліцейські менеджери та спеціальні кадрові структури.

У Швеції існують досить жорсткі вимоги до відбору, підготовки та просування по службі поліцейського персоналу. Поліцейський завжди повинен уміти діяти тактично й розсудливо та виявляти ініціативу за різних непередбачених обставин. На поліцейського покладається значно більша відповідальність, ніж на посадових осіб інших спеціальностей.

Важливе місце посідає процес навчання поліцейських у Швеції. Залежно від рівня його організації, цей процес можна поділити на дві частини: навчання, що здійснюється на національному рівні в межах системи Національної підготовки поліції, та навчання, що проводиться на місцевому рівні, безпосередньо в поліцейських підрозділах. Кожен поліцейський підрозділ має власний навчальний центр. Деякі з них проводять спеціалізовані навчальні курси для службовців з інших підрозділів поліції, а в окремих випадках кілька підрозділів організовують об’єднані регіональні курси.

Залежно від мети навчання поліцейських, виділяють три його головних види: початкове навчання у навчальних центрах для тих осіб, які зараховані на службу в поліцію, та подальше їх навчання в місцевих підрозділах поліції протягом двохрічного апробаційного періоду; спеціальне навчання поліцейських, які виявили інтерес до певних видів поліцейської діяльності; підготовка службовців поліції вищих рангів.

Вирішення питань щодо характеру та змісту навчання всіх поліцейських рангів віднесено до компетенції загальнонаціональної організації, до складу якої входять представники Міністерства юстиції та поліцейських департаментів, а також фахівці з навчання від Поліцейської академії та представники поліцейських асоціацій. Керівник загальнонаціональної поліцейської підготовки є відповідальним за регіональну та національну підготовку.

Сама ж програма управління, менеджменту й керівництва включає в себе низку напрямів роботи. Вона спрямована на допомогу менеджерам і керівникам у їх діяльності щодо роботи з персоналом. Програма розрахована на забезпечення інформацією начальників поліції і студентів, які навчаються в поліцейських навчальних закладах. У ній передбачено низку методів і напрямів діяльності: відповідальність менеджерів і керівників; відбір, збереження й оцінка діяльності; засоби заохочення; коректне навчання з проблем персоналу; проведення зустрічей керівників й обмін досвідом щодо управління; питання щодо обов’язків; якісний контроль; щорічне проходження навчання з питань керівництва; правила й інструкції щодо діяльності підпорядкованого складу; порівняння ефективності діяльності й обмін досвідом по всій країні тощо.

Поліцейський менеджмент шведська поліція розглядає за такими напрямами:

- гуманітарний орієнтир, що визнає важливість людського фактору в поліцейських організаціях. Ділові стосунки для службовця (клієнта, громадянина) є важливою частиною будь-якого успішного організаторського процесу. Взаєморозуміння в ділових стосунках є істотним чинником ефективної поліцейської роботи. Керівники своїм ставленням до службовців повинні подавати їм приклад, як поводитись із громадянами, котрі звертаються до поліцейської організації;

- зміст середовища, в якому повинні функціонувати поліцейські організації. Наприклад, менеджери (керівники) підрозділів мають бути єдиним цілим із службовцями задля досягнення очікуваного результату. Організація поліції повинна складатися із дружніх команд і плідно взаємодіяти у своєму співтоваристві. До співтовариства поліцейських організацій входять не лише групи за напрямами, індивідуальні особи (поліцейські) й сусідні підрозділи, а й урядові установи, політичні лідери й адміністрації, представники комерційної діяльності, агентства проти злочинної діяльності, органи правосуддя;

- суть міждисциплінарної природи досліджень у сфері управління поліцією. Це, насамперед, стосується теорії і методів управління, що використовуються в поліції, а також аналізу інших напрямів удосконалення дисципліни; 

- використання наукових досліджень у сфері ефективного керування (управління).

У розділі 3 «Порівняльно-правовий аналіз кадрового забезпечення правоохоронної діяльності Швеції й України» досліджено проблему порівняльного аналізу, що полягає в зустрічному етноцентризмі українських і шведських досліджень правоохоронних систем, при якому національна модель тієї чи іншої країни визначається як історично найбільш виправдана. У цьому разі прослідковується надлишок імунітету у використанні універсального досвіду і застосуванні новітніх технологій кадрової роботи.

У підрозділі 3.1. «Критерії порівняння систем кадрового забезпечення в діяльності правоохоронних органів» з метою ретельного порівняння кадрової роботи досліджено низку статистичних даних, у тому числі інформацію про рівень злочинності й розкриття злочинів.

Аналіз кадрового складу органів внутрішніх справ України та поліції Швеції при порівняльному дослідженні вимагає звернення до Закону України «Про загальну структуру і загальну чисельність Міністерства внутрішніх справ України» від 10 січня 2001 р. У ньому передбачено чисельність співробітників Міністерства внутрішніх справ України в кількості 386 тис. 600 чол., що становить 792 особи на 100 тис. населення, тоді як у Швеції – тільки 300 поліцейських. При цьому варто враховувати приватну поліцію, індекс чисельності якої у Швеції дорівнює 582 співробітникам. У свою чергу в Україні до працівників органів внутрішніх справ належать також 102,2 тис. неатестованих працівників (у 2004 р. цивільними особами замінено 47,1 % атестованих посад). До уваги необхідно брати й постійний некомплект кадрів органів внутрішніх справ України. Так, у 2004 р. кількість звільнених з органів внутрішніх справ перевищила кількість прийнятих на службу (до територіальних органів внутрішніх справ було прийнято 15,1 тис. чоловік, тоді як звільнено – 15,4 тис.). Загалом некомплект по Україні становить 7,9 % (у 2004 р. – 9,0 %). Найбільша кількість вакантних посад у підрозділах карного розшуку, патрульної служби та дільничних інспекторів міліції.

Перевагою системи правоохоронних органів України є її централізація і координація. Водночас поліція Швеції докладає чимало зусиль для компенсації недоліків децентралізації і відсутності координації дій. Преваги децентралізації поліцейської системи полягають у тому, що контроль і вплив з боку місцевої влади зазвичай набагато ширший та глибший. Фундаментальна зміна децентралізованої парадигми є малоймовірною, оскільки нині виявляються нові обставини, що можуть зумовити зміну рамок юрисдикції правоохоронних органів. Зокрема, швидка урбанізація супроводжується дробленням юрисдикції, що слабко піддаються керуванню.

У підрозділі 3.2. «Відбір поліцейських та імідж шведської поліції серед населення» розглянуто процеси відбору на службу до поліції кандидатів, які проходять певну відбіркову процедуру, що складається з таких етапів: подання заяви, співбесіда, тестові випробування, заповнення опитувального листа щодо благонадійності та медичного опитувального листа, повне медичне обстеження в центрі відбору.

Навчальний центр організований таким чином, щоб якомога ближче наблизити роботу майбутнього поліцейського до реалій майбутньої професії. Принципова мета центру – дати новим кандидатам реалістичну картину поліцейської діяльності та знання головних навичок, які необхідні для такої роботи. З цією метою вони вивчають основи права, правила поліцейського провадження, забезпечення особистої безпеки, навички людських стосунків та поведінки, тактики поведінки в надзвичайних ситуаціях, займаються фізичним удосконаленням тощо.

Окрім зовнішнього відбору кадрів надзвичайно важливе значення для забезпечення ефективного функціонування поліцейських підрозділів має внутрішній відбір. Він розглядається не тільки як джерело комплектування кадрів, засіб підбору найкращих кандидатів, але і як чинник, що може суттєво впливати на мотивацію професійної діяльності персоналу, його розвиток, зацікавленість у роботі, розвиток власної кар’єри працівників.

Вивчення і конструктивно-критичне осмислення досвіду комплектування поліцейських структур у Швеції, практики добору кандидатів на службу до міліції й абітурієнтів до вузів системи Міністерства внутрішніх справ України показує, що вирішення цих проблем має здійснюватися за двома взаємозалежними напрямами.

По-перше, розроблення моделі фахівця відповідної міліцейської служби як еталону набору внутрішньопрофесійних стратифікаційних цінностей у системі «знати – уміти – передбачати». По-друге, розроблення комплексу заходів, що забезпечують наближення до цього еталону у процесі комплектування правоохоронних органів, проходження служби чи навчання, на основі: а) моделі схильності – виявлення (формування) професійно значимих характеристик до прийому на службу (навчання) під час професійного відбору; б) моделі соціалізації – формування цих якостей у процесі адаптації до служби (навчання) знову прийнятого працівника.

В основі розробки та реалізації цих моделей повинні лежати правові підстави і соціальні критерії. Правові підстави, закріплюючи іспитові процедури (процесуальні та змістовні) добору кандидатів на службу (навчання), мають забезпечити легітимність і правову значимість співбесід, тестів, іспитів.

У підрозділі 3.3. «Співвідношення систем роботи з персоналом правоохоронних органів України і Швеції» вивчається та аналізується діяльність поліцейських систем Швеції і деяких держав Західної Європи, обґрунтовується необхідність використання досвіду організації роботи з персоналом поліції закордонних країн для вироблення нових концептуальних ідей і часткового реформування правоохоронної діяльності, передусім у кадровій роботі.

В Україні використовується поняття «кадрова політика» стосовно роботи правоохоронних органів. У нормативно-правових актах Міністерства внутрішніх справ України дається таке визначення «... кадрова політика в органах і підрозділах органів внутрішніх справ України є складовою частиною державної кадрової політики». У Швеції, насамперед, застосовується поняття «управління людськими ресурсами», що визначається як використання, розвиток, оцінка, винагорода і керівництво представниками даної організації чи групи співробітників.

На відміну від законодавства України, у Швеції не існує спеціальних законодавчих чи нормативних актів, що регулювали б проходження служби співробітниками поліції. Правові норми містяться у різних частинах законодавчих актів і документів, а також у рішеннях судів.

Існує три основних джерела правового регулювання проходження служби поліцейським чи будь-яким іншим представником правоохоронного агентства: 1) законодавчі акти у формі законів й указів, що приймаються урядом Швеції, законодавчими органами графств, комісіями округів і міських рад; 2) статути, правила, інструкції, що видані урядовим, виконавчим чи органом власне правоохоронним агентством; 3) рішення судів. Якщо існуючі законодавчі акти, укази, правила, статути, інструкції не дозволяють на їх основі вирішити юридичну колізію, що виникла, суддя може звернутися до вже існуючих рішень інших судів з аналогічних справ.

Дослідження українських проблем і шведського досвіду дозволяє виявити основні тенденції і перспективи подальшого розвитку систем кадрової роботи. Насамперед, виділяється основа підтримки й розвитку діяльності державної влади в Україні та Швеції. Йдеться про найважливішу закономірність соціодинаміки цивілізованих країн, яка полягає в тому, що рівень порядку й безпеки держави та громадян прямо залежить від якості кадрів поліцейських служб й органів внутрішніх справ. І ця закономірність усе більш посилюється, що згодом може зумовити її переростання у стійкий закон цивілізованого соціально-правового розвитку.