Подоляка А.М. Адміністративно-правовий статус Державної автомобільної інспекції МВС України

summary

Структура роботи. Відповідно до мети, завдань, логіки дослідження дисертація складається зі вступу, двох розділів, які об’єднують сім підрозділів, висновку, списку використаних джерел, додатків. Обсяг дисертації (до списку використаних джерел) складає 169 сторінок. Список використаних джерел складається з 209 найменувань і займає 20 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і задачі, об’єкт і предмет, методологічна база, розкривається наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, ступінь їх апробації.

Розділ перший “Правові основи організації діяльності ДАІ МВС України” складається з трьох підрозділів і присвячений загальнотеоретичним проблемам визначення елементів адміністративно-правового статусу ДАІ.

У підрозділі 1.1. “Історико-правовий аналіз організації, становлення та розвитку ДАІ МВС України” досліджується історія становлення органів ДАІ, трансформація прав і обов’язків залежно від чинників соціально-економічного, політичного, організаційно-технічного характеру. Історико-правовий аналіз організації, становлення і розвитку органів ДАІ показав необхідність формування у системі державних органів спеціального органу, до основних повноважень якого належить забезпечення безпеки дорожнього руху. Протягом існування органу ДАІ його статус змінювався і поступово набував статус інспекції. Органи ДАІ історично склалися як невід’ємна складова загальнодержавної системи забезпечення безпеки дорожнього руху, її робочий апарат. До складу цієї системи входили державні організації, громадськість. Очолювала систему всесоюзна комісія у справі забезпечення безпеки дорожнього руху. Із часом органи ДАІ набувають статус органу державного надвідомчого контролю. Після проголошення незалежності України неодноразово змінювалась структура МВС України в цілому і органів ДАІ, зокрема, що свідчить про пошук оптимальної організації її діяльності, визначення місця кожної структурної складової МВС України як у самому МВС, так і у системі державних органів, які мають відповідні повноваження.

У підрозділі 1.2. “Теорія адміністративно-правового статусу ДАІ МВС України” обґрунтовано склад елементів адміністративно-правового статусу ДАІ. Правовідносини у сфері діяльності ДАІ є регулятивними правовідносинами пасивного типу, в яких інтерес управомоченого суб’єкта задовольняється за допомогою його власних дій. Це означає, що він може здійснювати або не здійснювати дозволені дії, у повному обсязі або частково, тобто управомоченому суб’єкту у певних межах надана свобода в процесі правового регулювання, самостійність в реалізації правовідносин. Правосуб’єктність як головний канал здійснення загально­регулятивних правовідносин існує як єдина право дієздатність, що одночасно охоплює два моменти: 1) можливість мати права та обов’язки та 2) можливість їх самостійно здійснювати. Узагальнення існуючих поглядів на класифікацію суб’єктів права дозволяє зазначити необхідність виокремлення державних органів та посадових осіб як суб’єктів права, що означає існування адміністративної правосуб’єктності державного органу, посадової особи. При цьому правосуб’єктність державного органу певною мірою відрізняється від правосуб’єктності посадової особи. У теорії права був обґрунтований висновок про те, що не слід обмежуватись побудовою правовідносин як суб’єктивних прав та обов’язків (тобто певної моделі). Більш значимі результати можна отримати, якщо характеризувати правовідносини не лише як модель, але як нероздільну єдність фактичного матеріального змісту та юридичної форми. Враховуючи, що поняття правового статусу містить у собі правосуб’єктність у єдності із іншими правами та обов’язками, можна зробити висновок про складові адміністративно-правового статусу ДАІ як державного органу: компетенція та правозастосування. Посадова особа є представником певної соціальної групи, відокремленої за юридико-значущим началом (родом діяльності), наділена відповідно до законів та інших нормативних актів спеціальними, додатковими правами і обов’язками. Як особи, що мають активну правосуб’єктність, вони входять до складу підрозділів певної організації (ДАІ). Свої посадові повноваження така особа отримує від організації. Водночас посадова особа може виступати і як індивідуальний суб’єкт, як особа, що має пасивну правосуб’єктність (на неї персонально можуть бути накладені санкції на підставах, встановлених чинним законодавством). Крім того, посадова особа може виступати у двох основних якостях: а) як носій конституційних прав та обов’язків; б) як суб’єкт владних функцій. Отже, до структури адміністративно-правового статусу ДАІ доцільно включити такі елементи: компетенцію, правозастосування, юридичну відповідальність.

У підрозділі 1.3. “Правове регулювання організації діяльності ДАІ МВС України” здійснений аналіз особливостей правового регулювання організації діяльності ДАІ та сформульовані принципи організації ДАІ на засадах основних способів правового регулювання (дозволи, зобов’язання, заборони), правового режиму. Тип правового регулювання (режим) створює стан сприяння задоволенню інтересів суб’єкта права. Правове регулювання організації діяльності ДАІ є спеціально дозволеного типу. Базові принципи організації ДАІ сформульовані на основі норм Конституції України: розподіл влад (ст.6); верховенство права (ст.8); законність (ч.2 ст.6 та ч.2 ст.19); пріоритет прав і свобод людини і громадянина у діяльності органів ДАІ (ч.2 ст.3); відповідальність держави (посадових осіб) за свою діяльність перед громадянами (ч.2 ст.3). Аналіз особливостей реалізації принципу розподілу влад показав необхідність надання ДАІ повноважень щодо координації діяльності державних органів із забезпечення безпеки дорожнього руху, розробки й прийняття Закону України “Про міліцію місцевого самоврядування в Україні”. Дія принципу постійності і детермінованості складу і повноважень ДАІ пов’язана із принципами верховенства права та законності. Зміст останнього полягає у тому, що органи ДАІ (їх посадові особи) мають діяти лише на підставі й у межах повноважень, передбачених Конституцією України. Його реалізація передбачає право громадян, іноземців, осіб без громадянства, біженців (учасників дорожнього руху) подавати скарги на дії (бездіяльність) працівників ДАІ на підставах, визначених законодавством. Практика застосування законодавства показує, що існує проблема із надходженням звернень від осіб, які належать до групи населення, що потребує соціальної допомоги та не обізнані щодо чинного законодавств. Як захід, що сприяв би розв’язанню цієї проблеми, запропоновано правову просвіту населення, особливо тих верств, які потребують соціального захисту. В процесі аналізу реалізації цього принципу було отримано висновок про те, що фактично відсутніми є норми щодо контролю за виконанням громадянами обов’язків, передбачених Конституцією України. Дія на засадах принципу пріоритету прав і свобод людини і громадянина у діяльності усіх державних органів (у тому числі - ДАІ) тісно пов’язана із принципом відповідальності держави (посадових осіб) за свою діяльність перед громадянами.

Розділ другий “Юридична природа і структура адміністративно-правового статусу ДАІ МВС України” містить чотири підрозділи, в яких здійснюється аналіз елементів адміністративно-правового статусу ДАІ, а також досліджуються питання взаємодії з іншими державними органами і громадськими організаціями щодо забезпечення безпеки дорожнього руху.

У підрозділі 2.1. “Обов’язки і права як основа адміністративної правосуб’єктності ДАІ МВС України” здійснюється аналіз прав та обов’язків ДАІ.

Усі обов’язки та права ДАІ поділені на дві групи: загальні (має ДАІ як структурний підрозділ міліції) та спеціальні (має тільки ДАІ). Кожна з цих класифікаційних груп прав піддана аналізу на основі виділення таких складових суб’єктивного права: 1) право вимагати, 2) право на позитивні дії, 3) праводомагання. Серед загальних та спеціальних прав ДАІ переважають правоутворюючі повноваження та праводомагання. Обов’язки ДАІ поділені на конституційні, загальні та спеціальні. Конституційні – містяться в Конституції України і визначають зміст діяльності ДАІ як структурного підрозділу органу виконавчої влади – МВС України. Загальні – обов’язки ДАІ як невід’ємної складової міліції. Спеціальні обов’язки визначені Законом України “Про міліцію”, підзаконними актами, які конкретизують норми вказаного Закону. Обов’язки і права ДАІ узагальнюються за напрямками діяльності, які розташовані за ознакою пріоритетності щодо реалізації завдання із забезпечення безпеки дорожнього руху.

У підрозділі 2.2. “Особливості правозастосовчої діяльності ДАІ МВС України” здійснюється аналіз проблем правозастосовчої діяльності ДАІ, використання в адміністративній діяльності адміністративного примусу. На основі результатів цього аналізу сформульовані пропозиції щодо вдосконалення чинного адміністративного законодавства. Так,  запропонована редакція проекту Закону України “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення”, якою передбачено внесення змін та нова редакція статей 121, 126, 133 КпАП, а також закріплення права посадових осіб ДАІ розглядати справи про адміністративні правопорушення, повноваження щодо яких на цей час мають суди (зміни до статей 221, 222 КпАП). При цьому обгрунтовано пропозицію про те, що такий порядок доцільно передбачити до моменту формування системи адміністративних судів у формі, передбаченої Законом України “Про судоустрій України”. З метою вдосконалення фінансової основи діяльності органів місцевого самоврядування, формування механізму наповнення місцевого бюджету необхідними є зміни й доповнення до Законів України “Про бюджетну систему України” у частині, що стосується внесення змін до джерел формування дохідної частини, а також “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо перегляду фінансової основи дії відповідних органів.

У підрозділі 2.3. “Юридична відповідальність працівників ДАІ МВС України” здійснюється аналіз особливостей адміністративної відповідальності працівників ДАІ та порівняння його із відповідними нормами законодавства Російської Федерації. При цьому підтримується точка зору вчених-адміністративістів про необхідність законодавчого закріплення поняття адміністративної відповідальності.

Особливості адміністративної відповідальності працівників ДАІ визначені статтею 15 КпАП. Чинне законодавство про адміністративні правопорушення допускає можливість застосування заходів дисциплінарної відповідальності за вчинення будь-яких адміністративних проступків, за винятком окремих випадків. Працівники ДАІ притягуються до відповідальності за Законом України “Про боротьбу з корупцією”, яким передбачено застосування адміністративної та дисциплінарної відповідальності. На підставі проведеного аналізу особливостей застосування норм, які регламентують дисциплінарну відповідальність, визначена доцільність класифікації підстав дисциплінарної відповідальності на загальні та спеціальні.

У підрозділі 2.4. “Взаємодія ДАІ МВС України з іншими державними органами і громадськими організаціями щодо забезпечення безпеки дорожнього руху” здійснюється аналіз особливостей такої взаємодії за напрямками діяльності ДАІ. Серед усіх визначених напрямків взаємодія здійснюється, в основному, за такими: забезпечення захисту від протиправних посягань, профілактична, організаційна та реєстраційно-екзаменаційна діяльність. Наявність широкого кола державних органів, які мають повноваження у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, їх відносна відокремленість інколи призводить до дублювання повноважень, обумовлює необхідність постановки питання про доцільність функціонування такої складної системи державних органів, наявність якої істотного впливу на стан безпеки дорожнього руху не здійснює (про що свідчить статистика дорожньо-транспортних пригод). Разом з тим, за стан забезпечення безпеки дорожнього руху відповідає в основному ДАІ, яка має найширше коло повноважень у цій сфері. Обґрунтована доцільність розмежування повноважень між ДАІ та Міністерством транспорту України і процесі здійснення управлінської діяльності щодо забезпечення безпеки дорожнього руху.

У висновках викладені загальні теоретичні підсумки та практичні пропозиції, здобуті в процесі дослідження проблеми адміністративно-правового статусу ДАІ МВС України.

1. В процесі історико-правового аналізу, а також дослідження особливостей правового регулювання організації діяльності ДАІ був отриманий висновок про необхідність набуття ДАІ статусу органу управління, а також про відсутність правових норм, якими врегульовано контроль за виконанням громадянами обов’язків, передбачених Конституцією України.  Сформульовані принципи організації ДАІ є основою набуття статусу органу управління.

2. Елементами адміністративно-правового статусу ДАІ визначено компетенцію, правозастосування, юридичну відповідальність.

3. Сформульовано поняття правового регулювання та наведена характеристика правового режиму організації діяльності ДАІ.

4. Здійснено класифікацію та аналіз прав та обов’язків ДАІ, проведене їх узагальнення за напрямками діяльності ДАІ.

5. Обґрунтована необхідність прийняття Закону України “Про міліцію місцевого самоврядування в Україні” із визначенням норм щодо підзвітності і підконтрольності місцевим радам, відомчої підпорядкованості. Доцільним є вилучення з пункту 1 статті 62 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” останнього речення “У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет”.

6. Підтримано висновок про те, що заходами адміністративного примусу, які використовують співробітники ДАІ, є: адміністративно-запобіжні, заходи адміністративного припинення, адміністративні стягнення.

7. Підтримується позиція про те, що є потреба залишити у повноваженнях міліції стягувати штраф на місці вчинення правопорушення, якщо особа не оспорює допущене порушення і адміністративне стягнення, що на неї накладається. З цією метою слід внести зміни до статті 258 КпАП у частині першій статті 258 після слів “статтями 118, 119” вжити слова “ частинами першою — третьою статті 121, частинами першою, другою, третьою статті 122, 125, частинами першою, другою статті 127, частиною першою статті 133” і далі по тексту.

8. Передбачена інша редакція назви статті 121 КпАП України “Порушення водіями правил експлуатації транспортних засобів, правил користування ременями безпеки або мотошоломами, спеціальними світловими та звуковими сигнальними пристроями”, а також доповнення цієї статті частиною п’ятою наступного змісту:

“Встановлення та використання на транспортних засобах спеціальних звукових чи світлових сигнальних пристроїв червоного, синього, оранжевого та зеленого кольорів з порушенням правил, норм і стандартів, що стосуються безпеки дорожнього руху, —

тягне за собою накладення штрафу на водіїв у розмірі від п’ятнадцяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від тридцяти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”.

Запропонована редакція частини першої статті 126 КпАП України: “Керування транспортними засобами особами, які не мають при собі (або не передали для перевірки) посвідчення, реєстраційних та інших документів, що підтверджують право на керування чи розпорядження транспортним засобом, документів на вантаж, що перевозиться (в установлених законодавством випадках), та талона про проходження державного технічного огляду,  –

тягне за собою накладення штрафу від двох до чотирьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”.

Пропонується встановити адміністративну відповідальність за порушення правил перевезення небезпечних речовин та предметів, великогабаритних та великовагових вантажів на автомобільному транспорті.

9. Обґрунтовується пропозиція про те, що повноваження щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення у сфері дорожнього руху до того моменту, коли будуть запроваджені адміністративні суди, необхідно залишити у юрисдикції міліції.

10. Запропонована класифікація підстав дисциплінарної відповідальності працівників міліції.

11. Проаналізовано особливості взаємодії ДАІ з іншими державними органами та громадськістю.

12. Визначено, що розмежування повноважень ДАІ та Міністерства транспорту України доцільно здійснювати таким чином: ДАІ координує діяльність усіх державних органів та громадськість щодо безпеки руху автотранспорту, організує та забезпечує безпеку руху автотранспорту, Мінтранс України – сприяє організації безпечного руху автотранспорту та здійснює управління іншими видами транспорту.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1.    Подоляка А. Нові аспекти діяльності Державтоінспекції в забезпеченні безпеки дорожнього руху// Право України. – 1999. – №6. –С.17-22.

2.    Подоляка А. Правові та соціально-психологічні аспекти забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні// Право України. – 2000. –№3. – С.24-27.

3.    Подоляка А.М. Особливості правового регулювання організації діяльності ДАІ МВС України// Наше право. – 2003. –№3. – С.22-29.

4.    Подоляка А.М. Класифікація заходів адміністративного примусу, які використовуються співробітниками ДАІ МВС України та проблеми їх правозастосування// Вісник Запорізького юридичного інституту. – №3. – 2003. – С.35-41.

5.    Подоляка А.М. Теоретичні проблеми визначення адміністративно-правового статусу ДАІ МВС України// Вісник Одеського юридичного інституту. – 2003. – №3. – С.58-63.

6.    Подоляка А.М. Облік дорожньо-транспортних пригод як фактор забезпечення безпеки дорожнього руху// Безпека дорожнього руху України. – К.: Журнал Радуга. – 2003. – №3-4(16). – С.10-17.