Развадовська М.В. Внутрішньоуправлінська діяльність Верховної Ради України (організаційно-правові засади)

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ об’єкт і предмет‚ мета і завдання‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальні засади управління діяльністю Верховної Ради України” включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1 „Сутність та загальна характеристика управлінських відносин у внутрішньоорганізаційній діяльності Верховної Ради України” здійснено аналіз викладених вченими точок зору щодо загальних засад управління, адміністративно-правових відносин та норм адміністративного права, які їх регулюють. На підставі цього аналізу отримано власні висновки щодо внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, особливостей та видів внутрішньоорганізаційних відносин, а також розроблено рекомендації щодо вдосконалення організації діяльності Верховної Ради України. Організація діяльності парламенту заснована як на загальних принципах управління, так і базується на специфічних засадах, властивих тільки органу, призначення діяльності якого – приймати закони, здійснювати законотворення. При цьому розмежовується сфера регулювання нормами конституційного та адміністративного права. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади є структурно складною установою, що обумовлює необхідність організації її ефективної роботи.

З точки зору системного підходу Верховну Раду України можна розглядати як систему управління, в якій основними елементами (підсистемами) є суб’єкти управління – Голова Верховної Ради України та його заступники, голови комітетів, народні депутати та апарат, і об’єкт управління – законотворчий процес. При цьому суб’єкти управління у сукупності можна розглядати як підсистему в межах системи управління Верховною Радою України. Ця підсистема складається з відповідних елементів, а її діяльність є цілеспрямованою – забезпечення дієвого законотворчого процесу. Усередині підсистеми суб’єктів управління діяльністю Верховної Ради України діють внутрішньоуправлінські зв’язки та взаємовідносини.

На сьогодні існує багато проблем щодо вдосконалення організації роботи Верховної Ради та вирішення завдань управління цією складною, динамічною, функціональною системою. У зв’язку з цим існує нагальна необхідність у визначенні організаційного забезпе­чення їх вирішення. В підрозділі підкреслюється, що цілеспрямована колективна діяльність народних депутатів має потребу в такому важливому прояві управління як організаційний момент, тому кваліфіковане внутрішньосистемне управління діяльністю Верховної Ради України можливе тільки в умовах добре організованої системи, відпрацьованих технологій та ідентичності інформаційного забезпечення, що припускає наявність таких підсистем: організація взаємовідносин структурних елементів; режим функціонування у вигляді сукупності визначених механізмів, які діють під контролем згідно з визначеними нормами; розвиток за визначеною програмою в напрямку до певної мети.

В сучасних умовах існування українського парламенту існує проблема невідповідності Основному Закону багатьох законів та 14,5 тисячі інших нормативних актів, які є підзаконними і якими, навіть при бажанні, ефективно користуватися неможливо. Основним негативним наслідком цього є неефективне управління діяльністю парламенту, невизначеність у розподілі функціональних обов’язків між його структурними ланками, нескоординованість їх дій, живучість традиції радянської моделі організації влади, низький рівень політичної культури, політична апатія тощо. Це передбачає необхідність науково обґрунтованої, законодавчо унормованої, ефективної організації роботи Верховної Ради як колективного органу, створення такого механізму її діяльності, результатом якої буде спланована, скоор­динована, відповідальна взаємодія всіх структурних ланок.

Управлінські аспекти ефективності роботи Верховної Ради України є певним виміром впливу на соціальні об’єкти рішень, важливим з яких є здатність українського парламенту до самоуправління. Це основний її показник, який має переважно об’єктивний характер, що відтворює рівень організаційного потенціалу системи.

У підрозділі 1.2 „Правові засади внутрішньоорганізаційної діяльності Верховної Ради України” проаналізовано особливості нормативно-правового забезпечення внутрішньоорганізаційної діяльності Верховної Ради України. Здійснено порівняльну характеристику відповідного нормативно-правового регулювання зазначеного виду діяльності в парламентах інших країнах світу.

Зазначається, що для здійснення ефективної внутрішньоуправлінської роботи українського парламенту та належного виконання покладених на нього завдань першочергове значення має нормативно-правове регулювання організації його діяльності, яке є досить широким і включає поряд із законодавчими актами цілу низку підзаконних нормативних актів, кожен з яких прийнято самим парламентом. Порядок формування і роботи Верховної Ради України, система її органів та посадових осіб, зміст, форми і методи роботи, а також права, обов’язки і повноваження народних депутатів визначаються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, законами України „Про статус народного депутат України”, „Про комітети Верховної Ради України”, „Про постійні комісії Верховної Ради України” та іншими нормативними актами. У роботі обґрунтовано необхідність удосконалення цих нормативно-правових джерел з метою підвищення ефективності внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, у зв’язку з чим вноситься ряд пропозицій.

Окремо підкреслюється наявність проблеми необхідності визначення ролі й місця Конституції України у регулюванні меж організаційної діяльності Верховної Ради України. Обгрунтовується висновок, що управлінські рішення, якщо не на індивідуальному, то на державному рівні приймаються, спираючись безпосередньо на конкретні статті Конституції України.

В роботі особливу увагу приділено аналізу одного з найважливіших управлінських актів, який регулює процедурні питання щодо внутрішньоуправлінської діяльності парламенту – Регламенту Верховної Ради України. Визначено управлінські спрямованість та зміст Регламенту, дано їх детальну характеристику. Наголошено на необхідності внесення змін до нього і введення в дію Закону України „Про  Регламент Верховної Ради України” з метою підвищення ефективності та впорядкування повсякденної роботи народних депутатів.

Підрозділ 1.3 „Форми і методи внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України” присвячено одним з основних понять процесу управління – формам і методам внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України, які виконують роль своєрідного засобу практичного здійснення її цілей, завдань і функцій. Форми діяльності Верховної Ради України обумовлені коле­гіальним характером цього органу та особливим змістом його компетенції. Здійснено порівняльну характеристику форм і методів внутрішньоуправлінської діяльності парламентів інших країн світу.

З’ясовано, що форми і методи  внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України обумовлені колегіальним характером цього органу та універсальністю його компетенції. В роботі здійснено класифікацію форм роботи Верховної Ради України і  аналіз того, яким чином за їх допомогою здійснюється безпосереднє вироблення і прийняття управлінських рішень Верховною Радою України. В дисертації розглядаються головні форми діяльності українського парламенту – чергові та позачергові сесії – і формулюються пропозиції щодо підвищення ефективності їх проведення.

Аналізуються методи внутрішньоуправлінської діяльності Верховної Ради України як сукупність прийомів, операцій і процедур підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, що приймаються народними депутатами. Методи управління розглядаються у взаємозв’язку з метою управління у Верховній Раді України, визначається специфіка використання методів та їх вибору. Серед методів управління діяльністю Верховної Ради України особливу увагу надано: плануванню, виробленню і прийняттю управлінських рішень, контролю за виконанням прийнятих рішень, координації.

В підрозділі підкреслюється значення методів управління внутрішньоуправлінською діяльністю Верховної Ради України як засобів зв’язку між суб’єктами і об’єктами управління.

Розділ 2 „Напрямки внутрішньоорганізаційної діяльності Верховної Ради України” присвячено аналізу основних складових цієї діяльності.

У підрозділі 2.1”Організаційно-управлінська діяльність Голови Верховної Ради України та його заступників” проаналізовано організаційну структуру Верховної Ради України, згідно з якою розглянуто організацію роботи її структурних підрозділів, органів та посадових осіб.

Верховна Рада України має свою організаційну структуру, яка є одним з різновидів форми цілісної системи, внутрішньою організацією змісту. Успішна реалізація цілей і завдань українського парламенту багато в чому залежить від його оптимальної структури, яка повинна бути гнучкою, керованою, здатною до самозабезпечення і, звичайно, придатною для ефективної роботи.

Особлива увага приділена організаційно-управлінскій діяльності Голови Верховної Ради України та його заступників. Докладно аналізується місце і роль Голови Верховної Ради України в управлінні діяльністю парламенту, його функції як керівника законодавчого органу. В роботі підкреслюється, що статус та діяльність парламенту значною мірою залежать від того, як здійснюється керівництво парламентом під час проведення пленарних засідань та в періоди, коли йде підготовка питань для наступного їх розгляду повним складом законодавчого органу. Голова Верховної Ради розглядається як ключова фігура функціонування парламенту.

Висвітлено проблеми в організації роботи Голови Верховної Ради та його заступників, ефективному виконанні управлінських функцій, у зв’язку з чим надаються пропозиції щодо їх вирішення.

Організаційно-управлінську діяльність Голови Верховної Ради України і його заступників проаналізовано з урахуванням досвіду роботи парламентів зарубіжних держав.

У підрозділі 2.2 „Управління діяльністю комітетів Верховної Ради України” розглядається процес управління діяльністю комітетів як найважливіших структурних елементів Верховної Ради України, які забезпечують реалізацію покла­дених на неї завдань. Проаналізовано внутрішньоорганізаційну роботу в комітетах Верховної Ради України, вносяться пропозиції щодо необхідності здійснення реорганізації системи парламентських комітетів, встановлення певної системи внутрішньої організації їх роботи.

Вирішальну роль в організації ефективної роботи Верховної Ради відіграють її комітети. Існування сильної і життєздатної системи парламентських комітетів надає зацікавленим особам численні додаткові можливості у виконанні ними керівної ролі як у парламенті, так і в країні. Визначення видів функцій комітетів дає загальне уявлення про те, які в них є можливості для здійснення політики і впливу на дії виконавчої влади у сфері своєї компетенції. Найбільш ефективно це можна здійснювати тільки при відповідній організації повсякденної роботи комітетів Верховної Ради України.

Зазначено, що Україна має законодавчий орган з розвиненою системою комітетів, які істотно впливають на ефективність законотворчого процесу, виконуючи основну роботу з підготовки проектів законів та інших нормативних актів, забезпечуючи вирішення парламентом проблемних питань щодо виконання прийнятих законів. Визначено і детально проаналізовано управлінські функції комітетів Верховної Ради України, з цією метою використано також досвід роботи парламентів інших держав.

Обґрунтовано висновок про те, що успішна робота парла­ментських комітетів значною мірою залежить від істотного поліпшення нор­мативно-правового регулювання їх діяльності. В дисертації аналізується законодавча база організації роботи постійних комітетів Верховної Ради та їх діяльності: Конституція України, Регламент Верховної Ради України, Закон “Про постійні комісії Верховної Ради України”, вносяться пропозиції щодо її удосконалення.

У підрозділі 2.3 „Організація роботи народних депутатів у фракціях, групах та комісіях Верховної Ради України” розглядаються проблеми організації цієї діяльності. Зазначено, що значний кількісний склад Верховної Ради України, розмаїття політичних переконань народних депутатів вимагає їх об’єднання у депутатські фракції та групи для формування і висловлення колективної позиції з питань порядку денного та ефективної організації функціонування парламенту в цілому.

В дисертації зазначається, що депутатські об’єднання утворюються для надання елементів організованості формуванню політичних позицій депутатів з питань, які розглядаються парламентом, а тому наявність можливостей адміністративного втручання в їх роботу або адміністративного впливу на них призвела б до неправомірного тиску безпосередньо на депутатів з метою прийняття, схвалення чи підтримання ними певних рішень. Фракції, групи і комісії є дослідницькими структурами, які впливають на результати законотворчої роботи, а їх діяльність є істотним засобом впливу на внутрішню організацію роботи Верховної Ради України, тому підвищення їх ролі у діяльності парламенту надасть можливість підвищити результативність діяльності парламенту.

Депутатські групи і фракції аналізуються в роботі як необхідний елемент ефективності роботи комітетів і депутатів, основний орган для узгодження законопроектів, а їх діяльність – як засіб збору й обміну інформацією.

В підрозділі аналізується Регламент Верховної Ради України як правова основа внутрішньоуправлінських відносини в діяльності депутатських груп і фракцій та надаються пропозиції щодо його удосконалення.

Розділ 3 „Організація роботи Апарату Верховної Ради України” об’єднує три підрозділи, в яких характеризуються управлінські аспекти діяльності Апарату Верховної Ради.

У підрозділі 3.1 „Структура та організація роботи Апарату Верховної Ради України” проаналізовано структуру та організацію роботи, питання правового статусу, чисельності, функцій і методів роботи Апарату Верховної Ради України, який є допоміжною професійною структурою парламенту, що забезпечує її ефективне функціонування. Він не виконує розпорядчо-управлінські та контрольно-фіскальні функції, а забезпечує правовий, організаційний, документаційний, інформаційно-аналітичний, фінансовий, матеріально-технічний і соціально-побутовий супровід діяльності Верховної Ради. Головним завданням Апарату Верховної Ради України є безпосереднє обслуговування законодавчого процесу, його науково-юридичне, інформаційне та організаційно-техніч­не забезпечення, тобто специфічна функціональна діяльність, відмінна від діяльності всіх інших структур держав­ного апарату. Апарат Верховної Ради є тією парламентською системою, в межах якої організується державна служба як інструмент парламенту для фахового забезпечення законодавчого процесу, з одного боку, і якісного відтворення демократичної сутності держави, з іншого.

З’ясовано особливості взаємовідносин Апарату Верховної Ради України і депутатського корпусу, в яких Апарат Верховної Ради України визначається як достатньо складний організаційно-правовий механізм, постійно діючий елемент у системі органу законодавчої влади. В підрозділі розглядаються організаційно-правові аспекти здійснення правового, організаційного, документаційного, інформаційно-аналітичного, забезпечення діяльності Верховної Ради її апаратом. Здійснено порівняльно-правовий аналіз організації роботи, особливостей правового статусу апарату та його ролі у законодавчому процесі парламентів зарубіжних країн.

Особлива увага приділяється аналізу принципів організації діяльності Апарату Верховної Ради України: законності, комплексності, відповідності, оптимальності, органічного поєднання розподілу і кооперації праці, позапартійності службових відносин, результативності. Принцип законності у діяльності Апарату Верховної Ради України полягає в тому, що робота його посадових осіб має здійснюватися у точній відповідності з вимогами законодавчих норм. Комплексність – принцип, який забезпечує упорядкованість та узгодженість в роботі Апарату Верховної Ради, єдність завдань, функцій та технології парламентської діяльності. Принцип відповідності дозволяє встановлювати відповідність діяльності Апарату Верховної Ради цілям і завданням парламенту в цілому. Оптимальність означає відповідність повноважень, структури та чисельності працівників Апарату Верховної Ради завданням, напрямкам та обсягам робіт з врахуванням витрат часу. Важливим принципом організації діяльності Апарату Верховної Ради України є органічне поєднання розподілу і кооперації праці, при якому посадові обов’язки працівників відповідають їх профілю та професійній підготовці і доповнюються обов’язками інших співробітників. Згідно з принципом позапартійності службових відносин працівники Апарату Верховної Ради України не можуть створювати структури політичних партій та інших громадських і релігійних об’єднань. Принцип результативності орієнтує на високий кінцевий результат роботи Апарату Верховної Ради України.

У підрозділі 3.2 „Організаційно-правові аспекти проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України” визначається сутність державної служби та здійснюється детальний аналіз організаційно-правових аспектів її проходження в Апараті Верховної Ради України. З’ясовано, що в наш час як українська, так і світова наука в цілому не приділяють достатньої уваги проблемам державної служби в парламентських структурах.

Необхідність реформи державної служби зумовлена розривом між сучасними вимогами суспільства і діяльністю державного апарату. Це має безпосереднє відношення і до Верховної Ради України, результати діяльності якої перебувають у прямій залежності від забезпечення високої якості кадрового потенціалу, відповідності роботи її апарату сучасним вимогам, постановки цієї діяльності на міцний науковий фундамент з урахуванням тих тенденцій, які сьогодні існують у зазначеній сфері.

В підрозділі аналізуються засоби спрямування діяльності державних службовців Апарату Верховної Ради України на виконання основних функцій – регулювання, регламентації, координації і контролю. 

                Як складне, системне явище державна служба в апараті Верховної Ради України має відповідні цінності, які пов’язані, насамперед, з культурою управління і можуть змінюватись залежно від часових параметрів та місця. Цінності державної служби мало досліджені вітчизняною адміністративно-правовою наукою. Вони можуть складати певну частину цінностей суспільства в цілому.

Наголошено на необхідності реформи державної служби, яка зумовлена розривом між сучасними вимогами суспільства і діяльністю державного апарату. Апарат є тією системою, в межах якої організується державна служба як інструмент парламенту для фахового забезпечення законодавчого процесу, з одного боку, і якісного відтворення демократичної сутності держави, з іншого. В роботі дається визначення терміна „персонал Апарату Верховної Ради України”, який характеризує основний, постійний штатний склад кваліфікованих працівників парламенту – державних службовців Апарату Верховної Ради України. На цій підставі виділяються ознаки приналежності осіб до персоналу Апарату Верховної Ради України. Для парламентської державної служби характерна чітка ієрархія посад; точне визначення повноважень по кожній посаді; конкурсний відбір і призначення на посаду відповідно до фахової кваліфікації, досвіду роботи, організаційно-аналітичних можливостей і моральних якостей працівників; просування по службі на основі особистих заслуг і досягнень.

Всі напрямки діяльності Верховної Ради та відповідні заходи забезпечують державні службовці апарату, тому організаційно-правові аспекти його діяльності розглянуто комплексно: як соціального інституту, організаційно-технологічної системи і найважливішого інструменту забезпечення законодавчої влади. Проаналізовано основні принципи побудови Апарату Верховної Ради України: відповідність структури апарату структурі парламенту; підпорядкованість і підзвітність Верховній Раді; статус юридичної особи.

Процес управління державною службою Апарату Верховної Ради України визначено як діяльність об’єднаних у певну організаційну структуру суб’єктів управління (органів, підрозділів, та керівників), яка спрямована на вирішення практичних проблем функціонування законодавчого органу, досягнення поставлених перед ним управлінських цілей. Державна служба апарату Верховної Ради України – це складна система, яка постійно розвивається, багатогранний і творчий процес, у якому немає головних або другорядних елементів, кожен посідає своє місце і при цьому несе відповідальність за якість і ефективність своєї адміністративної або законотворчої діяльності. Накопичений досвід українського парламентаризму свідчить про те, що роль державної служби в парламентських умовах не тільки не знижується, а, навпаки – посилюється. У зв’язку з цим запропоновано формування наукової концепції і стратегії удосконалення технологій фахового супроводу законотворчого процесу і системи законопроектного документообігу, підвищення якості інформаційних матеріалів і правового консультування.

У підрозділі 3.3 „Шляхи удосконалення організації діяльності Апарату Верховної Ради України” визначаються критерії ефективності, шляхи удосконалення організації діяльності Апарату Верховної Ради України і дано їх детальну характеристику з точки зору оцінки працівників апарату відповідно до продуктивності їх праці та результатів роботи законодавців.

Інтегральним вираженням критерію ефективності організації діяльності Апарату Верховної Ради України є висновок: державну службу Апарату Верховної Ради України можна визнати ефективною лише в тому випадку, якщо вона успішно вирішує проблему оптимального захисту інтересів держави і населення, всіх соціальних груп і кожної людини. При цьому вищим критерієм ефективності діяльності апарату Верховної Ради України визначається її впорядкованість, постійна націленість на прогресивний розвиток, який відтворює реальні можливості, рівень розвитку даної системи.

Цей узагальнений критерій включає цілий ряд конкретних показників: цілеорієнтованість; ступінь відповідності напрямків, змісту і результатів діяльності апаратних структур їх статусу і функціям; реальність впливу на стан законодавчого процесу; рівень правової, фінансово-економічної та організаційно-кадрової забезпеченості законопроектної діяльності; соціальна цінність запропонованих законопроектів; витрати часу, інтелектуальних сил і матеріальних ресурсів; стиль вирішення поставленого завдання тощо.

Підсумовується, що ефективним є той парламент, а значить і його апарат, який реально забезпечує необхідну повноту і якість правового регулювання відповідної сфери або галузі суспільних відносин, що створює ефективне правове поле життя і діяльності людини, трудових колективів, суспільства в цілому. Його ефект – це той сукупний результат, який отримує суспільство від парламенту у вигляді конкретного продукту – законів, постанов. Верховна Рада України – це не тільки керована, але й самоорганізуюча система, де кожен компонент виконує свою роль і вирішує власне завдання. Розвиток державної служби в напрямку формування її як особливого соціального інституту публічно-правового регулювання на принципах професіоналізму, вірності державі і відповідальності перед суспільством, надання їй необхідної відкритості та ефективності – об’єктивна необхідність, яка потребує наполегливих погоджених дій всіх дій суб’єктів.