Рогульський С.С. Адміністративно-правові заходи борьтьби з корупцією в Україні

summary

У вступі обґрунтовується вибір теми, доводиться її актуальність на даному етапі розвитку науки та ступінь її розробленості, формулюється мета та завдання дослідження, його методика, аргументується наукова новизна дисертаційного дослідження, викладаються основні положення, які виносяться на захист, теоретичне значення отриманих результатів, їх апробація та наукове впровадження.

Перший розділ “Корупція як соціально-правове явище” присвячений дослідженню історичного розвитку корупції та аналізу основних проявів корупційних діянь.

У першому підрозділі – “Історичні прояви корупції та особливості боротьби з нею” – досліджується питання розвитку корупційних проявів від античної доби до сьогодення. Автор відзначає, що корупція не може існувати без держави, оскільки будь-який прояв корупції це є зловживання владою, яка офіційно надана, тобто, корупція як явище виникає разом з появою такого соціального інституту, як держава. Досліджуючи розвиток корупційних проявів на різних етапах розвитку суспільства, автор наводить конкретні приклади вчинення корупційних діянь та спроби боротьби з такими негативними проявами.

Аналізуючи етапи розвитку корупційних проявів, автор, доходить висновку, що з розвитком суспільства розвивається і система корупційних проявів, оскільки чим більше благ, тим більше можливостей їх неправомірного використання.

Досліджуючи корупційні прояви під час монархічної форми правління, приходимо до висновку, що небезпека полягає в тому, що влада є абсолютною, оскільки правління здійснюється монархом особисто. За демократичних режимів, де всі громадяни при досягненні певного віку мають право голосу і користуються загальним виборчим правом, голоси найбідніших виборців можна відкрито купити чи продати за гроші, або інші матеріальні цінності.

Розглядаючи історію розвитку корупції під час існування СРСР, автор зазначає, що радянська влада не визнавала саме слово “корупція”, дозволивши ввести його у вжиток лише наприкінці 80-х років ХХ сторіччя. Замість нього використовувалися терміни “хабарництво”, “зловживання службовим становищем” і т.п. Заперечуючи термін, влада заперечила і поняття, а значить, і явище, тим самим заздалегідь прирікала на невдачу й аналіз цього явища, і будь-яку боротьбу з його проявами.

За радянських часів із корупцією серед державного апарату боролися винятково представники цього апарату. Це призводило до двох наслідків: працівники, що боролися з корупційними проявами в державному апараті не взмозі були змінювати корінні причини, що породжували корупцію, оскільки вони прямували до найважливіших умов існування системи; боротьба проти корупціонерів нерідко переростала в боротьбу проти конкурентів на ринку “корупційних послуг”.

Разом з тим зазначається, що корупція нерідко виступала як єдиний можливий засіб впровадження ринкових відносин у планову економіку. Саме про це свідчила природа корупції як організатора тіньового ринку. Саме тому вона поширювалася з послабленням тотального контролю.

У другому підрозділі – “Поняття корупції та корупційних діянь. Основні прояви корупції” – досліджуються поняття “корупції”, “корупційне діяння” та “корупційне правопорушення”, їх відображення як у науковій літературі, так і в національному законодавстві України та іноземних держав. Дуже часто відсутність законодавчого визначення терміну “корупція” давала змогу багатьом політичним діячам та посадовим особам вести мову про те, що неефективність боротьби з корупцією в державі залежала від того, що не існувало її конкретного визначення. Тому, автор підтримує думку про те, що прийняття Закону України “Про боротьбу з корупцією” стало одним із найважливіших кроків у боротьбі з цим негативним соціальним явищем. Аналізуючи визначення терміну “корупція” в чинному національному законодавстві України, законодавстві інших країн світу, зокрема, Російської Федерації та Республіки Білорусь, у міжнародному законодавстві та в національній науковій літературі, а також вивчивши особливості корупційних проявів, автор пропонує правовий термін “корупція” визначити “як незаконне прийняття майнових та немайнових послуг, благ і переваг особами, що уповноважені на виконання державних функцій, або особами, що відповідно до закону прирівнюються до них, з використанням свого правового статусу та пов’язаних з ним можливостей, а також підкуп зазначених осіб шляхом незаконного надання їм фізичними та уповноваженими представниками юридичних осіб цих благ, послуг та переваг з метою отримання від осіб, уповноважених на виконання державних функцій, або осіб, що прирівнюються до них певних привілеїв”.

Виходячи з вищевикладеного визначення “корупції”, до основних ознак корупції та корупційних діянь автором пропонується віднести наступні:

1) корупційна діяльність може здійснюватися як особами, уповноваженими на здійснення функцій держави та іншими особами прирівняними до них (наприклад – керівники відповідних державних підприємств), так і фізичними особами та уповноваженими представниками юридичних осіб;

2) дана діяльність пов’язана з протиправним використанням наданих особам, уповноваженим на здійснення функцій держави та іншим особам прирівняних до них, повноважень або протиправним наданням таким особам певних благ, пільг та інших перваг;

3) спеціальною метою такої діяльності є отримання матеріальних благ, пільг, послуг та інших переваг, як для себе, так і для третіх осіб, а також отримання певних привілеїв фізичними чи юридичними особами.

Другий розділ – “Корупційне діяння як адміністративний проступок” – присвячено аналізу визначення корупційних діянь, як адміністративних проступків та дослідженню складових елементів корупційного діяння.

У першому підрозділі – “Склад корупційного правопорушення. Характеристика його елементів” – корупція розглядається автором як соціальна та філософська категорія. Однак, особлива увага приділяється її визначенню як правової інституції, а саме визначенню, що знайшло своє відображення в Законі України “Про боротьбу з корупцією”.

При цьому зазначається, що корупційне діяння як склад злочину, так і склад корупційного діяння – адміністративного правопорушення мають свої складові елементи, які в сукупності утворюють склад правопорушення та без наявності яких діяння не буде визнаватися правопорушенням.

Першим елементом складу корупційного правопорушення, як і будь-якого іншого адміністративного правопорушення, є об'єкт корупційного правопорушення.

Оскільки, корупційні правопорушення як адміністративні проступки не включені до Кодексу України про адміністративні правопорушення, на перший погляд, здається складним виділити, що є об'єктом таких правопорушень. Але, аналізуючи врегульовані адміністративним правом відносини, доходимо висновку, що корупційні правопорушення є не що іншє, як торгівля владними повноваженнями, якими наділена особа. Тобто шкода завжди завдається інтересам суб'єкта, який наділив особу владними повноваженнями, в даному випадку – державі. Отже об'єктом протиправного посягання є суспільні відносини, які існують між державою та наділеною нею владними повноваженнями особою, яка здійснює на основі цих повноважень управління в державі. Ґрунтуючись на цьому, можна стверджувати, що об'єктом корупційних правопорушень є суспільні відносини з приводу встановленого порядку управління в державі.

Наступним елементом складу правопорушення є його об'єктивна сторона.

Об’єктивна сторона всіх корупційних правопорушень характеризується дією чи бездіяльністю (прикладом бездіяльності може бути не складення протоколу про вчинення корупційного діяння). Аналізуючи положення Закону України „Про боротьбу з корупцією” робимо висновок, що всі корупційні правопорушення, в розумінні цього Закону слід поділити на дві групи: 1) саме корупційні діяння, які передбаченні статтею 1 Закону України „Про боротьбу з корупцією”; 2) інші правопорушення, пов'язані з корупцією (відповідно статті 5, 6, 10, 11 вищевказаного Закону).

Наступним елементом, і на думку автора найважливішим, є суб'єкт корупційного правопорушення. Організація ефективної боротьби з корупційними проявами передусім вимагає правильного і чіткого визначення кола суб’єктів, які можуть вчиняти корупційні правопорушення.

Фактично Закон України “Про боротьбу з корупцією” визначив дві групи суб’єктів корупційних правопорушень: перша група – це державні службовці, тобто особи, які підпадають під дію Закону України “Про державну службу”; по-друге – це депутати Верховної Ради України, рад усіх рівнів, голови рад відповідних рівнів та посадові особи місцевого самоврядування.

Однак, аналізуючи сам Закон України “Про боротьбу з корупцією” та чинне законодавство України, можна стверджувати, що воно не тільки не визначає поняття суб’єкта корупції та корупційних діянь, але й не дає повного переліку осіб, які належать до категорії державних службовців та осіб уповноважених на виконання функцій держави, що значною мірою негативно впливає на стан боротьби з корупцією в Україні. У зв'язку з цим дисертант пропонує авторську класифікацію суб'єктів корупційного правопорушення. До яких належать:

– працівники органів внутрішніх справ, прокуратури, СБУ, митної служби;

– військовослужбовці (крім військовослужбовців строкової служби);

– судді, народні та присяжні засідателі;

– посадові особи контролюючих та наглядових органів (державної податкової служби України, державної контрольно-ревізійної служби України);

– всі інші державні службовці, які не підпадають під наведені категорії;

– керівники та головні бухгалтери банків, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності;

– особи, які постійно чи тимчасово виконують державні функції на громадських засадах: посадові особи виборчих комісій;

– громадяни, зареєстровані у встановленому законом порядку, кандидатами у Президенти України, народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, на посаду сільського, селищного, міського голови;

– посадові особи органів місцевого самоврядування;

– уповноважені представники офіційно зареєстрованих юридичних осіб та фізичні особи, які незаконно надають переліченим вище особам  блага, послуги та переваги.

Суб’єктивна сторона корупційного правопорушення характеризується прямим умислом, тобто винна особа усвідомлює суспільну небезпеку і протиправність свого діяння (у формі дії чи бездіяльності) і бажає його вчинити. Аналізуючи наявну наукову базу, автор доходить висновку, що всім корупційним правопорушенням притаманний прямий умисел; це означає, що жодне з корупційних правопорушень не вчиняється з необережності.

Другий підрозділ – “Співвідношення корупційних правопорушень та службових злочинів” – присвячений аналізу ознак корупційних правопорушень з метою відмежування їх від службових злочинів.

Кримінальний кодекс України не визначає поняття корупції. Корупція не є кримінально-правовим інститутом. Вивчивши та проаналізувавши чинне законодавство та існуючу теоретичну базу, автор вважає, що з метою усунення суперечностей і недоліків у чинному законодавстві, необхідно на законодавчому рівні відмежувати поняття “корупційний проступок” та „корупційний злочин”. Разом з тим, ввести в Кримінальний кодекс України статтю під назвою “корупція” неможливо через особливу складність цього поняття, адже корупція – це комплекс дій, а стаття передбачає відповідальність за конкретне діяння. Таке злиття понять може призвести до того, що особи будуть в одних випадках притягуватися до адміністративної відповідальності, а в інших – до кримінальної, що, в свою чергу, може слугувати підґрунтям для зловживань з боку працівників правоохоронних органів. Критерієм розмежування корупційних діянь може стати, наприклад, цінова вартість винагороди чи розмір шкоди, завданої незаконними діями особи. В процесі проведення розмежування між корупційним діянням як адміністративним проступком та як злочином автор доходить висновку, що основна відмінність корупційного правопорушення, як адміністративного проступку та такого корупційного діяння як хабарництво, полягає в тому, що для визначення діяння корупційним проступком достатньо того, що особа, яка уповноважена на виконання функцій держави, незаконно отримує в зв’язку з виконанням таких функцій матеріальні блага, послуги, пільги, тобто має місце прийняття даними особами матеріальних цінностей чи послуг матеріального характеру, а для хабарництва дана ознака не є основною для визначення діяння злочином.

Третій розділ – “Адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією в Україні” – присвячено дослідженню існуючих та виробленню нових заходів боротьби з корупційними правопорушеннями в Україні.

В першому підрозділі – “Поняття, класифікація адміністративно-правових заходів боротьби з корупцією” – автор дослідження зазначає, що в науковій літературі існують дві групи вчених, які мають протилежні погляди, що стосуються застосування того чи іншого методу боротьби з корупцією. Прихильники першої групи стверджують, що боротися з корупцією необхідно, перш за все, через втілення в життя економічних та соціальних реформ, тобто створити умови, за яких особи, які є потенційними корупціонерами, стримуються від вчинення діянь, через те, що вони більш зацікавлені не вчиняти протиправне діяння ніж вчиняти його, оскільки розмір благ, які вони можуть отримати, є значно меншими, ніж те, що вони отримують від держави за виконання покладених на них завдань. Ці автори на перше місце висувають економічні методи боротьби з корупцією, які в основному зводяться до усунення передумов, які спричиняють виникнення корупції. Економічний метод повинен втілюватися в життя через впровадження в Україні економічних, соціальних та інших заходів стимулюючого характеру, які потребують значного часу та фінансових витрат. Але, як вважають вчені, що належать до другої умовної групи, в державі склалася така ситуація, коли необхідно зупинити подальше поширення корупції, оскільки ступінь враження державного апарату корупцією загрожує існуванню демократичного устрою в державі. Тому, саме через застосування адміністративного методу, у розумінні його як управлінського, можливе зупинення темпів росту корупції. На відміну від економічного методу адміністративний повинен втілюватися в життя через застосування адміністративних (примусових) заходів, які часто мають обмежувальний та репресивний характер, при цьому його реалізація не потребує значних витрат як часу, так і фінансових ресурсів. Саме через те, що адміністративний метод боротьби з корупцією знаходить своє практичне втілення через конкретні адміністративно-правові заходи, можна стверджувати, що останні виражають примусову волю держави. Тому, на думку автора, під адміністративними заходами боротьби з корупцією слід розуміти врегульовані нормами права взаємопов’язані між собою дії компетентних органів держави та їх посадових осіб, за допомогою яких забезпечується боротьба з корупцією та які носять владно-розпорядчий характер.

В свою чергу адміністративні заходи боротьби з корупцією поділяються на два види: 1) заходи адміністративного примусу; 2) організаційно-правові заходи боротьби з корупцією.

Досліджуючи заходи адміністративного примусу, автор застосовує до боротьби з корупцією триумвірат заходів адміністративного примусу, який прийнято в теорії адміністративного права, а саме: заходи попередження правопорушень, заходи припинення та заходи відповідальності. При цьому зазначається, що одні і тіж заходи в різних випадках можуть бути заходами припинення корупційних правопорушень, а в інших випадках заходами відповідальності.

Стосовно організаційно-правових заходів - автором зроблено спробу дослідження їх через вивчення причин та умов  поширення корупції в Україні, оскільки заходи організаційного характеру, на відміну від заходів адміністративного примусу, повинні бути спрямовані на попередження вчинення корупційних діянь, через усунення причин та умов, які їх породжують.

У другому підрозділі – “Заходи адміністративного примусу” – розкривається система та сутність заходів адміністративного примусу як одного із видів юридичного примусу.

Розглядаючи різні погляди на існування тієї чи іншої кількості заходів, автор вважає за доцільне застосувати триумвірат заходів адміністративного примусу в боротьбі з корупцією а саме: заходи попередження, заходи припинення та заходи відповідальності, а інші заходи розглядати як різновид того чи іншого із вищеназваних. Як і будь-які інші адміністративно-попереджувальні заходи, заходи попередження корупційних правопорушень мають на меті не допустити вчинення особами протиправних діянь. Автор наголошує на необхідності застосування заходів адміністративного попередження правопорушень, що повинно знаходити свій вираз у застосуванні методів переконання. Пропонується преамбулу Закону України “Про боротьбу з корупцією” доповнити наступним визначенням: “попередження корупції – це діяльність органів та посадових осіб, які ведуть боротьбу з корупцією, що спрямована на виявлення, вивчення, обмеження або усунення явищ, які сприяють вчиненню корупційних правопорушень”. Визначаються та детально аналізуються заходи припинення корупційних діянь,  такі, як складання протоколу, адміністративне затримання правопорушника, особистий огляд і огляд речей. Останнім видом заходів адміністративного примусу щодо вчинення корупційних діянь є заходи адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення. Адміністративна відповідальність знаходить свій вираз у застосуванні адміністративних стягнень. Саме ж адміністративне стягнення є мірою відповідальності, що застосовується до особи, яка вчинила адміністративний проступок.

Підсумовуючи викладене, автор доходить висновку, що класифікація заходів адміністративного примусу на адміністративно-попереджувальні, адміністративного припинення та заходи адміністративної відповідальності є досить умовною, оскільки застосування, наприклад, такого заходу, як звільнення з посади та заборона займати посади в державних органах в одних випадках буде заходом адміністративного припинення корупційного правопорушення, а в інших – заходом відповідальності.

В третьому підрозділі – “Організаційно-правові заходи боротьби з корупцією в Україні” – визначення організаційно-правових заходів боротьби з корупцією пов’язано із конкретними передумовами, причинами цього суспільного явища та з відповідними сферами суспільного життя, які зазнають найбільшого негативного впливу від корупційних проявів.

Автором запропоновано поділяти всі передумови виникнення корупції на наступні групи:

– передумови загальної групи, тобто передумови, які властиві усім державам світу;

– передумови, які властиві певним країнам, залежно від їх соціального, економічного та політичного рівня розвитку;

– передумови, властиві Україні: в свою чергу дана група поділяється на історичні передумови, та передумови, які виникли після проголошення незалежності України.

Наступна категорія дослідження – це причини корупції.

Досліджуючи причини, автор пропонує наступне визначення причини корупції: "Причина корупції – це конкретні обставини, на основі яких виникають (вчиняються) корупційні діяння". Досліджено природу організаційно-правових заходів боротьби з корупцією в Україні, в процесі якого наведені численні приклади з досвіду боротьби з корупцією в інших державах світу, зокрема в Німеччині, Франції, Італії, Індії, США, а також робиться спроба застосувати даний досвід стосовно України.

Розкриваючи систему організаційно-правових заходів, автор відзначає, що основним організаційно-правовим заходом, який впливає на боротьбу з корупцією є створення дієвої системи органів боротьби з корупцією. Так, пропонується створення єдиного центрального органу виконавчої влади боротьби з корупцією, якому будуть підпорядковані інші органи. Тобто такі органи, як спеціальні підрозділи СБУ, МВС, органи податкової служби та прокуратури і Військової служби правопорядку матимуть подвійне підпорядкування: відповідним органам вищого рівня – Міністерству внутрішніх справ, Службі безпеки України, Генеральній прокуратурі, Міністерству оборони, Податковій адміністрації, а з питань боротьби з корупцією - Національному бюро розслідувань України.

Всі інші організаційно-правові заходи боротьби з корупцією пропонується поділити на дві групи: 1) заходи організаційного характеру, які спрямовані на поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави та прирівняних до них осіб; 2) заходи, які спрямовані на поведінку юридичних і фізичних осіб.

До першої групи заходів відноситься: вдосконалення роботи апарату державного управління, ротація кадрів, усунення дискримінації при прийомі на державну службу, підвищення оплати праці працівникам органів державного управління та інші.

До другої групи заходів відносяться: проведення роз'яснювальної роботи серед громадян з метою підвищення їх правової свідомості; стимулювання громадян, які повідомляють про вчинення корупційного правопорушення тощо.