Єршова С.І. Правове регулювання господарських зв\'язків (відносин) атомних електростанцій України

summary

У вступі розкрито актуальність теми, об’єкт, предмет, мета та задачі дослідження, методичне, методологічне та інформаційне забезпечення, зв’язок роботи з дослідженнями Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого Міністерства освіти і науки України, практичне використання результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1. Основні положення про господарську правосуб’єктність атомних електростанцій. Проведено аналіз нормативно-правової бази, яка забезпечує господарське використання ядерної енергії в Україні, а також основних понять, що визначають правовий статус атомних електростанцій.

Здобувач характеризує сучасний ядерно-енергетичний потенціал України та деяких зарубіжних країн, відмічає значимість атомної енергетики для розвитку національної економіки ядерних держав і світового господарства в цілому. При цьому увагу акцентовано на тому, що використання ядерної енергії, потенційно небезпечної по своїй природі для людини і навколишнього середовища, може призвести, а іноді й призводить до ядерного інциденту, який тягне за собою тяжкі, навіть катастрофічні наслідки – екологічні, соціальні, економічні (наприклад, на Чорнобильскій АЕС). У дисертації критично розглянуті різні підходи до питання про доцільність функціонування надалі атомних електростанцій. Автор підтримує точку зору, відповідно до якої є необхідність подальшого існування та експлуатації АЕС, якщо буде гарантована їх безпечна робота не тільки в межах даної держави, але, перш за все, в масштабах усієї планети.

Здобувачем проаналізований також сучасний стан правового забезпечення суспільних відносин, що виникають у процесі діяльності по використанню ядерної енергії. Результатом цього став висновок про існування окремої системи ядерного законодавства (Закони України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, “Про поводження з радіоактивними відходами”, “Про видобування і переробку уранових руд”, “Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань”, “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” і ряд підзаконних нормативних актів), що, безперечно, становить належну основу правового регулювання в ядерній галузі по ряду принципових моментів. Водночас підкреслюється необхідність розробки нових законів (про фізичний захист ядерних матеріалів, ядерних установок та радіоактивних відходів, про безпечну експлуатацію атомних електростанцій, про юридичну відповідальність за ядерну шкоду, про безпечне транспортування радіоактивних речовин тощо) і на їх базі масиву підзаконних актів, приведення національного ядерного законодавства у відповідність із нормами міжнародних конвенцій та договорів (про оперативне оповіщення про ядерну аварію, про допомогу в разі ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації, про фізичний захист ядерного матеріалу, про ядерну безпеку, інших). У роботі критично розглянуті наукові судження про формування в Україні “ядерного права” і доцільність виділення його в самостійну (деякі вчені уточнюють – комплексну) галузь права. Прибічники цієї точки зору обгрунтовувають її наявністю певного нормативного матеріалу, соціальною значимістю та розмаїтістю суспільних відносин, пов’язаних із використанням ядерної енергії, а також специфікою й важливістю самої ядерної енергії. Проте, здається, мова повинна йти про самостійну галузь законодавства – окреме ядерне законодавство, що містить в собі норми господарського, цивільного, екологічного та інших галузей права щодо використання ядерної енергії.

У цьому розділі проаналізовані також передумови господарської правосуб’єктності атомних електростанцій. Наведено визначення передумови як об’єктивно існуючої сукупності конкретних чинників (показників), що сприяють виникненню відповідного явища - господарської правосуб’єктності АЕС. Звертається увага на те, що серед численності різноманітних чинників, що передують формуванню господарської правосуб’єктності атомних електростанцій, можна виділити головні, пріоритетні й інші передумови. Головною визнана економічна передумова, пов’язана з формами власності на атомні електростанції, ядерні матеріали (ядерне паливо), радіоактивні відходи АЕС. Проаналізовані існуючі недоліки і прогалини численних нормативних актів з цього питання дозволили здобувачу висловити й аргументувати тезу про необхідність юридичного закріплення приналежності названих об’єктів певним суб’єктам - державі (на праві власності) й спеціально утворюваним нею державним підприємствам (на праві повного господарського відання). Оскільки тільки держава може гарантувати дотримання режиму безпечного використання ядерної енергії та відшкодування можливої шкоди людині й природному середовищу. Пріоритетними, на думку дисертанта, є соціальна й екологічна передумови, тому що вони мають перевагу перед іншими передумовами в забезпеченні нормальної роботи атомних станцій, а отже, і організацій, що їх експлуатують. Пріоритетність названих передумов виявляється у відповідних законодавчих принципах використання ядерної енергії та радіаційного захисту людей і природного оточення, правової відповідальності за шкоду, спричинену впливом іонізуючого випромінювання й ядерним інцидентом. У дисертації розглядається також науково-технічна передумова господарської правосуб’єктності атомних електростанцій. Зазначається, що всі передумови юридично закріплені в приписах чинного законодавства, які визначають міру належної поведінки суб’єктів на всіх стадіях життєвого циклу атомної станції, в усіх господарських зв’язках (відносинах) АЕС.

Розділ містить комплексний аналіз понять господарських відносин і господарської правосуб’єктності, їх обгрунтування до конкретних учасників процесу господарювання – атомних електростанцій.

Наполягаючи на тому, що відносини, які виникають у виробничій діяльності АЕС, є господарськими, бо неодмінно містять у собі державний (загальний) інтерес, автор припускає появу в цих відносинах елементів підприємництва, наприклад, при реалізації електричної енергії. Це зумовлено розвитком економіки, формуванням ринкових умов у сучасній Україні. Закон України “Про електроенергетику” (ст. 15, 17) передбачає продаж усієї виробленої на електростанціях енергії на оптовому ринку по цінах згідно договору. Останній же підлягає обов’язковому узгодженню з центральними органами управління й регулювання в електроенергетиці та з Антимонопольним комітетом України. Ця, а також інші обставини (див. розділ 2) дають підставу стверджувати, що діяльність АЕС по реалізації електроенергії не можна визнати звичайним підприємництвом – діяльністю безпосередньо самостійною, ініціативною, ризиковою, переслідуючою одержання прибутку. Вона теж пов’язана із задоволенням державних інтересів, до того ж у першу чергу порівняно з потребами приватних осіб. Разом з тим, автор звертає увагу на те, що елементи підприємництва в сфері використання ядерної енергії допускаються не в усіх видах господарювання. У цій сфері діє правовий режим дозвільної діяльності, відмінний від загального ліцензійного підприємництва і закріплений у спеціальному Законі України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” (див. розділ 2).

Крім наявності елементів підприємництва у господарських відносинах за участю атомних електростанцій у дисертації розглянуті й інші фактори, що обумовлюють особливості господарської правосуб’єктності АЕС. Відзначається, що найважливіша особливість спричинена технічними даними самої ядерної установки, в якій використовуються ядерні матеріали, небезпечні самі по собі для людей і природного середовища. Крім того, в результаті функціонування ядерної установки утворюються відходи, що мають радіоактивні властивості, в силу чого вони становлять не меншу небезпеку, ніж вихідний ядерний матеріал. Звертається увага і на такі фактори, як: правомірність будь-яких видів діяльності в області використання ядерної енергії лише за умови забезпечення пріоритету безпеки і захисту людини й навколишнього природного середовища; об’єктивна необхідність державного впливу й адміністративно-розпорядницького діяння на відносини, що виникають у діяльності АЕС (по придбанню ядерних матеріалів, увозу до країни і вивозу за її межі відпрацьованого ядерного палива, ін.); регулювання сфери використання ядерної енергії нормативними актами, що містять у собі норми як публічно-правової, так і приватноправової спрямованості.

Здобувачем проаналізоване загальне поняття господарської правосуб’єктності, на підставі чого запропоновано визначення господарської правосуб’єктності атомних електростанцій як юридичної можливості АЕС бути суб’єктом права (учасником господарських правовідносин) відповідно до поставлених перед ними цілей і завдань, функцій, наданої компетенції, тобто здійснювати безпосередню господарську діяльність, права й обов’язки, пов’язані з цією діяльністю, в сферах придбання ядерних матеріалів, їх використання, поводження з радіоактивними відходами, виробництва електричної енергії та її реалізації, забезпечення ядерної й радіаційної безпеки. У цьому розділі наведений також перелік учасників господарських відносин, що складаються в результаті діяльності по використанню ядерної енергії, визначено місце АЕС у системі суб’єктів господарювання.

Розділ 2. Прояв правосуб’єктності атомних електростанцій в окремих видах господарських відносин. Розглянуті особливості правового статусу атомних електростанцій у різноманітних господарських відносинах у сферах придбання й використання ядерних матеріалів, поводження з радіоактивними відходами, забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, а також забезпечення електричною енергією споживачів.

Закон України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” (ст. 1) не передбачає критеріїв диференціації ядерних матеріалів на вихідні й спеціальні розщеплювальні. У дослідженні запропоновано вважати підставою розрізнення вказаних видів ядерних матеріалів чисто фізичні характеристики даних елементів, а саме здатність останніх виділяти енергію в процесі самопіддержуючої ланцюгової реакції ділення їх ядер чи самовільно, чи під керуванням з боку людини. Проаналізовані також легальні поняття “ядерні матеріали” і “радіоактивні речовини”, уживані в нормах різних актів ядерного законодавства, розглянуто співвідношення зазначених категорій. У зв’язку з цим обгрунтована необхідність нормативного упорядкування застосування термінів “ядерні матеріали”, “радіоактивні речовини”, “радіоактивні продукти”, “радіаційно небезпечні речовини”, “радіаційні речовини”, “радіоактивні матеріали”, а також співвідношення ядерних матеріалів і радіоактивних речовин. Останні треба розглядати як поняття більш широке, ніж поняття “ядерні матеріали”, включаюче до себе, крім ядерних матеріалів, радіоактивні відходи, інші радіоактивні матеріали (продукти), в тому числі й ті, що отримані в процесі виробництва ядерних матеріалів або стали радіоактивними від радіаційного (іонізуючого) опромінення. З метою врахування природних властивостей уранових руд (ядерної сировини) запропоновано закріпити в законодавстві право державної власності на уранові руди й продукти їх переробки, аналогічно вирішенню питання юридичної приналежності ядерних матеріалів виключно державі. Розділ містить також аналіз проблем, пов’язаних з забезпеченням атомних електростанцій ядерними матеріалами (ядерним паливом). Оскільки ці станції спроектовані для роботи в базовому, а не регульованому режимі, недопустимо тимчасове припинення їх функціонування через відсутність ядерного палива, яке сьогодні, як і раніше, наша країна повністю придбає в Росії. Тому, зауважує автор, створення власного ядерно-паливного виробництва набуває особливої актуальності, тим більше, що в Україні є потужні поклади уранових руд та інших необхідних для цього корисних копалин.

Розглянуті також правові положення щодо поводження з радіоактивними відходами (РАВ), акцентовано увагу на проблемі їх захоронення. Зазначається, що найоптимальнішою на даний період є практика поводження з відходами низького рівня активності й окремими видами середньоактивних відходів: після проведення необхідної обробки вони повертаються до технологічного циклу чи розміщуються у відповідних сховищах. Поки що цим займаються самі атомні електростанції – виробники РАВ, але на перспективу планується створення єдиного центру переробки й захоронення радіоактивних відходів на базі комплексу “Вектор”, який споруджується в зоні відчуження Чорнобильської АЕС. Тоді функції атомних електростанцій, зауважує автор, будуть зведені лише до простих операцій по підготовці РАВ до транспортування: сортування, кондиціонування, випарювання, дезактивації й таке інше. Що ж до поводження з високоактивними відходами і деякими відходами середнього рівня, то ця проблема досі остаточно не вирішена. У дисертації проаналізовані різні підходи до її розв’язання. Здобувач віддає перевагу варіанту будівництва тимчасових пристанційних сховищ, які розраховані на сухе контейнерне зберігання високоактивних відходів, перш за все, відпрацьованого ядерного палива протягом 40-50 років. Це економічно вигідно порівняно з вивозом РАВ до Росії, крім того, надає час для визначення способу та місця стаціонарного геологічного захоронення високоактивних відходів українських АЕС.

У даному розділі наведений також аналіз прав і обов’язків атомних електростанцій у сфері забезпечення ядерної та радіаційної безпеки. При цьому автор відзначає існуючі недоліки й прогалини ядерного законодавства щодо формулювання понять “ядерна безпека” та “радіаційна безпека”, обгрунтовується думка про доцільність перегляду легальних підходів до визначення вказаних термінів. Зокрема, йдеться про соціальний зміст і комплексний характер цих категорій на відміну від законодавчого зведення їх до галузевих стандартів по техніці безпеки в області використання ядерної енергії. Якщо розглядати режим безпеки, ядерної чи радіаційної, як стан захищеності (відсутності загрози негативного впливу іонізуючого випромінювання) прав та інтересів людини, захист суспільства в цілому та оточуючої природи завдяки системі науково-технічних, організаційних, економічних, правових та інших заходів, то пріоритетними слід визнати правові приписи чинного законодавства України та міжнародних конвенцій і договорів. У дисертації міститься аналіз норм різних актів ядерного, екологічного, природоохоронного законодавства щодо забезпечення ядерної й радіаційної безпеки. Розглянуто також співвідношення термінів “радіаційна безпека”, “ядерна безпека”, “радіаційний захист”. У зв’язку з цим обгрунтовані основні принципи забезпечення (критерії) ядерної й радіаційної безпеки, які одночасно вважаються принципами радіаційного захисту.

Здобувач аналізує легальне поняття ядерної шкоди, зазначає його недоліки. Увагу акцентовано на невиправданому обмеженні змісту даної категорії тільки випадками спричинення шкоди людині чи юридичним особам. З метою подолання цієї прогалини запропоновано включити до змісту терміну “ядерна шкода” випадки заподіяння шкоди оточуючому природному середовищу. Розділ містить комплексний аналіз проблем відшкодування ядерної шкоди. Автор відзначає недостатній рівень наукової розробки способів охорони (захисту) порушених прав та інтересів при спричиненні ядерної шкоди, вважає за необхідне розрізняти випадки завдання шкоди, які тягнуть за собою відповідальність винуватця, і випадки застосування юридичних гарантій відшкодування ядерної шкоди незалежно від провини і протиправності поведінки заподіювача. Це має як теоретичне, так і практичне значення, оскільки сприяє чіткій правовій класифікації різних способів захисту, дає змогу запобігти шкоді або зменшити її розмір, робить процес відшкодування ядерної шкоди оптимальним і більш ефективним. У роботі обгрунтовується думка щодо доцільності внесення деяких змін до Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” та прийняття в майбутньому самостійного закону з цього приводу.

У другому розділі міститься також аналіз деяких проблем господарської правосуб’єктності атомних електростанцій у сфері забезпечення електричною енергією споживачів. Підкреслюється, що господарські відносини АЕС у даній сфері регулюються головним чином нормами Закону України “Про електроенергетику” і не підпадають під дію Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” та інших актів ядерного законодавства. Це пояснюється об’єктивними умовами функціонування електроенергетичної галузі: необхідністю постійного і безперервного збалансування в рамках держави виробництва і споживання електричної енергії, незалежно від відомчої приналежності виробників, постачальників, споживачів такої енергії. Разом з тим, здобувач відзначає особливості господарських зв’язків (відносин) АЕС по виробництву і реалізації електричної енергії, зокрема, неприпустимість суто підприємницьких форм діяльності, але можливість окремих елементів підприємництва, про що вже говорилося в розділі 1. Подібне твердження базується на аналізі положень Законів України “Про електроенергетику” і “Про підприємництво”, які передбачають функції централізованого диспетчерського управління об’єднаною енергетичною системою України; суб’єктний склад договору оптового ринку електроенергії, де, крім енергогенеруючих і енергопостачальних учасників, також держава в особі Національної енергогенеруючої компанії “Укренерго”; допущення у виняткових випадках монопольної діяльності й законодавчих антимонопольних обмежень на ринку електроенергії та в галузі цілком; досить жорсткий порядок формування оптової ціни на електричну енергію. У зв’язку з цим у роботі обгрунтовується думка про доцільність законодавчого розмежування ліцензування діяльності атомних електростанцій по виробництву електричної енергії та загального ліцензування підприємництва, для чого необхідно прийняти нарівні з Законом України “Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії” нового закону про ліцензування підприємницької діяльності, внести відповідні зміни до Законів України “Про електроенергетику” і “Про підприємництво”.

Проаналізовані також система, компетенція, функції органів, що здійснюють нормотворчу й управлінську діяльність в сферах придбання і використання ядерних матеріалів, забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, поводження з радіоактивними відходами, забезпечення електричною енергією споживачів. При цьому увагу акцентовано на органах державного управління в даних сферах і органах державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, запропоновано певне реформування системи зазначених органів.