Савченко О.І. Адміністративні делікти у сфері міграції

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1. „Характеристика адміністративно-деліктних відносин у сфері міграції” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. „Стан наукової розробки проблем адміністративно-правового забезпечення суспільних відносин у сфері міграції” досліджено сутність міграційних процесів, сучасні погляди щодо класифікації видів міграцій, розглянуто понятійний апарат та внутрішню природу міграцій у контексті їх регуляції, основні підходи до регулювання суспільних відносин у цій сфері, види та джерела інформації про міграцію, теорії та аналітичні моделі міграцій, еволюцію вивчення міграцій в Україні.

Зроблено висновок, що під міграцією слід розуміти будь-яке територіальне переміщення населення, пов'язане з перетинанням як зовнішніх, так і внутрішніх кордонів адміністративно-територіальних утворень. Міграційний процес – це хід або перебіг будь-якого міграційного явища, послідовна видозміна його етапів, періодів та станів, а також розвиток залежних від них позитивних чи негативних наслідків.

Виділено основні ознаки, що дозволяють ідентифікувати міграцію серед інших переміщень населення, охарактеризовано кожен вид міграції. Наведено динаміку зростання чи зменшення міграції за кожним із видів за період 2002-2007 рр., на підставі чого зроблено висновок про наявну тенденцію перетворення України з країни походження мігрантів на країну призначення для іммігрантів з країн СНД та далекого зарубіжжя.

Обґрунтовано, що міграція являє собою комплексний правовий інститут зі специфічним змістом та структурою. Визначено, що інститут міграції – це частина галузі адміністративного права, що забезпечує регулювання суспільних відносин, пов’язаних з переміщенням населення як через зовнішні, так і внутрішні кордони адміністративно-територіальних утворень. Доведено, що інститут міграції має свій предмет правового регулювання, однак не має свого специфічного методу правового регулювання. Він користується тим методом, який притаманний усій галузі права, хоча за певних умов може оформитися у підгалузь або галузь права.

У підрозділі 1.2. „Адміністративно-правове регулювання деліктних відносин у сфері міграції” досліджено систему правових актів, що утворюють нормативні основи адміністративної відповідальності у сфері міграції.

Зроблено висновок, що правову основу адміністративної відповідальності у сфері міграції становить адміністративно-деліктне законодавство у цій сфері, яке містить норми матеріального та процесуального права і є складовою частиною законодавства у сфері міграції.

Запропоновано поняття законодавства у сфері міграції як системи правових актів, у яких містяться положення, що визначають підстави та порядок в’їзду в Україну та виїзду з України громадян України, іноземців та осіб без громадянства, транзитного проїзду через Україну іноземців та осіб без громадянства, перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства, імміграцію та набуття (втрату) громадянства України, статусу біженця, пересування та вільний вибір місця проживання громадянами, підстави та порядок адміністративної відповідальності фізичних осіб за вчинення адміністративного делікту у сфері міграції.

Доведено, що переважна більшість питань, пов’язаних із застосуванням заходів адміністративної відповідальності у сфері міграції, міститься в численних законах, як простих, так і кодифікованих, а також інших нормативних актах Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ та Державної прикордонної служби України, що призводить до неузгодженості та дублювання окремих правових норм. У зв’язку з цим наголошено на необхідності систематизації законодавства у сфері міграції шляхом прийняття єдиного Міграційного кодексу України. Запропоновано його зміст та структуру.

У підрозділі 1.3. „Суб’єкти адміністративно-деліктних відносин у сфері міграції” визначено систему суб’єктів адміністративно-деліктних відносин у сфері міграції, яка складається з органів внутрішніх справ, органів охорони державного кордону, органів Служби безпеки України, до компетенції яких віднесено застосування заходів адміністративної відповідальності у сфері міграції, та з фізичних осіб – порушників цього законодавства.

Встановлено, що головним суб’єктом застосування законодавства про громадянство, імміграцію, перебування в Україні іноземців і осіб без громадянства, здійснення нагляду за дотриманням іноземцями й особами без громадянства правил перебування в Україні та застосування заходів адміністративної відповідальності у сфері міграції є органи внутрішніх справ.

Висвітлено недоліки в організації взаємодії органів внутрішніх справ, органів охорони державного кордону та органів Служби безпеки України щодо виявлення нелегальних мігрантів, виконання рішення про адміністративне видворення та надано пропозиції щодо покращання такої діяльності.

Обґрунтовано доцільність створення Державної міграційної служби України як єдиного суб’єкта реалізації державної політики у сфері міграції, а на місцевих рівнях – відповідних управлінь (відділів). Окремо наголошено на необхідності створення відділів із взаємодії з Державною прикордонною службою України.

Уточнено співвідношення та зміст понять „іноземець”, „іноземний громадянин”, „апатрид”, „особа без громадянства”, що має значення при дослідженні особливостей застосування заходів адміністративної відповідальності у сфері міграції. Розглянуто особливості адміністративної відповідальності іноземців та осіб без громадянства, зроблено висновок про її відмінність від аналогічної відповідальності громадян України за обсягом відповідальності та видами стягнень.

Розділ 2. „Поняття та юридична характеристика адміністративних деліктів у сфері міграції” містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. „Поняття та ознаки адміністративних деліктів у сфері міграції” з’ясовано правову природу адміністративного делікту у сфері міграції.

Доведено, що вчинення адміністративного делікту у сфері міграції є юридичним фактом, внаслідок якого виникають відносини адміністративної відповідальності у сфері міграції, і одночасно - підставою адміністративної відповідальності у сфері міграції.

Зроблено висновок, що адміністративна відповідальність у сфері міграції є різновидом адміністративної відповідальності, якій притаманні всі ознаки останньої: вона встановлюється лише нормативно-правовими актами, реалізується через норми адміністративно-процесуального права та застосовується відповідними державними органами (посадовими особами) за вчинений адміністративний делікт у сфері міграції з метою виховання особи в дусі додержання законів, поваги до правил співжиття, запобігання здійсненню нових правопорушень.

Встановлено, що адміністративному делікту у сфері міграції властиві усі загальні ознаки адміністративного проступку – суспільна небезпечність, протиправність, винність, караність. Він також є діянням (дією або бездіяльністю), яке вчинене деліктоздатним суб’єктом. Проте ці ознаки адміністративного делікту у сфері міграції мають свої особливості, які свідчать про своєрідність його як самостійного виду адміністративного проступку.

Ступінь суспільної небезпечності правопорушень визначається соціальними цінностями, на які вони посягають. Враховуючи те, що адміністративний делікт у сфері міграції посягає на охоронювані адміністративними санкціями правовідносини у сфері національної та громадської безпеки, громадського порядку, забезпечення нормального функціонування порядку управління, захисту власності, прав і свобод громадян, перешкоджає об'єктивному обліку іноземців, ускладнює пізнання міграційних процесів, що відбуваються, а також не дає можливості вчасно виявляти осіб, які нелегально проживають в Україні, ступінь його суспільної небезпечності є досить великим. Таким чином, не можна недооцінювати суспільну небезпечність таких деліктів, адже деякі з них навіть можуть трансформуватися у склади злочинів. Разом з тим ступені суспільної небезпечності різних видів адміністративних деліктів у сфері міграції відрізняються між собою і залежать від родового об’єкта посягання конкретного адміністративного делікту у сфері міграції.

З’ясовано, що протиправність адміністративного делікту у сфері міграції виражається у порушенні норм законодавства у сфері міграції. Вина є необхідною ознакою адміністративного делікту у сфері міграції і може виступати у формі як умислу, так і необережності.

Ознака караності адміністративного делікту у сфері міграції полягає у застосуванні до правопорушника відповідних санкцій, які містяться як у Кодексі України про адміністративні правопорушення, так і в Законі України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”.

Підрозділ 2.2. „Об’єктивні ознаки адміністративних деліктів у сфері міграції” присвячений з’ясуванню особливостей об’єкта та об’єктивних ознак адміністративних деліктів у сфері міграції.

Сформульовано поняття загального, родового, видового та безпосереднього об’єктів адміністративних деліктів у сфері міграції. Встановлено, що адміністративні делікти у сфері міграції становлять собою специфічний різновид деліктів, що посягають на встановлений порядок управління. З’ясовано, що видовим об’єктом адміністративних деліктів у сфері міграції є охоронювані санкціями адміністративно-деліктних норм правовідносини міграційної сфери, проти яких спрямовано суспільно небезпечне діяння і яким воно може заподіяти або заподіює шкоду. Розкрито зміст безпосереднього об’єкта кожного з адміністративних деліктів у сфері міграції, передбачених ст. 202-206-1 КУпАП. Визначено, що безпосереднім додатковим об’єктом адміністративних деліктів, згідно зі ст. 202, 204-1 КУпАП, є національна безпека, а ст. 206-1 КУпАП - суспільні відносини з приводу забезпечення безпеки руху транспортних засобів.

Доведено, що специфікою об’єктивної сторони адміністративних деліктів у сфері міграції є діяння. Встановлення наслідків діяння, причинного зв’язку між діянням та наслідками на кваліфікацію адміністративного делікту у сфері міграції не впливає. Обґрунтовано, що для кваліфікації адміністративного делікту, передбаченого ст. 202, ч. 2 ст. 203, 204-1 КУпАП, має значення місце вчинення, а для злочину, передбаченого ст. 206-1 КУпАП, – спосіб його вчинення. Характеризуючи об’єктивну сторону кожного з адміністративних деліктів, передбачених ст. 202-206-1 КУАП, автор зазначає, що адміністративні делікти у сфері міграції можуть вчинятися як шляхом дії, так і бездіяльності.

Аналіз об’єктивних ознак адміністративних деліктів у сфері міграції надав змогу встановити недоліки правового регулювання застосування заходів адміністративної відповідальності у сфері міграції та запропонувати відповідні зміни й доповнення до КУпАП та до Постанови Кабінету Міністрів „Про правила в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію” № 1074 від 29 грудня 1995 р.

У підрозділі 2.3. „Суб’єктивні ознаки адміністративних деліктів у сфері міграції” досліджено особливості суб’єкта та суб’єктивної сторони адміністративних деліктів у сфері міграції.

Встановлено, що, крім загальних ознак, суб’єкти деяких адміністративних деліктів володіють спеціальними ознаками, якими є громадянство (ст. 203 КУпАП), посадове становище особи (ст. 204, 206-1 КУпАП). Обґрунтовано доцільність використання терміна „фізична особа” у санкції ст. 202 КУАП та назві ст. 206 КУпАП. Доведено, що суб’єктом адміністративного делікту, передбаченого ст. 204 КУпАП, може бути тільки службова особа.

Зроблено висновок про необхідність встановлення адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення порядку надання іноземцям та особам без громадянства житла, транспортних засобів та сприяння в наданні інших послуг.

Встановлено, що суб’єктивна сторона адміністративних деліктів у сфері міграції, передбачених ст. 202, 203, 205—206-1 КУпАП, характеризується виною як у формі умислу, так і у формі необережності, а суб’єктивна сторона адміністративного делікту, передбаченого ст. 204, – тільки умислом. Обґрунтовано доцільність доповнення диспозиції ч. 1 ст. 206-1 КУпАП кваліфікуючою ознакою вини у формі умислу.

Зазначено, що ознака мети вчинення адміністративних деліктів, передбачених частинами 3 ст. 203, 204-1 КУпАП, є обставиною, що виключає настання адміністративної відповідальності за вчинені делікти, а для інших адміністративних деліктів у сфері міграції ознака мети на кваліфікацію не впливає. Зроблено висновок про необхідність включення до обставин, що звільняють від адміністративної відповідальності за ст. 204-1 КУАП, таких, що передбачені у ст. 9 Закону України „Про державний кордон України”.

Розділ 3. „Провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції” містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1. „Характеристика стадій провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції” з’ясовано, що провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції є складовою частиною провадження про адміністративні делікти, але має свій специфічний предмет регулювання і характеризується чітко визначеним колом суб’єктів, які беруть участь у адміністративно-процесуальних відносинах.

Сформульовано дефініції понять адміністративного провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції як врегульованого адміністративно-деліктним законодавством у сфері міграції порядку здійснення процесуальних дій, що забезпечують законний, повний і всебічний розгляд та вирішення конкретних адміністративних справ, які об’єднані спільністю предмета та стадії провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції, під якою розуміється підпорядкована загальній меті конкретного виду адміністративного провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції його відносно відокремлена частина, що має власні особливості та завдання.

Надано класифікацію стадій провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції: 1) порушення справи та попереднє адміністративне розслідування; 2) розгляд справи; 3) винесення рішення у справі; 4) оскарження або опротестування рішення у справі і його перегляд; 5) виконання постанови у справі.

Встановлено, що стадія порушення справи про адміністративні делікти у сфері міграції, передбачені ст. 202, 203, 204-1 КУпАП, може бути тривалою в часі у випадках відсутності в іноземця чи особи без громадянства документів, що посвідчують особу правопорушника. Запропоновано, по-перше, у разі, коли необхідно встановити особу правопорушника, призупиняти провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції до встановлення особи, що вчинила адміністративний делікт у сфері міграції; по-друге, доповнити ст. 38 КУпАП “Строки накладення адміністративного стягнення” частиною третьою у такій редакції: “Зазначені у цій статті строки не поширюються на випадки, коли необхідно встановити особу іноземця чи особу без громадянства”.

Розкрито зміст адміністративно-процесуального статусу учасників провадження у справах про адміністративні делікти у сфері міграції. Висвітлено особливості участі перекладача та адвоката у справах про адміністративні делікти у сфері міграції та зроблено висновок про недосконалість законодавства, яким визначається адміністративно-процесуальний статус цих суб’єктів. З метою вдосконалення адміністративно-процесуального статусу адвоката та перекладача запропоновано: 1) привести у відповідність до ст. 6 Закону України „Про адвокатуру” від 19 грудня 1992 р. ст. 271 КУпАП; 2) доповнити ч. 1 ст. 256 КУпАП після слів „пояснення порушника” положенням такого змісту: „відомості про те, чи володіє особа українською мовою, чи потребує вона послуг перекладача та якою мовою бажає давати пояснення”; 3) доповнити КУпАП статтею, яка б передбачала відповідальність перекладача за явно неправдивий переклад.

У підрозділі 3.2. „Порядок застосування адміністративних стягнень до суб’єктів вчинення адміністративних деліктів у сфері міграції” аналізується загальне поняття адміністративних стягнень, розглядаються теоретичний та прикладний аспекти застосування адміністративних стягнень до суб’єктів адміністративних деліктів у сфері міграції.

Встановлено, що до фізичних осіб, які вчинили адміністративні делікти у сфері міграції, можуть бути застосовані стягнення у вигляді попередження, штрафу, конфіскації предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом правопорушення, адміністративного арешту, виправних робіт та адміністративного видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства.

На підставі аналізу справ про адміністративні делікти у сфері міграції зроблено висновок, що за їх вчинення на громадян України найчастіше накладається стягнення у вигляді штрафу, а на іноземців та осіб без громадянства - адміністративне видворення за межі України. Такі види стягнення, як адміністративний арешт та виправні роботи, практично не застосовуються.

Зазначено, що адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України має двоєдину юридичну природу. Проаналізовано матеріали справ про адміністративне видворення за межі України та зроблено висновок, що цей примусовий захід найчастіше застосовується як вид адміністративного стягнення. Визначено, що адміністративному видворенню притаманні риси, характерні всім адміністративним стягненням. З’ясовано особливості цього виду стягнення, на підставі яких зроблено висновок, що адміністративне видворення є одним із видів адміністративних стягнень, тривалим, яке нарівні з виправно-виховним впливом створює умови, що виключають можливість вчинення нових правопорушень з боку іноземців та осіб без громадянства, і яке за характером впливу є особисто-майновим стягненням, оскільки не лише впливає на особистість правопорушника (він позбавляється права перебувати на території України), але й торкається його майнових інтересів (придбати квиток, оформити візу, понести інші збитки, пов’язані з виїздом за межі України).

З’ясовано, що відсутність належного правового регулювання порядку виконання постанов про адміністративне видворення іноземців та осіб без громадянства призводить до низького рівня виконання цього виду стягнення, у зв’язку з чим пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення нормою “Завершення виконання постанови про накладення адміністративного стягнення”, в якій передбачити, що “копія постанови про накладення адміністративного стягнення, за якою стягнення було виконане повністю, з відміткою про її виконання повертається органом (посадовою особою), який її виконав, органу (посадовій особі), який виніс постанову” та встановити строки її повернення. Обґрунтовується доцільність встановлення відповідальності посадової особи за невиконання або неналежне виконання постанови про накладення адміністративного стягнення.