Сиренко Ирина Никитична КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

summary

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи исследования, методологические и теоретические основы, научная новизна и практическая значимость, формулируются предложения, выносимые на защиту, а также указываются направления апробации и внедрения полученных результатов.

Глава первая – «Правовой статус иностранного гражданина и лица без гражданства как межотраслевой институт российского права» - посвящена формированию теоретических основ понятия «правовой статус иностранного гражданина и лица без гражданства», исследованию истории становления и развития законодательного регулирования данного вопроса, а также изучению соответствующего зарубежного опыта.

В первом параграфе – «Понятие правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» - исследуются теоретические основы понятия «правовой статус личности», а также раскрывается юридическое содержание понятия «иностранный гражданин» и иных юридических дефиниций, используемых в российском законодательстве как отвечающих содержанию термина «иностранец».

15

Автором исследуются различные научные подходы к определению правового статуса личности, человека и гражданина, формируются его составляющие и конституционные основы, анализируются подходы к построению и использованию таких дефиниций как «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства».

На основе изучения сформулированных в юридической науке подходов автором определяются наиболее актуальные с точки зрения проводимого исследования составляющие части модели правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, а также формируется необходимый понятийный аппарат.

Правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, представляет собой особую юридическую категорию. Основными составляющими конституционной модели правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства являются: гражданство, правовой режим пребывания в государстве, правосубъектность, права, свободы, обязанности и гарантии, базирующиеся на конституционно-правовых нормах, фундаментальных и наиболее значимых положениях российских и международных правовых норм, юридическая ответственность.

Во втором параграфе – «Становление и развитие законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России» - рассматриваются основные этапы становления и развития процесса регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России с древних времен до нашего времени. В результате указанного рассмотрения формируется научно обоснованная периодизация развития указанных правоотношений.

В древней Руси иностранцы имели право на въезд в страну и выезд из страны, на поступление на княжескую службу, обращение и защиту в суде. Иностранцам предоставлялось право собственности на имущество. Однако въезд их в государство был ограничен.

С середины XVII в. началось формирование новой правовой системы в сфере регулирования положения иностранцев в России. Так, в соответствии с Указом 1652 года произошло выделение особой территории вне пределов Москвы -

16

Немецкой слободы, где селились выходцы из Западной Европы, которым разрешалось жить на свой манер. Кроме того, расположенная на границе Европы и Азии, Россия стала местом сосредоточения восточных товаров для Северо-Западной Европы, что способствовало развитию законодательства в области регулирования торговых отношений с участием иностранных граждан.

Свободный доступ в страну и, одновременно, довольно детальная законодательная регламентация пребывания иностранцев в России были введены Петром I, который стремился сделать Россию могущественной державой. Продолжателем Петра I в формировании и развитии правового статуса иностранцев и законодательства о них была императрица Екатерина II.

Манифестом от 1 января 1807 г. «О дарованных российскому купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и проч.» были установлены существенные ограничения в правах иностранцев в торговле и в других сферах деятельности, которые существовали до 1860 года, когда Александр II своим Указом от 7 июня 1860 г. «О правах пребывающих в России иностранцев» предписал, что пребывающим в России иностранцам по торговле, земледелию и промышленности дарованы такие же права, какими пользуются русские подданные.

К началу XX в. акты российского законодательства о правах иностранных граждан оставались разрозненными. Единого акта, регламентировавшего правовой статус иностранных граждан, не было. Русское законодательство того времени содержало лишь некоторые правила, ограничивающие права иностранных подданных.

Советское законодательство об иностранцах в своем развитии прошло несколько этапов, которые соответствовали этапам становления и развития советского общества и государства.

Современная внешняя и внутренняя российская политика по отношению к иностранным государствам и их гражданам за последние несколько десятилетий достаточно сильно изменилась: от очень настороженной - в период СССР, до «дружеской» - в период всеобщей демократизации постсоветского пространства, в частности, в Российской Федерации в период с 1991 года по 1993 год и, наконец,

17

взвешенной и рациональной - в период действия Конституции Российской Федерации 1993 года и вплоть до настоящего времени.

Таким образом, за всю историю нашего государства отношение к иностранным гражданам трансформировалось вместе с развитием общего законодательства в целом и в итоге нашло отражение в современных нормах. Однако и в наше время существует еще немало проблемных моментов, требующих детального рассмотрения и решения.

В третьем параграфе – «Конституционно-правовое регулирование статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ)» проводится сравнительно-правовое исследование правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в зарубежных странах.

Сопоставляя подходы европейских государств и США к решению проблем в сфере миграции, автор определяет, что Соединенные Штаты на протяжении уже длительного времени являются последовательными сторонниками строгого регулирования иммиграции, а государственная политика США в этой сфере отличается усилением мер ответственности, в первую очередь для нелегалов. Европейские страны, наоборот, пока не могут образовать единый подход к решению проблем миграции. Тем не менее, в последние пять лет в европейских странах также наметилась тенденция по ужесточению законодательства в данной сфере. При этом как европейские страны, так и США, испытывая острую нехватку трудовых ресурсов, продолжают привлекать иммигрантов, для которых устраивается многоступенчатый фильтрационный отбор.

Одной из приоритетных задач в зарубежных странах, является противодействие нелегальной миграции. Меры по противодействию нелегальной миграции выработаны и законодательно закреплены на различных стадиях: на стадии предупреждения (информационные кампании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками); на стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан на территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение легализации); на стадии пресечения (применение различных видов юридической

18

ответственности за выявленные правонарушения в миграционной сфере; депортация нелегальных мигрантов).

В итоге автором делается вывод, что многие из вопросов, возникающих в зарубежной практике, также имеют место и в Российской Федерации. В связи с этим, целесообразно было бы, в целях решения практических задач построения наиболее эффективной системы российского законодательства в данной сфере, детально изучить этапы развития правовой системы в области миграционной политики указанных стран и наиболее успешный опыт использовать в нашем государстве.

Глава вторая – «Основы законодательного регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» посвящена анализу сущности различных правовых режимов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также всестороннему исследованию вопросов реализации указанной категорией лиц своих конституционных прав и обязанностей.

В первом параграфе – «Правовые режимы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации» - рассматриваются правовые основы и содержание различных режимов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

На территории Российской Федерации на законных основаниях может находиться несколько категорий иностранных граждан и лиц без гражданства. В науке предлагаются различные классификации указанных категорий. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривает три основных режима пребывания и проживания иностранцев в России: иностранные граждане, постоянно проживающие на территории России, иностранные граждане, временно проживающие на территории России, и иностранные граждане, временно пребывающие на территории России. В настоящее время законодатель довольно подробно закрепил правовые основания, а также процедуру легализации пребывания и проживания каждой категории иностранцев в нашем государстве. Однако остаются некоторые положения, требующие более детальной проработки и

19

изучения. Так, в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» целесообразно внесение следующих изменений:

-

статью 5 дополнить положениями, устанавливающими основания отказа в продлении срока разрешенного пребывания по аналогии с порядком, существующим в выдаче разрешений на временное проживание и вида на жительство;

-

в статье 6 в перечень лиц, которым разрешение на временное проживание выдается без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты, дополнить несовершеннолетними членами семьи лица, получающего в установленном порядке право на временное проживание в Российской Федерации;

-

в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации в статьях 7 и 9 конкретизировать с учетом степени тяжести и общественной опасности виды административных правонарушений, при совершении которых иностранному гражданину может быть отказано в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство либо указанные документы могут быть аннулированы;

-

в пункте 1 статьи 11 конкретизировать перечень документов, необходимых иностранному гражданину для перемещения по территории Российской Федерации, включив в него документы, закрепляющие в соответствии с Федеральным законом право на пребывание или проживание на территории Российской Федерации, а также паспорт или иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

Необходимо очень основательно подойти к проблеме применения процедуры депортации и административного выдворения к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в частности, с точки зрения необходимости определения указанных лиц в специальные помещения до последующего переправления на территорию иностранного государства. Для этого следует законодательно

20

ограничить срок содержания в специальных помещениях как лиц, подлежащих депортации, так и лиц, которым назначено административное наказание в виде административного выдворения. Кроме того, целесообразно на уровне постановления Правительства Российской Федерации установить основания и порядок помещения иностранных граждан и лиц без гражданства в такие помещения.

Автором также обосновывается необходимость введения в Российской Федерации практики заключения международных договоров о реадмиссии. Однако для того, чтобы соглашение о реадмиссии было выгодным для России, необходимо вести переговоры не с государствами, которые будут возвращать мигрантов на нашу территорию, а со странами, куда их может возвращать Россия, то есть, прежде всего, с государствами СНГ. Кроме того, необходимо создать конституционно-правовые основы реадмиссии на территории Российской Федерации, законодательно закрепив указанное понятие и правовую базу проведения соответствующей процедуры в Федеральных законах и подзаконных актах.

Во втором параграфе – «Конституционные права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» исследуются основы правового регулирования конституционных прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства.

Как показывает проведенный анализ, институт регулирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой сложный многогранный механизм. В первую очередь данный механизм включает разнообразную систему мер (институциональных, организационных, социальных, правовых), принимаемых для обеспечения защиты прав и законных интересов указанной категории граждан, а также обеспечения исполнения ими своих обязанностей. Однако для наибольшей эффективности указанные меры не должны осуществляться исключительно на уровне одного государства. Они должны быть реализованы на различных уровнях, начиная с международного (глобального), затем на государственном (национальном), региональном и заканчивая местным (муниципальным).

21

В Российской Федерации формируется комплексная правовая основа конституционно-правового регулирования положения иностранных граждан, находящихся в нашей стране, которая включает в себя международно-правовые акты, Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти, а также правовые акты органов местного самоуправления. Однако, опираясь на проведенное исследование, автор делает вывод, что в данной сфере еще остается достаточное количество вопросов, требующих доработки.

Так, при подготовке изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо разработать механизм участия иностранных граждан в муниципальных выборах и референдуме до заключения соответствующих международных договоров, а также описать цель заключения международных договоров в части наличия принципа взаимности при наделении иностранных граждан избирательными правами.

Следует внести изменения в законодательство, регулирующие вопросы осуществления иностранными гражданами социально-экономических прав, таких как право на защиту материнства и детства и право на пенсионное обеспечение. Представляется целесообразным внести изменения в действующее законодательство (в частности в Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»), предусматривающие возможность осуществления усыновления детей - граждан Российской Федерации, иностранными гражданами только через аккредитованные представительства иностранных организаций по усыновлению. В целях совершенствования норм пенсионного законодательства Российской Федерации в части их применения к иностранцам с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации необходимо внести изменения, установив следующие подтверждения постоянного проживания при назначении пенсионного обеспечения: вид на жительство и судебное решение об установлении факта постоянного проживания на территории России.

22

Также следует привести в соответствие все нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы прохождения военной службы в Российской Федерации с точки зрения возможности привлечения на данную службу иностранцев (Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе»).

Необходимо введение в Трудовой кодекс Российской Федерации специальных норм, посвященных особенностям регулирования труда иностранных работников, а также коллизионных норм, определяющих, что трудовые отношения российского работодателя с иностранным работником регулируются нормами российского законодательства как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Также целесообразно внести следующие изменения в статью 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: изменить наименование статьи на «Условия осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности»; из перечня иностранцев, на которых не распространяется разрешительный порядок трудовой деятельности исключить постоянно проживающих иностранных граждан; изменить определение работодателя на «физическое или юридическое лицо, привлекающее в установленном порядке иностранных граждан в качестве работников и вступившее с указанными иностранными гражданами в трудовые отношения на основании заключенных с ними трудовых договоров»; изменить определение заказчика работ (услуг) на «физическое или юридическое лицо, в установленном порядке привлекающее и использующее труд иностранных граждан на основании заключенных с ними гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг)». Рассматривая вопрос о совершенствовании государственного регулирования в сфере миграции, необходимо более подробно прописать механизм установления квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации.

Необходимо нормативно закрепить развитие межведомственных связей органов исполнительной власти по реализации полномочий в области регулирования правового статуса иностранных граждан и миграционной политики в целом путем внедрения практики заключения соглашений о взаимном

23

сотрудничестве и взаимодействии федеральных органов исполнительной власти в этой сфере отношений.

В главе третьей – «Особенности конституционно-правового статуса отдельных категорий лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации» - исследуются вопросы регулирования конституционно-правового статуса отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.

Первый параграф – «Особенности конституционно-правового статуса граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Российской Федерации» посвящен проблеме урегулирования правового статуса граждан бывшего СССР, не являющихся гражданами Российской Федерации, но проживающих или возвращающихся на ее территорию.

В ходе проведенного исследования автор определяет, что российские соотечественники представляют собой важнейший фактор как в укреплении российского государства, так и в восстановлении политических, социально-экономических, культурных связей на постсоветском пространстве. Проблема легализации их правового статуса на территории Российской Федерации в настоящее время является крайне острой и требующей решения, причем решения комплексного.

Представляется целесообразным внести изменения в законодательство, устанавливающее правовой статус наших соотечественников, не являющихся гражданами Российской Федерации. В первую очередь необходимо ограничиться в Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» лишь определением понятия «соотечественник за рубежом» и дать ему четкую юридическую трактовку. В этой связи представляется возможным внести изменение в статью 1 указанного Закона, изложив ее в следующей редакции: «Соотечественники за рубежом - лица, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации и идентифицирующие себя по отношению к Российской Федерации как к своему Отечеству на основе общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев:

24

- лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;

- выходцы из Российского государства, Российской Республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства;

- потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств».

В целях организации поддержки и всесторонней защиты прав и законных интересов наших соотечественников, не являющихся гражданами России, в том числе в целях организации поддержки их возвращения в Российскую Федерацию необходимо принятие Федерального закона «О репатриации соотечественников в Российскую Федерацию». Данный нормативный правовой акт призван содействовать приведению к единообразию понятийного аппарата, а также должен закрепить как условия, основания и процедуру прибытия соотечественников в Российскую Федерацию, так и непосредственно регулировать их положение и порядок пребывания на территории нашего государства, устанавливая, например, перечень документов, необходимых для подтверждения статуса соотечественника, правовые основания пребывания на территории Российской Федерации, основные права и обязанности данной категории лиц. Концепция указанного проекта федерального закона приложена к диссертационному исследованию.

Во втором параграфе – «Особенности конституционно-правового статуса граждан Республики Беларусь, находящихся на территории Российской Федерации. Союзное гражданство как способ защиты прав и законных интересов граждан» рассматриваются особенности регулирования в Российской Федерации правового статуса граждан Республики Беларусь, а также обосновывается целесообразность введения института Союзного гражданства в рамках нормативных правовых актов, предусмотренных договором Российской Федерации и Республики Беларусь о создании Союзного государства.

25

Институт союзного гражданства появился и существует с момента образования Союза Беларуси и России. Введение указанного института — это попытка правовым путем создать новую форму политико-правовой взаимосвязи между гражданами государств-участников Союзного государства и самим Союзным государством, который сочетал бы в себе международно-правовые нормы и положения национального законодательства. Однако институт союзного гражданства в настоящее время в большей степени регулируется национальным законодательством государств-участников Союзного государства, а не нормативными правовыми актами, издаваемыми в рамках Союзного государства. Этот факт свидетельствует о недостаточном правовом регламентировании института единого гражданства на межгосударственном уровне. В связи с этим, автором в целях обеспечения равного правового статуса граждан обоих государств формулируется предложение разработать соответствующую модель гражданства Союзного государства путем принятия союзного нормативного правового акта в области гражданства. Представляется, что с учетом требований, установленных к нормативным правовым актам Союзного государства, наиболее приемлемой в данном случае была бы разработка Основ законодательства о гражданстве. До принятия союзного нормативно-правового акта в области гражданства единое союзное гражданство необходимо рассматривать в совокупности с национальными институтами гражданства. Кроме того, союзное гражданство требует формирования и усовершенствования соответствующих форм единого государственного устройства, правовых систем, условий и принципов формирования и функционирования общества и государства. Максимальная эффективность предлагаемого акта проявилась бы только в случае его принятия на основе Конституционного акта Союзного государства (а работа по разработке последнего в настоящее время, как известно, существенно замедленна).

В Заключении подводятся основные итоги диссертационного исследования, делаются выводы, высказываются предложения по совершенствованию конституционно-правовых средств регулирования положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, направленных на устранение имеющихся пробелов и противоречий.