СОЦІАЛЬНІ ГАРАНТІЇ ПРАЦІВНИКІВ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ, ЯК КОМПЛЕКСНИЙ ІНСТИТУТ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь її розроблення у спеціальній літературі, визначаються мета, основні завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження. Зазначається науково-методологічна основа проведеного дослідження, наукова новизна та практичне значення роботи. Формулюються положення, що виносяться на захист. Подаються відомості щодо публікацій за темою дисертації та щодо структури й обсягу роботи.

Розділ 1. «Правові засади забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ» складається з трьох підрозділів, у яких досліджуються загальнотеоретичні питання правового забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ.

У підрозділі 1.1 «Історія становлення та розвитку забезпечення соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ» із урахуванням того, що українська міліція знаходиться на порозі чергового реформуванням галузі, здійснено історико-правовий аналіз становлення та розвитку правового статусу працівника міліції.

Дослідження нормативно-правових актів періоду радянської історії дозволило запропонувати класифікацію нормативно-правового регулювання діяльності міліції.

Відзначається, що історія становлення та розвитку забезпечення соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ нерозривно пов’язана з історією створення міліції. При цьому формування органів внутрішніх справ увесь час відбувалося в умовах «надриву» й випробувань з надмірною ідеологізацією та домінуванням декларативного підходу. Десятиліттями працівники міліції, перебуваючи під надзвичайно важким психологічним тиском та у стані «професійного» напруження, недоотримували належного матеріального фінансування, що негативно позначалося на результативності їх праці, престижності професії та загальному стані дисципліни органів внутрішніх прав.

Вищезазначене зумовлює, в умовах реформування правоохоронного відомства, при прийнятті нового закону про органи внутрішніх справ України потребу врахувати історичні помилки щодо недостатньої уваги держави до соціального становища працівників ОВС, що дозволить у перспективі зробити службу ефективною та результативною.

У підрозділі 1.2. «Механізм правового забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ» визначено, що механізм правового забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників ОВС полягає у здійсненні впливу за допомогою правових норм та інших юридичних засобів на соціальні відносини з метою їх упорядкування, розвитку та захисту.

Обґрунтовано, що існує потреба приведення норм і нормативів соціального забезпечення українського законодавства до стандартів, які визначені в Конвенціях МОП, Європейської соціальної хартії, Європейському кодексі соціального забезпечення тощо. Такий підхід дозволить відійти від соціальних мінімумів і наблизитися до цивілізованих стандартів, що забезпечить гідний рівень життя для всього населення та окремих його груп. Запропоновано прийняти загальноукраїнську концепцію створення соціальної держави, в основу якої мають бути покладені соціальні стандарти. Підґрунтям концепції повинні бути основні європейські досягнення в цій сфері, викладені Європейською соціальною хартією 1961 року та Європейською соціальною хартією (переглянутою) 1996 року. Прикладом такого стандарту може стати Проект Закону України «Про соціальний захист працівників органів внутрішніх справ України».

У підрозділі 1.3. «Світовий досвід забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ» розглянуто питання основних соціальних гарантій правоохоронних інститутів зарубіжних країн. Зокрема, у більшості європейських країн правоохоронні інститути пройшли складний і суперечливий шлях становлення, і на сучасному етапі розвитку вони є високоорганізованими, мобільними та ефективними державними структурами.

У більшості випадків поліцейським установам притаманна сувора структурована організація, чітка нормативна регламентація дій, а також ефективна система соціального захисту, яка є складовою державної політики.

Аналіз зарубіжного досвіду підтверджує загальний підхід, згідно з якими умови несення служби поліцейським повинні бути компенсовані державою відповідними гарантіями. Серед основних гарантій потрібно назвати: профілактику суїцидів; допомогу у випадках стресових ситуацій, виникнення депресії, страхів; психологічне консультування службовців поліції; проведення тренінгів, відповідних навчань; співпрацю із медичними та психологічними службами, що відповідають за здоровий стан підлеглих; психологічну допомогу родинам поліцейських; відвідування та допомогу персоналу під час хвороб; регулювання використання соціальних фондів для поліцейських; здійснення кризової допомоги правоохоронцям; покращення і вдосконалення системи навчання та підвищення кваліфікації поліцейських кадрів; створення сприятливого психологічного клімату; соціальний захист поліцейських; забезпечення зв’язку з громадськістю; контроль за дотриманням прав поліцейських; контроль щодо забезпечення умов праці; участь у конфліктних ситуаціях; захист поліцейських у політичних спорах та ЗМІ.

При здійсненні порівняльного аналізу українського та зарубіжного досвіду щодо питання пільг та гарантій працівників ОВС встановлено, що їх вагомий перелік в Україні не реалізовується в повному обсязі, оскільки досить часто трапляються факти призупинення дії таких актів. Слід вважати, що перспектива соціальних гарантій працівникам ОВС, з урахуванням зарубіжного досвіду, полягає в уніфікації та трансформації пільг й гарантій правоохоронцям в адресні виплати. Успішний досвід інших країн може слугувати позитивним прикладом для українських нормотворців.

Розділ 2. «Організаційні основи адміністративно-правового забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України» складається з трьох підрозділів, у яких досліджуються методологічні основи адміністративно-правового забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України, питання визначення адміністративно-правового статусу працівників органів внутрішніх справ України та здійснення нагляду і контролю за забезпеченням та реалізацією соціальних гарантій у системі органів внутрішніх справ.

У підрозділі 2.1. «Методологічні основи адміністративно-правового забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України» проаналізовано методологічні основи здійснення соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України.

Зазначається, що адміністративно-правове регулювання відносин, пов’язаних із забезпеченням та реалізацією соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України, є складною системою взаємопов’язаних елементів, які репрезентовані суб’єктами адміністративно-правового регулювання, об’єктом адміністративно-правового регулювання та управлінським впливом на правовідносини, які мають обов’язковий характер та регулюються здебільшого нормами адміністративного права на основі принципів, що визначають зміст і роль регулюючого впливу у сфері правоохоронної діяльності.

Таким чином, поняття адміністративно-правового регулювання відносин, пов’язаних із забезпеченням і реалізацією соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України, слід розглядати як особливу форму управлінської діяльності, здійснювану уповноваженими органами державної влади, повноваження яких спрямовані на реалізацію відносин, що ґрунтуються на обов’язковій основі щодо забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України.

Спеціальними принципами адміністративно-правового забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України є: принцип справедливого соціального забезпечення з урахуванням ризику професії та особливої державної функції, здійснюваної правоохоронцями; принцип державного спеціального соціального страхування на випадок втрати тимчасової або постійної працездатності; принцип раціонального підбору, підготовки, переміщення й використання кадрів та мотивації праці у правоохоронних органах.

Дослідивши зміст адміністративно-правового регулювання загалом і діяльності у сфері соціального захисту зокрема, можна констатувати функціонування складної та дієздатної системи адміністративно-правового впливу на свідомість і поведінку працівників міліції, що повинно забезпечувати дотримання інтересів як держави у форматі захисту суспільного порядку, так і працівників ОВС. Правоохоронці мають беззаперечне право на реалізацію соціальних програм на основі закладеної у них відповідності наявної соціально-економічної ситуації в країні правомірним очікуванням, які найчастіше пов’язують із середнім рівнем життя в Україні та доступом правоохоронців до благ та вигод, доступних для більшості на основі соціально-культурних цінностей, що відповідають зазначеним правовідносинам. Причому важливими елементами механізму адміністративно-правового регулювання діяльності правоохоронних органів є функції та принципи реалізації соціальних гарантій на основі співвідповідності наявної соціально-економічної ситуації в Україні з правомірним очікуванням правоохоронця.

У підрозділі 2.2. «Адміністративно-правовий статус суб’єкта, забезпечення та реалізація соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України» проаналізовано соціальний статус працівника ОВС, який, на думку автора, залежить від дієвості двох соціально орієнтованих рівнів: «держава (правоохоронний орган) – суспільство (людина)» та «правоохоронний орган – правоохоронець». Залежно від того, яке місце в реальних суспільних відносинах посідає правоохоронна служба, її суб’єктивна оцінка як самими працівниками ОВС, так і оточуюченням, змінюється й соціальний статус правоохоронця.

Зазначається важливість того, щоб права, обов’язки та відповідальність правоохоронця були прямо пов’язані зі служінням народу України та інтересам місцевої громади. Загальна мета служіння повинна координуватися з реальними інтересами правоохоронця. Його діяльність повинна бути максимально захищеною від «неправової практики» використання його діяльності керівництвом та залежати від об’єктивних чинників, до яких слід віднести:

1. В Україні слід імплементувати практику окремих європейських країн щодо випереджального присвоєння звання порівнянно з посадою, тобто спочатку правоохоронець отримує звання, яке залежить лише від професійних компетенцій, і лише потім, на конкурсних засадах, може призначатися на посаду. Причому конкурсний порядок призначення на адміністративну посаду повинен бути максимально чітким і прозорим, щоб уникнути елементів корупції і «телефонного права».

2. З метою визначення вищевказаних професійних компетенцій потрібно підготувати законопроект «Про професійні компетенції та правові засади кар’єрного росту працівників органів внутрішніх справ в Україні» або передбачити їх у новому проекті Закону України про органи внутрішніх справ України.

Установлено, що правовий статус працівника ОВС передбачає наявність загальних та особливих елементів, які закріплені нормами права, а саме: посада, права, обов’язки, відповідальність та гарантії. При цьому гарантії є важливою складовою правового статусу працівника ОВС, оскільки вони створюють передумови для якісного виконання працівниками своїх професійних обов’язків.

Зазначено, що принциповим є зміна підходу до визначення статусу працівника ОВС, який буде ґрунтуватися не на окремому підпорядкуванні й ототожненні з військовою службою (хоча зазначені правовідносини справедливо мають публічний характер та адміністративно-правову природу), а характеризуватиме правовий статус правоохоронця як цивільну правозахисну діяльність державного службовця зі спеціальним статусом. Розвиток системи «державних послуг» сприяє зростанню публічного характеру несення служби правоохоронцем, підвищенню її суспільно-важливого змісту та виникненню нових за значенням адміністративно-правових форм.

На основі проведеного в дисертаційному дослідженні аналізу змісту посади державного службовця, запропоновано наступне визначення посади працівника органів внутрішніх справ України:

«посада працівника органів внутрішніх справ України» – це адміністративно-правовий статус структурної одиниці органу державної влади, що характеризується адміністративно-кваліфікаційними вимогами та повноваженнями, розміром грошового утримання та рівнем соціального забезпечення.

У підрозділі 2.3. «Нагляд і контроль за забезпеченням та реалізацією соціальних гарантій у системі органів внутрішніх справ» зазначено, що такий нагляд і контроль є необхідними для забезпечення підзвітності публічної адміністрації та реалізації наданих їй повноважень відповідно до закону та визначеної процедури. Нагляд забезпечує дотримання закону в захисті як публічних, так і приватних інтересів.

Доведено, що мета здійснення державного нагляду полягає в:

- отриманні об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на піднаглядному об’єкті чи в певній сфері соціального захисту працівників ОВС;

- застосуванні заходів щодо попередження правопорушень;

- наданні допомоги піднаглядному об’єкту в поновленні законності та порушених прав;

- установленні причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм;

- уживанні заходів щодо притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

З огляду на потребу захисту інтересів працівників міліції у законопроекті, що визначатиме правовий статус правоохоронця, запропоновано включити норму щодо здійснення контролю за дотриманням соціального захисту названої категорії працівників Кабінетом Міністрів України. Зазначене прямо кореспондується з підпорядкованістю працівника ОВС безпосередньо державі (в особі центрального органу) та необхідністю дотримання та реалізації прав людини. Водночас, з одного боку, нагляд за соціальним захистом працівників ОВС є засобом адміністративного впливу, різновидом виконавчо-розпорядчої діяльності, а з іншого – засобом забезпечення режиму законності в державі та реалізації суб’єктивних прав спеціального суб’єкта правовідносин – працівників ОВС, оскільки забезпечення соціальних гарантій працівників міліції є важливим елементом реалізації громадської безпеки в цілому.

Розділ 3 «Удосконалення адміністративно-правового регулювання та забезпечення соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України» містить два підрозділи, у яких розглянуто характеристику чинників, що впливають на ефективність адміністративно-правового регулювання та забезпечення соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ, та визначено можливості й доцільність такого регулювання.

У підрозділі 3.1. «Характеристика чинників, які впливають на ефективність удосконалення забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України» було проаналізовано результати проведеного соціологічного опитування працівників ОВС та курсантів, які мають намір працювати в органах МВС України в Сумському, Одеському, Львівському, Вінницькому регіонах, та було з’ясовано стан соціальної захищеності працівників міліції як фактора внутрішньої безпеки держави та суспільства.

Установлено, що ефективність управління у сфері соціального захисту працівників ОВС можна класифікувати залежно від відповідних умов, які, на думку дисертанта, можна поділити на:

- загальні – певний мінімум соціальних гарантій, що поширюються на всіх правоохоронців, зокрема надбавка за вислугу років, право на пільгову пенсію, медичне обслуговування тощо;

- особливі – залежать від специфіки виконання службової діяльності, її небезпечності та складності, зокрема надбавки до посадового окладу тощо;

- постійні – надбавка за вислугу років, надбавка за службу в спеціальних підрозділах по боротьбі з організованою злочинністю, створення належних умов праці тощо;

- тимчасові – преміювання, матеріальна допомога; грошове забезпечення слухачів, курсантів, докторантів, ад'юнктів та магістрів; надбавка за виконання особливо важливих завдань під час проходження служби; надбавка за знання та використання іноземної мови; доплата за науковий ступінь; доплата за вчене звання.

Ефективність забезпечення та реалізація соціальних гарантій працівників органів внутрішніх прав України залежить, на думку автора, від їх відповідності стандартам праці.

На основі проведеного соціологічного опитування, результатів дисертаційного дослідження, узагальнення міжнародного досвіду з питання критеріїв, уніфікації вимог до організації діяльності правоохоронців та їхнього соціального захисту було окреслено чинники, які впливають на підвищення та удосконалення забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ України.

У підрозділі 3.2. «Особливості удосконалення правового та організаційного регулювання процесу забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників органів внутрішніх справ» розглянуто зміст категорійного поняття «удосконалення» та визначені особливості удосконалення правового та організаційного забезпечення та реалізації соціальних гарантій працівників ОВС.

З огляду на проведений у підрозділі 3.1. аналіз, запропоновано користуватися попередніми узагальненнями та зорієнтувати заходи удосконалення на трьох складових:

1.1. Формування позитивної громадської думки щодо діяльності правоохоронців.

1.2. Створення належних умов несення служби, що за своїм значенням у соціальному стані працівника ОВС, на нашу думку, посідає основне місце. Нова концепція проходження служби правоохоронця повинна врахувати наступне:

- чіткі та прозорі умови набору працівників ОВС, за яких створюється ситуація щодо відбору кращих кадрів;

- стабільність служби за умови належного виконання професійних обов’язків повинна бути гарантована державою у формі «гарантованого терміну зайнятості»;

- підвищення на посаді повинно безпосередньо пов’язуватися з освітніми та професійними досягненнями працівника;

- право на безкоштовну вищу освіту;

- оргтехнічні, транспортні можливості та належним чином обладнане робоче місце правоохоронця повинні створювати йому сучасні умови для виконання професійних функцій.

1.3. Наявність додаткових соціальних гарантій для працівників ОВС, зокрема:

- достатній та високий рівень оплати праці (причому, «достатній» рівень пов'язаний із можливістю одноосібного забезпечення правоохоронцем власних потреб та потреб своєї сім’ї);

- розв’язання житлового питання, у т.ч. створення системи службового житла, гуртожитків сімейного типу тощо;

- доступ правоохоронців до високоякісної медичної допомоги, у т.ч. психологічної служби. З цією метою пропонується підготувати законопроект «Про соціальний захист працівників органів внутрішніх справ» з окремою главою «Медичне забезпечення працівників органів внутрішніх справ»;

- гідне пенсійне забезпечення, відповідно до рівня життя в сучасних умовах, належного життя правоохоронця та його сім’ї після завершення служби та призначення йому пенсійного забезпечення раніше, ніж пересічному громадянину;

- розробка відповідних соціальних програм, пов’язаних із різними життєвими ситуаціями працівників ОВС, зокрема участі держави у вихованні дітей, які в результаті загибелі одного з батьків при виконанні службових обов’язків були позбавлені повноцінного батьківського піклування;

- належний нагляд і контроль у сфері соціального захисту працівника ОВС, який повинен здійснюватися Кабінетом Міністрів України.