ТЕОРІЯ ТА ПРАКТИКА ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ТА УСТАНОВ ДЕРЖАВНОЇ ПЕНІТЕНЦІАРНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ З ДЕРЖАВНИМИ ТА НЕУРЯДОВИМИ ІНСТИТУЦІЯМИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, охарактеризовано основні методи дослідження. Визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, сформульовано положення, що містять наукову новизну, висвітлено практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію результатів дисертації.

Перший розділ «Теоретичні аспекти адміністративно-правового забезпечення взаємодії в управлінні ДПтС України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Теорія взаємодії в управлінні правоохоронними органами» здійснюється комплексний аналіз різних наукових підходів до визначення взаємодії як в загальноуправлінському аспекті, так і в контексті спільної діяльності правоохоронних органів.

Дослідження змісту та напрямків досліджень правоохоронної системи, дозволяють стверджувати, що, по-перше, вони носять яскраво виражений теоретичний характер, визначають функції правоохорони, місце в державному механізмі тощо, при цьому конкретним організаційним, управлінським засадам (за певними винятками) функціонування приділене другорядне значення; по-друге, дотепер спостерігається плюралізм поглядів на саму систему органів правоохорони; по-третє, питання організації правоохоронних органів (та їхньої взаємодії) аналізується в багатьох наукових роботах, проте такі дослідження побудовані на конкретних прикладах, сформованих схемах, при цьому поза увагою залишається сама теорія взаємодії в управлінні правоохоронними органами.

Теорія взаємодії в управлінні правоохоронними органами є складовою частиною загальної теорії управління, яка визначає закономірності та особливості організації внутрішньосистемної і внутрішньоструктурної взаємодії правоохоронних органів, а також їхньої взаємодії з державними та недержавними формуваннями.

Ґрунтуючись на дослідженнях у сфері організації взаємодії, визначаються наступні елементи теорії: 1. Категоріальний апарат (основні поняття). 2. Загальний базовий механізм організації взаємодії (нормативна основа, управлінські рішення щодо взаємодії, її основні принципи, форми, способи організації). 3. Специфікація взаємодії залежно від особливостей суб‘єктів взаємодії (виду, функцій, завдань окремих правоохоронних органів); 4. Спеціальні питання організації взаємодії (конфліктність та її усунення; недостатність нормативного підґрунтя та шляхи його удосконалення; контроль та нагляд за взаємодією).

Реалізація теорії на практиці можлива двома способами: перший – безпосереднє закріплення у відповідній науці; другий – надання відповідних знань практичним працівникам (в першу чергу через формування навчальної дисципліни, присвяченої організації взаємодії). Галузевий інститут (теорія взаємодії) розглядає окрему організаційну функцію (технологію) управління – взаємодію правоохоронних органів, інших державних інституцій, які не відносяться до правоохоронних, а також недержавних організацій.

Серед іншого, у підрозділі узагальнені погляди вітчизняних та зарубіжних вчених-управлінців на поняття та ознаки взаємодії як функції управління. Крім того, були досліджені та узагальнені наукові позиції щодо взаємодії в діяльності правоохоронних органів загалом та установ виконання покарань зокрема.

У підрозділі 1.2. «Організація взаємодії як вид управлінської технології» розкрито організаційну (управлінську) природу взаємодії.

Зазначається, що управлінські технології дозволяють: створювати і підтримувати певну технологічну послідовність, внутрішню узгодженість і впорядкованість операцій і методів управлінської дії; здійснювати в управлінні вибір альтернатив розвитку соціальних систем, виробляти політику пізнання і перетворення соціальних об'єктів, визначати з якою метою здійснюється дія і який планується результат; зберігати і підтримувати в управлінні варіативність, високий ступінь динамічності, адекватності умовам, новим і нестандартним ситуаціям. Використання технологічного підходу в управлінні дозволяє орієнтуватися не тільки на стабілізацію системи, але і на її розвиток.

Підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів (в т.ч. органів та установ ДПтС України) першочергово вимагає: а) налагодження постійної взаємодії правоохоронних органів; б) виведення рівня організації і координації їхньої спільної діяльності на принципово іншій — системний рівень. Сучасний стан, навпаки, свідчить про тенденцію підвищення самостійності та намагання отримати компетенційних переваг кожного з правоохоронних органів. Така ситуація загрожує можливості досягнення позитивних результатів в правоохоронній сфері.

До основних структурних елементів взаємодії необхідно віднести: суб'єктів взаємодії; обґрунтованість і необхідність взаємодії; правові підстави взаємодії; організаційні форми взаємодії; тактику взаємодії; напрями взаємодії. Серед іншого, у підрозділі аналізуються основні напрямки та форми спільної діяльності.

Також відзначається, що в питаннях співпраці та організації правоохоронних органів у сфері правоохорони є істотні проблеми. Сам факт достатньо автономного функціонування різних правоохоронних органів, відповідальних за стан правоохорони, призводить до конкуренції між ними. Особливо несприятливим цей факт є в умовах, коли зазначені органи часто пов‘язані корупційними зв'язками і здатні породжувати протистояння між собою. Ефективна взаємодія правоохоронних органів багато в чому стримується неузгодженістю і суперечністю відомчих нормативних правових актів. Чинна міжвідомча нормативна правова база, що регламентує взаємодію правоохоронних органів, не повною мірою забезпечує ефективність і комплексність вирішення завдань гарантування правового порядку у державі, характеризується відсутністю єдиних підходів до організації, проведення й інформаційного забезпечення спільних заходів.

Зважаючи на зазначене, у роботі пропонується комплекс заходів для оптимізації системи нормативного правового забезпечення правоохоронної діяльності.

У підрозділі 1.3. «Управлінська діяльність в органах та установах виконання покарань» були визначені загальні засади процесу управління в органах та установах ДПтС України, здійснена характеристика стратегічного управління в ДКВС України, а також проаналізовані особливості управлінської діяльності в окремих видах органів та установ ДПтС України.

Суттєва недооцінка необхідності адміністративно-правового та управлінського акцентів у дослідженні діяльності системи органів та установ ДПтС України призвело консервування та нівелювання багатьох напрямків діяльності зазначених органів та установ. Достатньо тривале функціонування ДКВС України як однієї із найзакритіших систем призвело до однобічності наукових досліджень, причому головними пріоритетами були внутрішні процеси виконання та відбування кримінальних покарань, тобто проблеми пенітенціарії. Переорієнтація та процеси реформування, які відбуваються нині в ДКВС України, призвели до новітніх підходів до дослідження діяльності означеної служби.

Для досягнення цілей даного підрозділу, автором були досліджені: завдання та основні функції органів та установ ДПтС України та відповідна діяльність щодо їхньої реалізації; сучасна організаційна структура системи органів та установ ДПтС України; методи управління в органах та установах ДПтС України. Також визначені такі вихідні поняття, як: об'єкти та суб‘єкти управління, управлінський процес, управлінські відносини, мета та функції управління тощо.

У роботі сформульоване визначення стратегічного управління в ДКВС України, яке надало змогу сформувати піраміду стратегій служби. Це, зокрема, стратегія держави в цілому; стратегія Міністерства юстиції України; стратегія ДКВС України; стратегії окремих структурних підрозділів ДПтС України; стратегії територіальних органів управління ДПтС України; стратегії конкретних органів та установ ДПтС України.

Сучасне наукове обґрунтування діяльності органів та установ ДПтС України оминає питання адміністративної діяльності в цих органах та установах. Проте останнім часом спостерігається зміна ставлення до цієї проблеми і поява досліджень, які розкривають засади адміністративної діяльності окремих суб‘єктів виконання покарань. Дослідження нормативно-правової основи та наукових джерел, які визначають різні аспекти адміністративної діяльності, дозволило зробити визначення адміністративної діяльності в органах та установах ДПтС України. У контексті адміністративної діяльності, управлінські рішення в адміністративній діяльності установ та органів ДПтС України визначені як владні волевиявлення, які є засобом організації, забезпечення та координації досягнення конкретних завдань, які стоять перед зазначеними органами та установами, що в кінцевому результаті спрямовано на ефективне здійснення єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

Узагальнюючи положення підрозділу, автор відзначає, що управління в органах та установах ДПтС України має розглядатися:

1. Як практична діяльність з керування зазначеними органами та установами;

2. Як теорія, галузь знання, на основі якої відбувається пізнання сутності та змісту управління зазначеними органами та установами, наукове, теоретичне забезпечення його практичної реалізації;

3. Навчальна дисципліна, кінцевим результатом вивчення якої є формування основ управлінської, організаторської діяльності у сфері функціонування органів та установ виконання покарань.

Другий розділ «Зміст взаємодії органів та установ ДПтС України з державними та неурядовими інституціями» складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 2.1. «Поняття та сутність взаємодії органів та установ ДПтС України з державними та неурядовими інституціями» присвячений теоретичному обґрунтуванню поняття взаємодії.

Обґрунтування загальнотеоретичних положень організації взаємодії було проведено при використанні наукових визначень спільної діяльності різних правоохоронних органів, що, як наслідок, дало можливість визначити поняття та особливості взаємодії органів та установ ДПтС України з державними та неурядовими інституціями.

У роботі виокремлюються особливості організації процесу взаємодії розгляданих суб‘єктів, якими є:

специфічна сутність процесу виконання та відбування кримінального покарання, а відповідно, особливості, пов‘язані зі спеціальним статусом засуджених, суспільною небезпекою цієї категорії осіб і складністю роботи з ними; специфікою діяльності установ та органів виконання покарань, яка вирізняється особливим місцем кримінально-виконавчої служби України в інституціональному механізмі держави;

можливість досягнення обопільних завдань на тлі особливої пріоритетної мети взаємодії ‑ здійснення єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань;

обов‘язковість нормативного забезпечення організації взаємодії при фактичній відсутності такого регулювання спільної діяльності, що значною мірою ускладнює процес;

назавжди систематичність та стійкість зв’язків при взаємодії (можливість проведення спільних одноразових заходів);

здійснення здебільшого в рамках адміністративно-правових інститутів при поєднанні управлінських засад та пенітенціарної діяльності.

Практика організації взаємодії органів та установ ДПтС України з державними та неурядовими інституціями дозволяє характеризувати її як функціонуючу динамічну систему, складовими компонентами якої є погоджені і спільні дії, які здійснюються з метою досягнення завдань суб‘єктів взаємодії, а також як взаємокоординуючий вплив суб'єктів з метою упорядкування означених дій.

У підрозділі 2.2. «Правові основи взаємодії органів та установ ДПтС України з публічними інституціями» досліджується комплекс нормативно-правових актів, які є передумовою та в конкретних випадках, основою для взаємодії.

Спираючись на напрацювання науковців-теоретиків, правове регулювання взаємодії органів та установ ДПтС України з державними та неурядовими інституціями визначено як державно-владний вплив на відносини, що склалися з приводу організації взаємодії зазначених суб‘єктів, який здійснюється за допомогою всієї системи юридичних засобів з метою їхнього впорядкування та закріплення, на базі якого формується юридична основа для організації спільної діяльності учасників регулятивних відносин та досягнення визначених цілей.

Систематизація нормативно-правових актів у підрозділі була здійсненна за певними критеріями. Класичною, на думку автора, визнана класифікація нормативних правових актів в залежності від їхньої юридичної сили (у такому випадку виділяються: міжнародні правові акти, які в установленому порядку імплементовані в систему законодавства України, Конституція України, закони України, підзаконні нормативно-правові акти, відомчі нормативні акти). За масштабом та конкретністю регулювання питань взаємодії нормативно-правові акти, які регулюють питання взаємодії органів та установ ДПтС України з державними та неурядовими інституціями, можна розподілити на концептуальні та конкретно-організаційні. За суб‘єктами взаємодії нормативно-правові акти можуть бути розподілені на такі, які регулюють питання взаємодії органів та установ ДПтС України: з державними органами (правоохоронними, а також тими, які не належать до системи правоохоронних); з неурядовими інституціями (громадськими, релігійними, правозахисними організаціями, приватними підприємцями тощо). За напрямками взаємодії нормативно-правові акти можуть бути розподілені на такі, які регулюють питання: проведення спільних заходів; обміну інформацією; організації громадського та іншого контролю тощо.

У залежності від спрямування конкретних спільних заходів взаємодія може бути організована для: правозахисту засуджених; реабілітуючого впливу на засуджених; боротьби зі злочинністю (в т.ч. серед засуджених); медичного обслуговування тощо.

Підрозділ 2.3. «Міжнародний досвід організації взаємодії пенітенціарних установ з інституціями держави та громадянського суспільства» присвячено дослідженню зарубіжного досвіду організації взаємодії пенітенціарних служб з різними публічними інституціями.

Критерієм використання зарубіжного досвіду, зважаючи на значну чисельність країн, було обрано, в першу чергу, розвиненість країн. Це пов‘язано з необхідністю запровадження винятково позитивного досвіду у діяльність вітчизняної системи органів та установ виконання покарань. Зокрема, були досліджені різні аспекти спільної діяльності пенітенціарних установ Великої Британії, Сполучених Штатів Америки, Німеччини, Франції, країн Скандинавії. Як наслідок, були зроблені наступні узагальнення:

1. Функціонування пенітенціарних систем країн Європи та США знаходиться в принципово іншому (в порівнянні з українською системою) економічному, соціальному, кримінально-правовому стані. Для пенітенціарних установ цих країн характерною є певна автономія у своїй діяльності, достатнє фінансове забезпечення, розвинутий громадський та державний контроль.

2. Для пенітенціарних систем країн Європи та США (як і для України) існує проблема забезпечення виконання усіх європейських та світових стандартів пенітенціарної сфери. Саме тому функціонування пенітенціарних систем країн Європи та США часто піддається критиці з боку міжнародних правозахисних інституцій.

3. Основними напрямками організації взаємодії органів та установ пенітенціарних систем країн Європи та США є залучення засуджених до праці та надання їм можливості отримати освіту. Серед іншого необхідно відзначити такі форми взаємодії, як надання засудженим юридичної, соціальної, психологічної та духовної допомоги.

4. Особливістю функціонування пенітенціарних систем країн Європи та США є наявність додаткових спеціальних наглядових та контролюючих інституцій.

5. У багатьох країнах Європи та в США засоби масової інформації, хоча і виступають дієвим механізмом контролю за функціонуванням пенітенціарних систем, не мають постійного стійкого інтересу до висвітлення проблем, пов‘язаних з їхньою діяльністю.

Досвід організації взаємодії установ пенітенціарних систем країн Європи та в США не можна використовувати в Україні, не адаптувавши до особливостей вітчизняної кримінально-виконавчої системи. Крім того, серед позитивних моментів необхідно констатувати, що у пенітенціарних справах досліджених держав є серйозні недоліки, які властиві більшості тюремних систем світу.