ТРОЯНСЬКИЙ Олександр Анатолійович АДМІНІСТРАТИВНО-ЗАПОБІЖНІ ЗАХОДИ В ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ (ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

summary

У вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета та основні завдання, об’єкт і предмет, методологічна основа роботи, розкривається наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, ступінь їх апробації.
Розділ перший „Адміністративно-запобіжні заходи та їх місце в правоохоронній діяльності держави” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню адміністративно-запобіжних заходів, їх місця в системі заходів адміністративного примусу, розкриттю поняття, особливостей, класифікації адміністративно-запобіжних заходів.
У підрозділі 1.1. „Поняття, сутність адміністративно-запобіжних заходів та їх місце у системі заходів адміністративного примусу” проведено аналіз наукових праць щодо місця адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу.
Вказується на те, що в дослідженнях, які стосуються проблем адміністративного примусу, майже не подається аналіз специфічних рис адміністративно-запобіжних заходів, їх сутності та видів, ефективності дії та порядку і підстав застосування, а також звертається увага на відсутність єдності поглядів серед науковців щодо цієї групи заходів адміністративного примусу.
Зазначається, що адміністративно-запобіжні заходи серед заходів адміністративного примусу є одними з найпоширеніших. Вони застосовуються не тільки органами внутрішніх справ, але й іншими правоохоронними органами. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тому ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, мають за мету захистити інтереси громадської безпеки, не допустити вчинення правопорушень.
Обґрунтовано, що адміністративно-запобіжним заходам властиві певні особливості, які характеризують їх роль та місце в системі заходів адміністративного примусу, дозволяють провести порівняльний аналіз останніх. Суть цих особливостей полягає в тому, що адміністративно-запобіжні заходи тісно пов’язані із заходами стягнення та припинення. Застосування заходів припинення часто передує застосуванню адміністративних стягнень, оскільки забезпечує можливість притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності. В той же час адміністративно-запобіжні заходи в багатьох випадках передують заходам адміністративного припинення.
Наголошено, що адміністративно-запобіжні заходи виконують і свої особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів. На відміну від заходів адміністративного припинення, які безпосередньо переривають явні правопорушення або об’єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з’ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру, адміністративно-запобіжні заходи не переривають безпосередньо правопорушення, а попереджують, відвертають його вчинення. Крім того, на відміну від адміністративних стягнень запобіжні заходи не виконують функції покарання особи, до якої вони застосовуються.
Усі види заходів об’єднані спільною метою, яка полягає: 1) у попередженні та виявленні правопорушень; 2) у забезпеченні громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних ситуацій соціального, техногенного, природного та воєнного характеру, а також ліквідації їх шкідливих наслідків.
У запропонованому понятті „адміністративно-запобіжні заходи в правоохоронній діяльності” визначено суб’єкт застосування адміністративно-запобіжних заходів, акцентовано увагу на необхідності застосовуватися їх на основі та в порядку, визначеному лише законодавчими актами, а також систематизовано види надзвичайних ситуацій, під час яких застосовуються дані запобіжні заходи.
У підрозділі 1.2. „Правоохоронні органи як суб’єкти застосування адміністративно-запобіжних заходів” розглядається чинне законодавство України в галузі регулювання правоохоронної діяльності, правоохоронні функції, проблемні питання щодо визначення поняття „правоохоронні органи” та „правоохоронні функції”, а також надається їх класифікація.
Зокрема, зазначається, що в національному законодавстві нечітко, суперечливо і непослідовно визначається поняття „правоохоронні органи”. Така ситуація негативно впливає на діяльність цих органів, оскільки безпосередньо стосується правового регулювання компетенції таких органів, правового і соціального статусу їх працівників тощо.
Наголошено, що вирішення проблеми визначення поняття „правоохоронні органи” залежить від вирішення питання про те, які саме функції державних органів слід визнавати правоохоронними.
Аналіз відповідних нормативно-правових актів свідчить про те, що питання про визначення понять „функція” та „правоохоронні функції” в законодавстві України є не менш суперечливим, ніж питання про визначення переліку правоохоронних органів.
Запропоновано під правоохоронним органом розглядати державний орган, основним предметом діяльності якого є законодавчо визначені функції або завдання з охорони права, відновлення порушеного права або організація виконання покарання, захист національної (державної) безпеки, підтримання правопорядку, забезпечення законності.
До правоохоронних органів віднесено органи, перелік яких визначений у Законі України „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”.
Підкреслено, що для здійснення своїх завдань та функцій правоохоронні органи, як органи виконавчої влади, наділені повноваженнями широкого застосування заходів державного і, зокрема, адміністративного примусу. Адміністративний примус є результатом реалізації ними державно-владних повноважень. А однією з ознак адміністративного примусу є численність та різноманіття органів, уповноважених його застосовувати, які у переважній більшості є згідно з чинним законодавством України правоохоронними, а діяльність, яку вони здійснюють, правоохоронною.
Правоохоронна діяльність визначається як правомірна державна діяльність, що полягає у впливі на поведінку людини або групи людей з боку уповноваженої державою посадової особи шляхом охорони права, відновлення порушеного права, припинення або розгляду порушення права, його виявлення або розслідування з обов’язковим додержанням встановлених у законі процедур для цієї діяльності.
У підрозділі 1.3. „Класифікація адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами” визначено основні підходи та критерії класифікації адміністративно-запобіжних заходів, а також запропоновано власну авторську класифікацію.
Наголошено, що в чинному законодавстві України, яким регламентується застосування заходів адміністративного примусу, немає розподілу адміністративно-примусових заходів на види (окрім адміністративних стягнень), серед науковців на сьогодні відсутня єдина наукова думка щодо класифікації адміністративно-запобіжних заходів. Це пов’язано, по-перше, з великою кількістю адміністративно-запобіжних заходів, а по-друге – з чисельністю органів і посадовців, правомочних їх застосовувати.
Підкреслено, що наукова класифікація має не тільки теоретичне, але й практичне значення в пізнанні адміністративно-запобіжних заходів. Важливе значення мають критерії, які обираються для класифікації, оскільки вони по-перше, дають можливість підкреслити специфіку наукового дослідження, що проводиться, і, по-друге, дозволяють залежно від певних ознак погрупувати адміністративно-запобіжні заходи.
При класифікації адміністративно-запобіжних заходів, поряд з такими критеріями, як мета застосування, характер примусового впливу, об’єкт впливу, процесуальний порядок застосування, строки їх реалізації, в правоохоронній діяльності пропонується застосовувати і такі критерії, як умови застосування та суб’єкт застосування.
Розділ другий „Організаційно-правові засади застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами України”, що включає три підрозділи, присвячено аналізу нормативно-правового забезпечення застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів, зокрема, визначено порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів з метою безпосереднього виявлення і попередження правопорушень та забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин.
У підрозділі 2.1. „Нормативно-правова регламентація застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами” аналізується правове регулювання діяльності правоохоронних органів щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів.
Практична реалізація правоохоронними органами своїх функцій завжди пов’язана із певними обмеженням прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. У зв’язку з цим важливим є створення відповідних правових засад реалізації цих повноважень, тобто забезпечення належного їх правового регулювання. Від досконалості нормативної регламентації діяльності правоохоронних органів, чіткості правових приписів, наявності розвинутої системи законодавства та відповідних підзаконних актів у цій сфері залежить ефективність досліджуваного виду діяльності.
Вказується на те, що в Україні прийнято низку нормативних актів, які регламентують правові основи застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів: закони, укази Президента, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів, накази міністерств та відомств. Однак на сьогодні не існує єдиного акта, який би регламентував підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів, і цим ускладнюється правозастосовча діяльність уповноважених державних органів. Застосування правоохоронними органами цих заходів є необхідним для виконання покладених на них завдань та функцій, серед яких найважливішим є забезпечення прав і свобод громадян, прав та законних інтересів інших суб’єктів суспільних відносин.
Звертається увага на проблеми відомчої правотворчості та зазначається, що норми відомчих актів складають переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність правоохоронних органів, вони конкретизують норми законодавчих актів, що дозволяє застосовувати їх на практиці. Важливе значення має запровадження Міністерством юстиції України державної реєстрації таких нормативно-правових актів.
У підрозділі 2.2. „Підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів з метою попередження та виявлення правопорушень” аналізуються підстави та порядок застосування працівниками правоохоронних органів огляду; перевірки документів; відвідування підприємств, установ та організацій; входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян.
Звертається увага на те, що правоохоронні органи України наділені широкими повноваженнями щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів, зокрема, одним із видів таких заходів є адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються з метою безпосереднього виявлення та попередження правопорушень. Завдяки цим заходам створюються умови для виявлення правопорушень та наступного їх припинення, а також встановлення особи правопорушника і притягнення його до відповідальності (огляд, перевірка документів, відвідування підприємств, установ та організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян), чи попереджується скоєння правопорушень конкретними особами (адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, внесення подання у державні та інші органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень).
Вказується на те, що застосування огляду як адміністративно-запобіжного заходу як в законодавчих, так і в підзаконних нормативних актах урегульовано лише частково.
Запропоновано класифікацію огляду як адміністративно-запобіжного заходу і як заходу припинення та виділено такі основні його види, як огляд особи, речей, транспортних засобів, житла (домоволодіння) та інших приміщень громадян, а також приміщень, підприємств, установ та організацій.
На підставі аналізу нормативно-правових актів та з метою удосконалення діяльності правоохоронних органів з перевірки документів, проведено класифікацію документів, що засвідчують особу: паспортні документи; посвідчення; службові посвідчення; довідки; свідоцтва; проїзні документи.
Зроблено висновок, що доцільним є закріплення підстав для застосування адміністративно-запобіжних заходів посадовими особами правоохоронних органів у законах, які регламентують діяльність кожного із правоохоронних органів України. Порядок застосування даних адміністративно-запобіжних заходів потрібно передбачити в окремому законодавчому акті, наприклад „Про порядок застосування заходів адміністративного примусу в Україні”.
У підрозділі 2.3. „Підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин” розглянуто підстави та порядок застосування працівниками правоохоронних органів: тимчасового обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних шляхів; тимчасового обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти; використання транспортних засобів і засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам, організаціям і громадянам.
Підкреслено, що обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних шляхів є важливим засобом забезпечення громадської безпеки і охорони громадського порядку, профілактики правопорушень. Підставою для запровадження даного адміністративно-запобіжного заходу можуть бути: проведення заходів працівниками правоохоронних органів щодо затримання осіб, які підозрюються у вчиненні злочину або злочинців; здійснення працівниками правоохоронних органів охоронних заходів; проведення в установленому порядку масових та протокольних заходів; виникнення надзвичайних ситуацій техногенного, природного, воєнного та іншого характеру, що загрожують життю і здоров’ю людей.
Тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти застосовується працівниками правоохоронних органів з метою забезпечення: державної таємниці; вимог режиму; національної безпеки; громадського порядку; громадської безпеки; охорони життя і здоров’я людей, а також захисту їх прав і свобод; збереження речових доказів. Підставою застосування такого адміністративно-запобіжного заходу є виникнення надзвичайних ситуацій соціального (втеча з-під варти осіб, затримання злочинців, порушення громадського порядку під час масових заходів), техногенного (аварії, катастрофи, пожежі), природного (стихійні лиха, епідемії, епізоотії, епіфітотії) та воєнного (збройна агресія, загроза нападу тощо) характеру.
Звертається увага на те, що момент примусу цих заходів полягає в тому, що громадяни, незалежно від їх волі і бажання, не можуть потрапити на окремі ділянки місцевості чи об’єкти, окремі ділянки вулиці чи автомобільного шляху, а намагання проникнути на них визнаються правопорушеннями, які можуть бути підставою для застосування інших заходів адміністративного примусу.
Використання транспортних засобів і засобів зв’язку підприємств, установ і організацій здійснюється в особливих надзвичайних умовах та спрямовується на забезпечення безпеки громадян, а також для захисту їх прав і свобод, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, які створюють загрозу життю і здоров’ю громадян. Примусовий характер розглянутого заходу полягає в тому, що і транспортні засоби, і засоби зв’язку, які належать юридичним особам, працівники правоохоронних органів мають право використовувати безперешкодно, тобто будь-чиєї згоди не потрібно. В разі створення перешкод працівник має право вжити заходів для їх подолання.
Зауважується, що при використанні зазначених заходів на практиці виникає багато запитань, які потребують свого законодавчого вирішення. Певного поліпшення потребує також і сама практика застосування цих адміністративно-запобіжних заходів працівниками правоохоронних органів.
Розділ третій „Проблемні питання застосування адміністративно-запобіжних заходів при здійсненні діяльності правоохоронними органами та шляхи їх вирішення” включає в себе два підрозділи, в яких аналізується міжнародний досвід правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами, та визначаються напрями вдосконалення національного законодавства, яке регламентує їх застосування.
У підрозділі 3.1. „Міжнародний досвід правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами, та його впровадження в Україні” розкрито основні напрями міжнародної політики України та міжнародного співробітництва у сфері правоохоронної діяльності. Міжнародна правоохоронна діяльність визначається міжнародною правоохоронною та судовою функціями держави, які реалізуються національними правоохоронними органами, а також міжнародними організаціями. Вдосконалення міжнародної правоохоронної діяльності вимагає системного підходу до організації суб’єктів міжнародної правоохоронної діяльності.
Зроблено висновок, що для вирішення цієї проблеми необхідно не тільки підвищувати ефективність організації національних правоохоронних і судових органів, але й сприяти встановленому розвитку суто міжнародних правоохоронних структур. Наголошено, що однією із ефективних форм співробітництва держав є активна участь кожної держави, яка виявляється в членстві держави у відповідних міжнародних організаціях, що звичайно пов’язано із певними правами та обов’язками держави. Україна вже зробила певні кроки в напрямку інтеграції з міжнародними правоохоронними структурами, у тому числі й Європейського Союзу.
Здійснено аналіз міжнародного досвіду правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами країн Європейського Союзу та СНД.
Підкреслено, що вдосконалення практичної діяльності правоохоронних органів щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів має здійснюватись через створення та покращання правової бази, проведення реформування правоохоронних органів та організаційного забезпечення цієї діяльності, підвищення рівня професійної підготовки працівників, поліпшення матеріально-технічного та соціального забезпечення останніх тощо.
У підрозділі 3.2. „Основні напрями удосконалення національного законодавства, яке регулює застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами” проведено аналіз чинного законодавства України, що дає можливість стверджувати про відсутність не тільки визначення, але й терміна „адміністративний примус”. Інколи вживаються терміни „адміністративний вплив”, „спеціальні засоби впливу”, „засоби впливу”, які не можна ототожнювати. Така закономірність існує і щодо законодавчого закріплення терміна „адміністративно-запобіжні заходи”.
На основі поглядів та думок вітчизняних та зарубіжних учених щодо напрямів та перспектив реформування законодавства, яке регламентує застосування заходів адміністративного примусу, пропонується виділити такі напрями вдосконалення національного законодавства в досліджуваній сфері:
1. Проведення систематизації законодавства про адміністративно-запобіжні заходи шляхом інкорпорації.
2. Проведення систематизації законодавства про адміністративно-запобіжні заходи шляхом кодифікації.
3. Через поточну законотворчість, тобто шляхом прийняття законодавчого акта „Про порядок застосування заходів адміністративного примусу в Україні”, який би зафіксував визначення адміністративного примусу, перелік заходів адміністративного примусу та їх визначення, суб’єкти і порядок застосування кожного заходу адміністративного примусу.