Устименко В.А. Власність територіальної громади міста (господарсько-правові аспекти)

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Генезис та правова природа власності територіальної громади міста складається з двох підрозділів, в яких розкриваються генезис та особливості правової природи комунальної (міської) власності, а також особливості впливу реформування господарського законодавства України на правове регулювання сучасних відносин власності територіальної громади міста.

У підрозділі 1.1. “Походження власності територіальної громади міста” зазначається, що історія людства тісно пов’язана з розвитком поселень, в першу чергу міст, оскільки в них зосереджувався промисловий, культурний, науковий потенціал, знаходили відображення досягнення людської думки і недоліки цивілізації.

З метою виявлення особливостей становлення та формування комунальної власності міста було здійснено аналіз історії  окремих міст стародавньої Греції та Риму, а також висвітлено окремі аспекти правового регулювання міських господарських відносин у середньовічних містах. Встановлено, що античні міста-поліси були ще до нашої ери першими державними утвореннями в північному Причорномор'ї на територіях, що увійшли в двадцятому столітті до складу південних областей України. Вже у той час вченими виділявся особливий статус міста-держави як утворення, здатного і покликаного вирішувати усі насущні проблеми його населення. Платон відзначав, що “місто – це житло безлічі людей, які підкоряються загальним ухвалам та живуть за одним і тим же законом”.

Античне місто, в особі його органів управління, як єдина територіально-господарська система  вирішувало питання забезпечення своєї життєдіяльності. І це, перш за все, функція раціонального господарювання, сутність якої полягає у ефективному використанні міської власності з метою задоволення потреб жителів міста. Крім того, історичні дані свідчать про те, що за часів стародавнього Риму у відповідних актах того періоду було закріплено правовий режим колективної власності, яка за своїм характером була близькою до комунальної власності. Основним призначенням колективної власності було задоволення спільних потреб громади як власника.

У середні віки був час вільних міст та їх союзів. У цьому відношенні відомий приклад об’єднання німецьких міст в Ганзейський союз, що сприяло розвитку як  самих міст, так і регіонів, держави в цілому. Сам факт оголошення населення містом мав велике значення для його подальшої історії. Автор відзначає велику політичну і економічну самостійність середньовічних міст, їх  позитивну роль у розвитку Європи. У країнах Західної Європи міста протистояли (не завжди без кривавих сутичок) владі феодалів, нерідко їх союзниками виступали глави держав (у Германії – імператори, у Франції – королі).

Історико-правові пам’ятники свідчать про те, що міста вирішували питання торгівлі і ремесла, ринку, чеканки монет, суду і побуту, війни і миру. З отриманням містом права міського самоврядування виникло і саме поняття міського права. Увагу акцентовано на тому, що в середньовічний період розвитку міст діяло декілька систем міського права – Магдебурзьке, Любекське, Гамбургське і т.д. Проте в багатьох містах України, включаючи Київ, впродовж декількох сторіч діяла система Магдебурзького (або німецького) міського права, яка регламентувала внутрішньоміські, зокрема господарські, відносини. У рамках Магдебурзького права отримали розвиток і норми, що визначають особливості реалізації суб’єктами міських відносин повноважень власника, зокрема, в ролі останнього, нарівні з іншими учасниками, виступала міська громада, яка приймала своїм майном – міською власністю, – активну участь в товарно-грошових відносинах.

У роботі підтримується думка про те, що Магдебурзьке право як право міського самоврядування і ринкових відносин у містах можна визнати первинною правовою базою розвитку відносин міської власності. З усієї правової спадщини саме воно становить на сьогодні найбільший інтерес з точки зору як історії розвитку міського самоврядування, так і з погляду історії правового регулювання господарських відносин у місті. Визнається, що відносини власності територіальної громади міста мають глибокі історичні корні, зародження яких окремі дослідники пов’язують з виникненням і розвитком відомого у минулому міського права, з яким генетично пов’язане сучасне господарське право. Відновлення інтересу до Магдебурзького права сприяло активізації формування органів міського самоврядування та основ комунальної власності міста.

Генетичні особливості формування і функціонування власності територіальної громади міста як складової міського господарства і домінування господарсько-правових способів  її використання з метою задоволення потреб жителів міста обумовлюють господарсько-правову складову у їх природі.

З урахуванням історичного досвіду обгрунтовано, що територіальна громада міста, як і інші суб’єкти господарського права, може брати участь у господарсько-правових відносинах. У цьому сенсі територіальна громада міста наділена правоздатністю, якій властива ціла низка особливостей, пов’язаних, перш за все, з тим, що територіальна громада, по суті, є суб'єктом публічного права. Територіальна громада міста бере участь у господарському обороті не в своїх приватних інтересах, а з метою найбільш ефективного відправлення публічної влади, а також господарювання для задоволення потреб членів територіальної громади. Правоздатність територіальної громади міста обмежена лише тими можливостями, які прямо передбачені законами.

У підрозділі 1.2. “Вплив реформування господарського законодавства на розвиток власності громади міста” доводиться, що з прийняттям ГК України як системи норм, регулюючих організацію і здійснення господарської діяльності, покликаних у цілому упорядкувати різноманітні за суб’єктним складом господарські відносини, можливості територіальних громад міст брати участь у міських господарських відносинах шляхом реалізації повноважень з господарського використання об’єктів комунальної власності міста значно зросли.

До прийняття ГК України в умовах безлічі розрізнених актів, що визначали сферу суспільних відносин, в яких територіальні громади міст могли брати участь своїм комунальним майном, господарська правосуб’єктність територіальних громад була значно звужена. Стаття 2 ГК України визнає органи місцевого самоврядування, уповноважені представляти інтереси, зокрема, територіальних громад міст, учасниками відносин у сфері господарювання, що відкриває перед територіальною громадою міста нові можливості щодо реалізації свого суб’єктивного права власності з розпорядження комунальним майном у господарських правовідносинах і нарощування нових об’єктів комунальної власності через реалізацію своєї господарської правосуб’єктності. Вказане положення також підкріплюється іншими нормами ГК України в частині участі органів місцевого самоврядування, що діють від імені та в інтересах територіальних громад міст, у господарських відносинах; реалізації господарської компетенції органів місцевого самоврядування від імені відповідної комунальної установи; визначення взаємовідносин органів місцевого самоврядування з суб'єктами господарювання; встановлення особливостей управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки; заснування комунальних унітарних підприємств як рівноправних суб'єктів господарювання; визначення особливостей управління корпоративними правами територіальних громад, зокрема міста і т.д. Проте вказані законодавчі положення потребують подальшого розвитку у контексті висвітлення особливостей функціонування міста як комплексного господарського утворення і створення передумов для ефективного господарського управління власністю територіальної громади міста.

При цьому автор дотримується наукової точки зору про те, що “територіальна громада міста” і “місто” – це поняття єдині, неподільні і взаємообумовлені. Крім того, на сьогодні як у вітчизняній, так і зарубіжній літературі можна відзначити наукову тенденцію до визнання міста як господарської організації з особливим статусом, діяльність якої направлена на вирішення завдань місцевого значення. Обґрунтовано, що правовий статус міста як учасника правовідносин, зокрема у сфері комунальної власності, повинен бути визначений на рівні спеціального Закону про місто. До ухвалення відповідного Закону запропоновано внести доповнення до глави 13 ГК України ст. 132 “Територіальні громади як суб'єкти господарювання”, яка має встановити, що територіальні громади виступають в організаційно-правовій формі міста, села, селища; місто, село, селище в господарських відносинах виступають як суб'єкти господарювання - власник з правами юридичної особи.

За підсумками узагальнення і систематизації відповідних наукових поглядів, дослідження аванпроекту Господарського (комерційного) кодексу та аналізу низки нормативно-правових актів обґрунтовується пропозиція про обхват поняттям “суб'єктів господарської діяльності” тих суб’єктів господарювання, які здійснюють безпосередню господарську діяльність з виготовлення та реалiзацiї продукцiї, виконання робiт чи надання послуг вартiсного характеру, що мають цiнову визначеність.

Розділ 2. Об’єкти і суб’єкти права власності територіальної громади міста складається з чотирьох підрозділів, у яких розкриваються питання формування об’єктного складу комунальної власності міста, правовий режим фінансових та природних ресурсів, які знаходяться у розпорядженні територіальної громади міста, а також досліджується доцільність та можливість застосування до відносин комунальної власності міста концепції „розщепленої” власності.

У підрозділі 2.1. “Формування об'єктного складу власності територіальної громади міста” надано аналіз розвитку правових основ функціонування комунальної власності – власності територіальних громад села, селища, міста, її економічну природу. Комунальна власність є самостійною і рівноправною формою власності разом з державною і приватною. Це стало можливим завдяки початку в 90-х роках XX ст. тобто з початку процесу формування системи місцевого самоврядування в цілому в СРСР і, зокрема, в Україні.

Встановлено, що процесу становлення комунальної власності були властиві свої характерні риси, проте найбільш змістовним у контексті даного дослідження є період перебування України у складі СРСР і придбання нею незалежності. Аналіз еволюції законодавства України у сфері місцевого самоврядування дозволяє стверджувати, що первинно основна маса об'єктів комунальної власності формувалася способом передачі державою частини свого майна адмiнiстративно-територiальним одиницям в особi обласних, районних, мiських, селищних, сiльських Рад народних депутатiв. У даний час названий метод продовжує залишатися домінуючим (зокрема, процес розмежування земель державної та комунальної власності, за суттю, є передачею, оскільки держава сама визначає, які землі знаходитимуться у власності територіальних громад), але не винятковим.

Аналіз законодавства України дозволяє дійти висновку, що підставами виникнення комунальної власності є: а) придбання майна, нематеріальних цінностей за рахунок коштів територіальних громад; б) безоплатна передача у процесі виконання законодавства про передачу об'єктів соціальної інфраструктури (зокрема, у випадках визнання суб'єкта господарювання банкрутом і відкритті процедури ліквідації); у) передача (дарування) фізичними і юридичними особами; г) оплатне вилучення майна, що перебуває у власності фізичних і юридичних осіб, у зв'язку з суспільною необхідністю.

Особливу категорію складають відносини спільної власності територіальних громад сіл, селищ та міст, що перебувають в управлінні районних та обласних рад. Характерною рисою правового регулювання відносин спільної власності за участю територіальних громад, на відміну від цивільно-правового підходу, є те, що власність не втрачає ознак публічної власності, призначеної для задоволення спільних потреб територіальних громад та у зв’язку з цим не може бути поділена на частки. Існуючі на сьогодні недоліки законодавства України у вказаній сфері відносин не дають змоги територіальним громадам міст ефективно здійснювати повноваження власника щодо комунального майна, що перебуває в управлінні районних та обласних рад. На вирішення вказаної проблеми спрямована пропозиція щодо можливості укладення між управляючим суб'єктом (обласною і районною радами) та міською радою відповідного господарського договору, що дозволить конкретизувати повноваження договірних сторін з питань володіння, користування та розпорядження об’єктами спільної власності територіальних громад.

Проведене дослідження засвідчило, що найбільш невизначеним у законодавстві України є питання передачі у комунальну власність міст об'єктів соціальної інфраструктури під час реалізації процедур банкрутства щодо суб’єктів господарювання, на балансі яких вони знаходяться. Для вирішення вказаної проблеми необхідно розробити більш досконалий порядок передачі в комунальну власність загальнодержавного житлового фонду, який знаходився в господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ і організацій з урахуванням особливостей, які притаманні процедурі банкрутства. Такий порядок повинен містити реальний механізм фінансування вказаної передачі, який дозволив би органам місцевого самоврядування міст здійснення першочергових заходів щодо технічної документації будинків, їх поточного обслуговування незалежно від моменту передачі і подальшого утримання житлового фонду.

Крім того, доцільне створення органом місцевого самоврядування окремого фонду для фінансування передачі, що вирішило б проблему наявності (відсутності) коштів у разі передачі відомчого житлового фонду в комунальну власність впродовж фінансового року, тобто необхідне впровадження механізму цільового фінансування.

Здійснено класифікацію об'єктів комунальної власності в окремі групи за ознаками цільового призначення, правового режиму їх закріплення за окремими учасниками господарських відносин. Вказана класифікація розкриває структуру комунальної власності, дозволяє виявити ті об'єкти, які можуть бути потенційно приватизовані, інвестиційно привабливі або які підлягають включенню до складу об’єктів виключної власності територіальних громад міст.

До об’єктів виключної власності територіальних громад міст відносяться ті, які включені до переліку об'єктів комунальної власності, що не підлягають відчуженню, та затверджені відповідно до рішення міської ради виключно на її пленарному засіданні згідно з положеннями Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (п. 30 ч. 1 ст. 26). Враховуючи позитивний досвід зарубіжних країн, доцільно включити в законодавство України поняття “комунальна казна”. Це дозволить забезпечити економічну безпеку міста, безперешкодне виконання делегованих органам місцевого самоврядування повноважень органів державної виконавчої влади, ефективне вирішення цілої низки соціальних проблем. До об'єктів, що мають режим виключного права комунальної власності, можна віднести: природні ресурси і природні об'єкти місцевого значення, окрім категорії земель, дозволених до продажу; вулиці, проїзди, дороги, парки, сквери, ботанічні і зоологічні сади; дендрарії, заповідники, природні ландшафти, пам'ятки природи; місцеві оздоровчо-лікувальні території і зони; енергетичні системи місцевого значення; соціальне і службове житло у складі житлового фонду територіальної громади; житловий фонд соціального призначення; соціальні готелі; місцеві пам'ятки історії і архітектури; кладовища; місця поховання відходів.

До об'єктів виключної власності територіальної громади за рішенням відповідної ради або на підставі місцевого референдуму можуть бути віднесені інші об'єкти з числа тих, що знаходяться у комунальній власності. Об'єкти цієї категорії не можуть бути передані іншим власникам (у державну, колективну, приватну власність), відчужені яким-небудь чином. Вони можуть перейти у власність іншої територіальної громади у результаті зміни меж адміністративно-територіальної одиниці, об'єднання декількох територіальних громад в одну.

У підрозділі 2.2. “Фінансові ресурси як об’єкт власності територіальної громади міста” зазначається, що важливе місце у складі об'єктів комунальної власності займають фінансові ресурси, які зосереджуються переважно у місцевому бюджеті.

Саме фінансовим ресурсам як одному з чотирьох основних видів ресурсів, до яких також відносяться природні, матеріальні, трудові, відводиться важлива роль у забезпеченні функціонування місцевого самоврядування. Наявність власної достатньої фінансової бази є однією з найважливіших умов здійснення самоврядування на будь-якому рівні, у тому числі на міському.

У роботі зазначено, що фінансові ресурси відповідної території (тобто “місцеві фінанси”) і фінансові ресурси територіальної громади міста співвідносяться як ціле та частина.

Проведене у роботі дослідження дохідних джерел місцевих бюджетів показало, що місцеві фінансові ресурси тісно пов'язані із загальнодержавною фінансовою системою. Особливе місце у структурі бюджетних ресурсів належить місцевим податкам і зборам, які на сьогоднішній день складають незначну частину доходів місцевих бюджетів. В Україні з метою підвищення результативності фінансової діяльності держави необхідно провести корінну перебудову податкової системи і удосконалити з урахуванням передового зарубіжного досвіду один з найважливіших її механізмів – місцеві податки і збори. Аргументовано, що використання інституту місцевих податків і зборів як одного з джерел поповнення доходів територіальних громад є важливим засобом зміцнення всієї фінансової системи України.

Ефективне використання системи місцевих фінансових ресурсів потребує вдосконалення законодавчої бази у цій сфері, зокрема запропоновано: усунути суперечності в законодавстві України відносно прав місцевих рад на використання грошових коштів за рахунок надпланових надходжень; врегулювати питання формування місцевих фінансових ресурсів за рахунок залучених коштів; уніфікувати чинне законодавство України щодо фінансування делегованих повноважень органів місцевого самоврядування; створити реальні правові передумови для реалізації територіальними громадами права на землю комунальної форми власності.

З метою захисту права власності територіальної громади на бюджетні кошти і попередження порушення цього права органами Державного казначейства України запропоновано передбачити відповідальність органів Держказначейства перед органами місцевого самоврядування (або безпосередньо перед територіальними громадами) за невчасне і неякісне надання казначейських послуг місцевим бюджетам. Це питання має бути відображене у змісті договору про здійснення розрахунково-касового обслуговування, що укладається з Державним казначейством України. Крім того, для ефективної діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування при виконанні місцевих бюджетів автор вважає за доцільне визначити єдині підходи до розподілу повноважень між органами Державного казначейства України, головних фінансових управлінь місцевих державних адміністрацій і фінансових управлінь органів місцевого самоврядування в частині здійснення функцій з бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання місцевого бюджету.

З метою забезпечення раціонального використання бюджетних коштів і отримання додаткових надходжень до місцевих бюджетів обґрунтовано необхідність надання органам місцевого самоврядування міст можливості розміщувати тимчасово вільні кошти місцевих бюджетів, а також кошти місцевих бюджетів, які утворюються на кінець бюджетного періоду у результаті перевиконання доходів, економії по витратах або з інших причин, на депозитних рахунках банківських установ.

З метою збільшення обсягу грошових надходжень, перспективним є використання “нетрадиційних” джерел доходів, до яких можна віднести операції з місцевими облігаціями, доходи від реалізації територіальною громадою належних їй корпоративних прав, доходи від інвестиційної діяльності тощо.

Зміцнення фінансового забезпечення розвитку міст може бути досягнуте за рахунок формування такої системи місцевих фінансових ресурсів, яка дозволить вирішувати та реалізовувати стратегічні і тактичні завдання міського соціально-економічного розвитку в короткостроковому періоді і на довгострокову перспективу.

У підрозділі 2.3. “Господарсько-правове забезпечення використання природних ресурсів міста” обґрунтовано, що у власності територіальних громад можуть знаходитися природні ресурси місцевого значення, систематизація яких ускладнена наявністю великого числа неузгоджених між собою спеціальних нормативно-правових актів.

Розрізненість положень різних нормативно-правових актів відносно правового режиму природних ресурсів, що знаходяться на території міста, з одного боку, привносять у відносини більше неясності і невизначеності, а з іншого, як наслідок, позбавляють територіальні громади дохідного джерела, яке могло б істотно поповнити міський бюджет грошовими надходженнями від використання природних ресурсів. З огляду на викладене, запропоновано передати у власність територіальних громад міст природні ресурси місцевого значення.

У роботі зазначено, що на сьогодні все більше актуалізується питання розмежування земель державної та комунальної власності. Створення реального механізму розмежування земель державної і комунальної власності, вдосконалення законодавства у цій сфері дозволять органам місцевого самоврядування здійснювати ефективний контроль за використанням земель і активно залучати земельний ресурс до господарського обороту. Дослідження показало, що відсутність реальних кроків з розмежування земель державної і комунальної власності відповідно до Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” позбавляє територіальну громаду можливості реалізовувати повноваження власника в повному обсязі, а також заподіює територіальній громаді фінансові втрати, у зв`язку з чим пропонується прискорити це розмежування та обґрунтовані критерії по віднесенню земель до міської власності.

На даний час дискусійними і такими, що вимагають оперативного вирішення, є компетенційні питання у сфері земельних відносин. Належність до компетенції міської ради питань надання земельних ділянок в оренду і постійне користування, продажу (викуп ділянок, які знаходяться у користуванні, або вільних ділянок на конкурентних засадах) створює додаткові бюрократичні та часові бар`єри для суб`єктів господарських відносин.  У зв'язку з цим доцільно надати виконкомам міських рад повноваження з відведення всіх  земель на території міста, що сприятиме активізації підприємницької діяльності в місті та зменшить час на вирішення цих питань, ширше використовуючи конкурентні засади.

У підрозділі 2.4. “Проблема “розщепленої” власності громади міста” автором розглянуто питання можливості застосування до відносин комунальної власності міста концепції „розщепленої” власності. На сьогодні у науковій літературі відзначається, що середньовічна феодальна конструкція „розщепленої” власності виявилася дуже зручною в сучасних умовах для оформлення і теоретичного виправдання обмежень права власності, а також процесу відособлення функції продуктивного використання капіталу від власності на капітал, що характерний для розвиненого ринкового господарства. Існує наукова точка зору, що право комунальної (муніципальної) власності можна віднести до складної моделі права власності, яка припускає приналежність майна одночасно декільком особам. Проте за наслідками проведеного аналізу автор, відзначаючи природу поняття „розщеплена” власність, приходить до висновку про те, що стосовно відносин міської комунальної власності можна говорити виключно про „розщеплення” повноважень суб'єктів управління комунальною власністю, а не права комунальної власності.

У роботі доводиться, що положення нормативно-правових актів, які визнають право власності за юридичними особами публічного права, що у свою чергу спричиняє за собою розщеплення права власності на один і той же об'єкт, виникнення права власності двох різних суб'єктів права (суб'єкта права приватної власності і суб'єктів права комунальної власності на один і той же об'єкт), підлягають уніфікації з урахуванням норм ГК України і положень чинного законодавства України, що визнають територіальну громаду суб'єктом права комунальної власності.

Розділ 3. Співвідношення комунальної власності територіальної громади міста з іншими формами власності у міському господарському комплексі  складається з двох підрозділів, у яких розкриваються питання впливу процесу формування власності територіальної громади міста на функціонування міського господарства, співвідношення власності громади міста з іншими формами власності у господарському комплексі міста.

У підрозділі 3.1. “Формування власності територіальної громади міста та її вплив на функціонування міського господарства” встановлено, що проблеми формування власності територіальної громади міста, розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування і органами державної влади з управління комунальним майном, а також функціонування міського господарства в умовах проведення комунальної реформи є актуальними та потребують відповідного вирішення.

У роботі аргументовано, що основна частина об'єктів комунальної власності сформувалася шляхом передачі останніх з державної власності, унаслідок чого власність територіальних громад вийшла з “прикордонного” правового режиму “державної комунальної”, отримавши самостійність і рівне право на існування разом з іншими формами власності.

Обґрунтовано, що у власності територіальної громади міста може знаходитися майно різного призначення, яке умовно диференціюється, виходячи з його дохідності, на: 1) майно, що утримується повністю за рахунок бюджету; 2) майно, що знаходиться в користуванні соціальних і освітніх установ міської підпорядкованості; 3) майно установ, які підтримуються за рахунок бюджетних коштів (майнові комплекси кінотеатрів, театрів, палаців культури, будинків творчості, зоопарків, цирків і т.д.); 4) майно підприємств, які одержують дотації з бюджету; 5) майно інших суб'єктів господарювання, основною метою діяльності яких є отримання прибутку для поповнення місцевого бюджету та вирішення завдань соціально-економічного розвитку території.

У роботі підкреслено, що прийняття свого часу відповідних нормативно-правових актів, рішень обласними Радами народних депутатів (їх виконавчими комітетами) про передачу в державну комунальну власність міст майна лише створили передумови для формування нової форми власності - власності територіальної громади міста.

Основні засоби, які знаходяться в комунальній власності територіальної громади міста, у багатьох випадках вимагають реконструкції, оновлення, вкладення коштів у їх модернізацію. Ці дії є необхідними для подальшого функціонування об'єктів освіти, культури, соціальної сфери, у зв'язку з чим існує гостра необхідність відродження раніше відомих господарській практиці відносин “шефства” промислових підприємств над школами, дитячими садками, лікарнями, музичними, художніми школами і подібними соціально-культурними закладами, що відповідатиме інтересам територіальної громади і положенням чинного господарського законодавства з виконання соціально-комунальних зобов'язань.

Як свідчить зарубіжний досвід основою взаємодії органів місцевого самоврядування, держави і підприємств повинна стати територіально-галузева програма соціально-економічного розвитку територіальної громади. Досвід європейських країн підтверджує правильність побудови відносин міської влади українських міст з суб'єктами різних форм власності, що входять у міське господарство, в рамках загальноміських планових документів.

Обґрунтовано визначення міського господарства як сукупності підприємств різних форм власності, домогосподарств, органів місцевого самоврядування в їх взаємодії на основі спільності соціальних і економічних інтересів, єдиного економічного, культурного і інформаційного простору, що історично склався, із специфічною комбінацією чинників виробництва, достатніх для реалізації господарської компетенції, здійснення господарської діяльності, спрямованих на забезпечення нормальних для територіальної громади зайнятості і доходів та відповідний рівень задоволення потреб населення в індивідуальних і суспільних життєвих благах.

У рамках програмно-прогнозних документів міські ради визначають основні напрями їх взаємодії, співпраці з суб'єктами господарювання міського господарського комплексу, визначають сфери взаємних інтересів міста і комерційних структур. У зв'язку з цим можна виділити наступні складові механізму впливу органів місцевого самоврядування на розвиток міського господарства: 1) адміністративна; 2) податкова; 3) кредитно-інвестиційна; 4) презентаційна (рекламна); 5) безпосереднє виконання суб'єктами господарювання програмних документів міського розвитку; 6) правове регулювання (акти органів місцевого самоврядування); 7) містообслуговуюча інституційна складова міської інфраструктури; 8) права на природні ресурси.

Обґрунтована необхідність закріплення у законодавстві диференційованого підходу, що дозволяє залежно від вартості основних фондів приймати об'єкти з комунальної власності в державну самим підприємствам за погодженням з регіональними підрозділами Фонду державного майна, місцевими державними адміністраціями. Щодо інших об’єктів, які мають стратегічне значення для економіки країни, перелік або родові ознаки яких визначаються Кабінетом Міністрів України, доцільно залишити діючий порядок передачі.

У підрозділі 3.2. “Власність територіальної громади міста у міському господарському комплексі” аргументовано, що оптимізація складу комунальної власності територіальної громади міста є одним із основних її завдань, як власника.

  Приватизація є одним з можливих способів оптимізації складу об'єктів комунальної власності, проте при цьому доведено, що необхідно враховувати соціальну спрямованість об'єктів комунальної власності, що приватизуються, і тих сфер міського господарства, куди допускається приватний інвестор.

Встановлено, що органи місцевого самоврядування у процесі реалізації своєї господарської компетенції самостійно визначають основні напрями розвитку комунальної власності міста, її співвідношення з іншими формами власності на території міста. Досвід діяльності органів місцевого самоврядування європейських міст ще раз підтверджує необхідність зміни в Україні вектора розвитку міської політики і побудови взаємин за принципово іншої схеми, зокрема, переходу від практики “тотальної” приватизації до збереження та раціонального використання об’єктів комунальної власності з використанням відповідних господарсько-договірних конструкцій (оренда, концесія тощо).

Обґрунтовано, що характерним для відносин комунальної власності територіальної громади міста є використання її в цілях, корисних для жителів міста, тобто її публічний характер. У зв'язку з цим для договорів оренди комунального майна в перелік істотних умов необхідно внести обов'язок орендаря не використовувати орендоване майно на шкоду власнику.

За наслідками проведеного дослідження виділено чотири різновиди договорів концесії, виходячи з його предмету, зокрема, договори без зобов'язань поліпшення комунального майна, із зобов'язанням його незначного або істотного поліпшення, а також щодо створення об'єкту концесії.

Зважаючи на те, що значне число об'єктів комунальної власності територіальних громад міста переважно збиткове, аргументується необхідність активізації органами місцевого самоврядування міста роботи у напрямі створення комунальних суб'єктів підприємництва, основною метою яких буде отримання прибутку з метою зарахування його до бюджету міста або до спеціальних цільових фондів.

Розділ 4. Власність територіальної громади району в місті складається з двох підрозділів, у яких розкриваються питання функціонування власності районної громади у міському господарському комплексі.

У підрозділі 4.1. “Власність територіальної громади району в місті у міському господарському комплексі” підкреслюється недостатня розробка даного питання у науковій літературі і відсутність чіткої правової регламентації у вказаній сфері. Автор приходить до висновку, що на сьогодні не врегульована ціла низка питань, пов'язаних з реалізацією територіальною громадою району в місті повноважень власника, у зв'язку з чим в роботі сформульовані відповідні пропозиції з усунення вказаних недоліків.

На основі узагальнення та систематизації наукових поглядів щодо різних варіантів відносин комунальної власності в містах з районним поділом, автором виділяються наступні основні їх види: 1) власником окремого комунального майна є виключно одна з територіальних громад районів міста; 2) у місті знаходяться об'єкти комунальної власності, що належать одній з територіальних громад району міста або територіальній громаді цілого міста; 3) територіальна громада міста є комунальним власником майна, яке передається в управління відповідної територіальної громади району для задоволення потреб локального значення.

У роботі відзначено, що, проголосивши право власності територіальних громад міських районів на майно в місті, законодавець не наповнив його реальним змістом. Зокрема, до цього часу не регламентований об'єктний склад майна, що знаходиться у власності вказаної громади, не визначені її реальні права і обов'язки як власника з володіння, користування та розпорядження об'єктами власності з урахуванням того, що обсяг і межі повноважень районних в містах рад і їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами.

Визначено базисні напрями, реалізація яких сприятиме гармонійному розвитку відносин комунальної власності у містах з районним поділом, а саме: встановлення чіткої нормативної регламентації правового статусу територіальної громади району в місті; визначення критеріїв розмежування повноважень з управління власністю між територіальною громадою міста і його районів; виділення переліку об'єктів виключної власності міста і відповідно районів; визначення джерел формування об'єктів комунальної власності територіальних громад міських районів.

У роботі визначено наступні потенційні основні способи первинного формування об'єктів власності територіальної громади району в місті: 1) передача майна з державної власності у власність територіальної громади району в місті відповідно до положень Закону України “Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності”; 2) передача власності безпосередньо міською громадою; 3) придбання майна за рахунок коштів, виділених міською радою (бюджет і позабюджетні кошти).

Обґрунтовано необхідність застосування до відносин комунальної власності на рівні району принципу “субсидіарності”, який широко використовується в бюджетуванні. Дана пропозиція зводиться до можливості і доцільності передачі в управління громад міських районів тих об'єктів, використання яких буде направлено на вирішення місцевих задач на рівні району, а на рівні міста необхідно закріпити майно, направлене на задоволення загальноміських потреб, інтересів всіх жителів міста, що забезпечує розвиток і стабільність міського господарства.

У підрозділі 4.2. “Господарсько-правове забезпечення функціонування власності територіальної громади району в місті” встановлено, що на сьогоднішній день питання участі територіальної громади району в місті комунальною власністю у господарських відносинах недостатньо розкриті у чинному законодавстві України, що обумовлює необхідність його подальшого вдосконалення. Вказана проблематика також не отримала детального висвітлення у науковій літературі як юридичного, так і економічного характеру.

З урахуванням загальноміської практики використання в господарському обороті об'єктів комунальної власності  виділено наступні основні напрями участі районних в місті громад у відносинах субміського господарського комплексу: 1) договірні відносини з підприємствами, розташованими не території району в місті; 2) господарське використання об'єктів комунальної власності (зокрема, оренда, концесія); 3) житлово-комунальне господарство; 4) місцеві природні ресурси; 5) відносини місцевого оподаткування.

Обґрунтовано, що враховуючи спірність питання щодо реалізації територіальною громадою міського району повноважень власника комунального майна і в цілому відсутність чітких критеріїв визначення джерел формування об'єктів комунальної власності територіальною громадою міста і його районів, а також невирішеність проблеми розмежування їх повноважень відносно вказаних об'єктів, необхідно внести зміни та доповнення до чинного законодавства України щодо визнання територіальних громад міських районів суб'єктами, уповноваженими управляти комунальною власністю міської громади на території відповідного району міста, а також проведення подальших наукових досліджень вказаної проблеми.

Розділ 5. Статут територіальної громади міста у регулюванні відносин власності складається з двох підрозділів, у яких розкриваються питання ролі статуту міської громади як основного нормативно-правового акту, що регламентує порядок управління її власністю.

У підрозділі 5.1. “Місце і роль статуту територіальної громади міста у регулюванні відносин власності” зазначено, що статут територіальної громади міста є важливим локальним нормативно-правовим актом, що визначає статус територіальної громади як учасника відносин комунальної власності, у тому числі господарських.

У роботі проголошується теза про те, що у сучасних умовах статути можуть стати своєрідним показником здатності територіальних громад міст, органів і посадових осіб місцевого самоврядування самостійно вирішувати всі питання місцевого значення, ефективним інструментом реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування.

Автор акцентує увагу на тому, що більшість із статутних документів значною мірою є системою адаптованих до місцевих умов норм чинного законодавства про місцеве самоврядування, не передбачаючи додаткових прав і свобод для жителів-членів відповідних територіальних громад. У зв'язку з цим аргументовано, що предмет статуту територіальної громади повинні складати питання місцевого значення, які: а) детально не врегульовані чинним законодавством, але визначають умови нормального функціонування територіальної громади та її органів, що свідчить про необхідність їх регламентації на локальному рівні - в системі місцевого самоврядування; б) згідно ст. 92 Конституції України не потребують обов'язкової законодавчої регламентації; в) прямо визначені законом як такі, що підлягають регламентації в статуті.

Аргументовано, що певні базові положення, які повинен містити статут, могли б бути окреслені в Законі про місто і модельному (примірному) статуті, швидке ухвалення яких значно спростило б підготовку статутів територіальних громад міст. Обґрунтовано, що на сьогодні в умовах масштабності законодавства України і його, певною мірою, “безмірності” і різноманітті правових норм, статути виконують консолідуючу функцію, відтворюючи основні правові положення і адаптуючи їх до місцевих умов господарювання в комунальному секторі економіки міста.

У підрозділі 5.2. “Статут територіальної громади міста як основний нормативно-правовий акт з регламентації порядку управління власністю” акцентовано увагу на тому, що статут дозволяє закріпити не тільки загальні принципи побудови системи органів управління відповідною територією і коло вирішуваних ними питань, але і визначити матеріально-фінансову основу, яка служить засобом досягнення поставлених перед членами територіальної громади і відповідними органами міського самоврядування завдань із забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку міста.

У роботі зазначено, що в статутах територіальних громад міст недостатньо висвітленими до цього часу залишаються питання: визначення об'єктів права комунальної власності, які повинні знаходитися у виключній власності жителів міста; класифікації об'єктів комунальної власності міста, що має як теоретичне, так і практичне значення; визначення підстав виникнення і припинення права комунальної власності; реєстрації об'єктів комунальної власності міста в міському реєстрі об'єктів нерухомості; конкретизації правового режиму майна органів самоорганізації населення тощо.

Оскільки положення статутів територіальних громад мають відповідати нормам чинного законодавства України, остільки окремі нормативні акти потребують відповідного вдосконалення з метою вирішення нагальних для територіальних громад проблем. Зокрема, з метою вдосконалення Закону України “Про органи самоорганізації населення” у контексті визначення правового режиму майна органів самоорганізації населення запропоновано внести до вказаного акту відповідні зміни, передбачивши, що майно у органів самоорганізації населення може знаходитися на праві власності, господарського відання, оперативного управління залежно від цільового призначення об'єктів. Регулювання цього аспекту повинне також знайти своє віддзеркалення в статуті територіальної громади міста.

На сьогодні знаменним є те, що статут територіальної громади набуває істотного значення не тільки як акт конституційно-правового характеру, що регламентує порядок організації і здійснення місцевого самоврядування на території міста, але і як акт-регулятор господарських відносин, які складаються за участю органів місцевого самоврядування.