ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ В СФЕРІ ОХОРОНИ ДЕРЖАВНОГО КОРДОНУ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, розкривається зміст і стан наукового опрацювання проблеми, її значущість, визначаються мета, основні завдання, об’єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна, практичне і теоретичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів виконаної роботи та публікації.

Розділ 1 «Організаційно-правові засади охорони державного кордону» складається з двох підрозділів, у яких досліджено політику держави в сфері забезпечення державних кордонів та прикордонного режиму, а також діяльність спеціальних державних органів по забезпеченню прикордонного режиму.

У підрозділі 1.1. «Державна політика в сфері забезпечення державних кордонів та прикордонного режиму» на основі статистичних та інших даних прикордонної служби та МВС, повідомлень в ЗМІ, власного соціологічного дослідження та праць науковців досліджено сучасний стан прикордонного режиму, нелегальну міграцію як негативне соціальне явище та основні напрями діяльності держави в сфері забезпечення недоторканості державних кордонів, а також питання підвищення ефективності взаємодії прикордонних та митних служб України, Білорусі, Молдови та Російської Федерації.

Переважна частина лінії кордону, що припадає на межу з колишніми радянськими республіками (РФ, Білорусь, Молдова), зберігає максимальну і асиметричну (у порівнянні з іншими кордонами) прозорість і, відповідно, легко долається. З огляду на ці та інші негативні обставини, автор робить висновок, що внаслідок цього державний кордон не виконує у повній мірі функції захисту національної безпеки, не запобігає проникненню в Україну нелегальним шляхом товарів, коштів та фізичних осіб, створює проблеми у стосунках з третіми країнами. Такий стан речей працює на зниження міжнародного статусу України, сприяє формуванню негативного образу держави як джерела підвищеної небезпеки. Результативність зусиль прикордонної служби, митниці та правоохоронних органів по боротьбі з транскордонною злочинністю зростає останніми роками, але все ще залишається незадовільною на ділянках кордону з пострадянськими державами, через які в Україну проникає основна маса факторів міжнародної злочинності.

Розширення Європейського Союзу обумовлює зростання зацікавленості з боку ЄС станом безпеки кордонів України. Насамперед ЄС цікавить західний кордон України, що співпадає з 2004 року з кордоном самого Союзу. В той же час розширення ЄС може стати потужним стимулом оптимізації східних та південних кордонів України з пострадянськими державами. Водночас автором встановлено, що через ЄС західний кордон України пов’язаний з жорсткими візовими рамками, а відтак, існує очевидна необхідність "закриття" кордону на сході та півночі, оскільки без них Україні загрожує роль "нагромаджувача" нелегалів, які потрапивши в Україну не можуть переміщатися до ЄС через західний український кордон.

З огляду на це автор зазначає, що реалізація міграційних загроз національній безпеці призведе до демографічного і соціального хаосу спочатку в масштабі окремих буферних країн, а потім і в об’єднаннях високорозвинутих держав. Можливе (як наслідок глобалізації) загострення суперечності між правом держави на захист своїх інтересів і правом на свободу пересування призведе до збільшення обсягів і зростання інтенсивності нелегальної міграції.

Узагальнивши сучасний стан законодавчого регулювання в сфері охорони державного кордону та праці науковців, сформульовано рекомендації для України щодо завершення договірно-правового облаштування кордонів України на основі визнання рівності статусу усіх кордонів, а також шляхи створення сучасної прикордонної поліції європейського зразка.

У підрозділі 1.2. «Діяльність спеціальних державних органів по забезпеченню прикордонного режиму» на основі аналізу законодавства визначається правова природа прикордонного режиму та компетенція спеціальних державних органів по його забезпеченню.

На основі визначення поняття та ознак державного кордону та способів і місць його нелегального перетинання, автор досліджує правову природу режиму державного кордону України та розглядає його як порядок перетинання державного кордону України, плавання і перебування українських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України, заходження іноземних невійськових суден і військових кораблів у внутрішні води і порти України та перебування в них, утримання державного кордону України, провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на державному кордоні України.

Враховуючи наведені ознаки, автор визначає прикордонний режим як систему режимних заходів у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі, які регламентують відповідно до законодавства правила в’їзду, тимчасового перебування, проживання, пересування громадян України та інших осіб, провадження робіт, обліку та тримання на пристанях, причалах і в пунктах базування самохідних та несамохідних суден, їх плавання та пересування у внутрішніх водах України.

В дисертації автор обґрунтовує думку, що саме завдяки добре виваженому і повному нормативно-правовому регулюванню режиму державного кордону Україна має змогу впливати на рівень міграційних процесів, а також не допускати незаконного проникнення нелегальних мігрантів на її територію.

Так, у зв’язку з розширенням Європейського Союзу і пов’язаною з цим перспективою зникнення внутрішніх кордонів між старими членами і нинішніми кандидатами значущість захисту кордонів України зростає. Проблема безпеки кордонів України стає частиною проблеми загальноєвропейської безпеки. У зв’язку з цим слід очікувати інтенсифікації співпраці України та ЄС у галузі безпеки кордонів. Така співпраця розвиватиметься незалежно від концептуального змісту стосунків України та ЄС, від зміни чи збереження статусу України у цих відносинах, адже вказані загрози є об'єктивними. В той же час, якщо не буде забезпечене сприятливе загальнополітичне тло цієї співпраці, вона може набути характеру не стільки захисту від спільних загроз, скільки захисту від України, яка сприйматиметься як загроза. Отже, співпраця у галузі охорони кордонів має бути включена в ширший контекст європейських відносин, частиною яких є стосунки Україна-ЄС.

На основі аналізу законодавства та практики адміністративної діяльності, автором визначено форми взаємодії ОВС з Державною прикордонною службою, серед яких виділено три основні: 1) взаємодія дільничних інспекторів міліції з прикордонними інспекторами; 2) виконання посадовими особами ДПС доручень ОВС; 3) ведення спільних обліків.

Деталізуючи зазначені форми, з метою розкриття особливостей взаємодії, автором було досліджено форми взаємодії інспекторів прикордонної служби Державної прикордонної служби України та дільничних інспекторів міліції МВС України, до яких варто віднести: 1) обмін інформацією про стан оперативної обстановки на ділянках (у секторах) відповідальності та адміністративних дільницях обслуговування; 2) спільний контроль за дотриманням громадянами України, іноземцями та особами без громадянства вимог законодавства України з прикордонних питань; 3) виставлення спільних нарядів на ймовірних напрямках руху порушників державного кордону; 4) проведення спільних заходів з правового виховання місцевого населення та профілактики порушень законодавства України про державний кордон; 5) проведення спільних навчань з питань пошуку та затримання порушників законодавства про державний кордон; 6) проведення спільних нарад інспекторів прикордонної служби та дільничних інспекторів міліції з питань протидії протиправній діяльності на державному кордоні. В дисертації наводиться розширена характеристика кожній з наведених форм.

Розділ 2 «Характеристика адміністративних деліктів у сфері охорони державного кордону» містить два підрозділи, в яких аналізується система правових норм, що встановлюють підстави адміністративної відповідальності за порушення у сфері державного кордону.

У підрозділі 2.1. «Ознаки та юридичний склад адміністративних деліктів у сфері охорони державного кордону» досліджується правова природа адміністративного правопорушення як єдиної підстави адміністративної відповідальності, наводяться характерні властивості юридичного складу адміністративних проступків у сфері охорони державного кордону.

Так, сучасна структура порушень у сфері незаконного перетинання державного кордону вказує на те, що одне з найвагоміших місць серед них займають саме адміністративні правопорушення. І хоча, на думку автора, суспільна небезпека кожного окремого порушення в сфері охорони державного кордону є невеликою, проте загальна сумарна кількість даних порушень становить значну загрозу для держави і суспільства та потребує адекватного реагування. Саме за допомогою адміністративних стягнень, поряд з невеликою часткою інших засобів, забезпечується надійна охорона державних кордонів і ефективна протидія нелегальній міграції.

Автор виділяє ряд обов’язкових ознак адміністративних правопорушень, які вчиняються в сфері охорони державного кордону та протидії нелегальній міграції, до яких належать: 1) адміністративні правопорушення в сфері охорони державного кордону посягають на охоронюваний адміністративним законодавством об’єкт – встановлений законом порядок управління; 2) правопорушення вказаної групи – це виключно вчинок, тобто дія (наприклад, незаконне перетинання або спроба незаконного перетинання державного кордону України) чи бездiяльнiсть (невжиття заходів до забезпечення своєчасної реєстрації іноземців і осіб без громадянства). Звідси випливає, що думки чи бажання особи незаконно перетнути державний кордон юридичного значення не мають; 3) адміністративні правопорушення, які вчиняються у сфері охорони державного кордону – це протиправні порушення, які завдають шкоди чи загрожують небезпекою. Суть протиправностi полягає в тому, що конкретний вчинок визнається адмiнiстративним правопорушенням (проступком), якщо воно передбачене як таке чинним адмiнiстративним законодавством; 4) адміністративні правопорушення в сфері охорони державного кордону – це винні діяння. Виннiсть передбачає наявнiсть у особи вiдповiдного власного психiчного ставлення до вiдповiдного вчинку i його наслiдкiв. Законодавець вважав за необхiдне вказати на форми вини: умисел (може бути прямим чи непрямим) i необережнiсть (у формi самовпевненостi чи недбалостi); 5) за вчинення адміністративних правопорушень в сфері охорони державного кордону законодавством передбачено застосування заходів адміністративної відповідальності. Тобто таким правопорушенням властива така ознака, як караність, яка передбачається вiдповiдне покарання. Дана ознака дозволяє вiдмежувати правопорушення вiд iнших протиправних (заборонених адмiнiстративно-правовими нормами) вчинкiв, здiйснення яких не спричинює застосування адмiнiстративних стягнень.

Розглядаючи об’єкт адміністративного правопорушення в зазначеній сфері автор розмежовує родовий, видовий та безпосередній об’єкт та робить висновок, що родовим об’єктом адміністративних правопорушень в сфері охорони державного кордону є встановлений порядок управлiння, а також безпека особистості, суспільства і держави. Видовим об’єктом правопорушень в сфері охорони державного кордону є урегульовані нормами різноманітних галузей права правила перетинання державного кордону України. Що стосується безпосереднього об’єкта правопорушень в сфері охорони державного кордону, то він різний, адже адмiнiстративний проступок завдає шкоди конкретним суспiльним вiдносинам, що охороняються адмiнiстративною санкцiєю. Саме цi вiдносини є безпосереднiм об’єктом проступку.

Вивчаючи об’єктивну сторону правопорушення в досліджуваній сфері, автор робить акцент, що для правопорушень в сфері охорони державного кордону ознака місця вчинення – державний кордон – має конструктивне значення, тобто є обов’язковою. Це з методологічної точки зору змусило автора дати необхідну характеристику державному кордону України, зокрема охарактеризувати місця пропуску через нього. Склад цього правопорушення буде і в тому випадку, коли особа перетнула державний кордон України поза пунктами пропуску, маючи при цьому відповідні дійсні документи.

Суб’єктами вчинення адміністративних правопорушень у сфері охорони державного кордону є фізичні осудні особи, які досягли 16-ти річного віку. Водночас, більшість правопорушень в сфері охорони державного кордону вчиняються спеціальними суб’єктами, яким притаманні певні ознаки, що вказують на особливостi правового становища суб’єктiв i дозволяють диференціювати вiдповiдальнiсть рiзних категорiй осiб, забезпечуючи тим самим справедливу правову оцiнку скоєного дiяння (ними можуть бути, наприклад, іноземці, особи без громадянства, біженці, особи, які раніше притягувалися до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері охорони державного кордону).

Суб’єктивна сторона адмiнiстративного правопорушення полягає в тому, що адміністративні правопорушення в сфері охорони державного кордону майже завжди вчиняються з прямим умислом, коли особа усвiдомлювала протиправний характер своєї дiї чи бездiяльностi, передбачала її шкiдливi наслiдки i бажала їх або свiдомо допускала настання цих наслідків. Водночас, автором з’ясовано випадки скоєння даних правопорушень з необережності (наприклад, порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, – може бути вчинене як умисно, так і з необережності).

У підрозділі 2.2. «Кваліфікація адміністративних деліктів у сфері охорони державного кордону» з огляду на зміни адміністративно-деліктного законодавства наводиться кваліфікація адміністративних деліктів, які істотно впливають на боротьбу з нелегальною міграцією.

Так, автор визнає розумним кроком запровадження можливості звільнення від адміністративної відповідальності у випадках повернення в Україну громадян України, які незаконно перетнули державний кордон України, а так само прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства для використання ними права на притулок або набуття статусу біженця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади.

Водночас, дієвим і необхідним засобом боротьби з порушниками державного кордону залишається встановлення адміністративної відповідальності у вигляді накладення штрафу за порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні.

Таким же ефективним засобом боротьби з порушниками державного кордону є встановлення відповідальності за перетинання або спробу перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без відповідних документів або за документами, що містять недостовірні відомості про особу, чи без дозволу відповідних органів влади.

Внесені зміни в законодавство України дають змогу більш інтенсивно і діяльно протидіяти нелегальній міграції, але, на думку автора, охарактеризовані зміни не зафіксували такий вид адміністративного стягнення, як заборона особі подальшого в’їзду в Україну. Тому автор в роботі обґрунтовує доцільність внесення до КУпАП змін до КУАП, доповнивши частину першу статті 24 новим пунктом 9 такого змісту: "заборона особі подальшого в'їзду в Україну на термін до п’яти років".

Також автор доводить необхідність викласти частину першу статті 25 КУпАП в такій редакції: "Оплатне вилучення, конфіскація предметів та видворення можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення; заборона особі подальшого в’їзду в Україну на термін до п’яти років тільки як додаткове; інші адміністративні стягнення, зазначені в частині першій статті 24 цього Кодексу можуть застосовуватись тільки як основні".

Автор робить висновок, що заборона особі подальшого в'їзду в Україну на термін до п’яти років, – це новий додатковий захід відповідальності в адміністративному праві, яка матиме ефективні результати впливу.

Розділ 3 «Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про охорону державного кордону України» присвячений розгляду питання про місце адміністративної відповідальності в механізмі боротьби з незаконним перетинанням державного кордону, розкривається процесуальний порядок застосування адміністративних стягнень, обґрунтовується необхідність поетапної кодифікації по окремих сферах та інститутах міграційно-правового регулювання.

У підрозділі 3.1. «Адміністративна відповідальність в механізмі боротьби з незаконним перетинанням державного кордону» з огляду на тему дослідження автором був обраний напрям наукового пошуку шляху вирішення проблеми, пов’язаної з порушенням державного кордону.

За результатами вивчення офіційної статистики та даних правоохоронних органів автором будо зроблено висновок, що суттєвою ознакою правопорушень, які вчиняються у сфер охорони державного кордону є високий рівень їх латентності. Це пов’язане з тим, що вони є вигідним бізнесом, який дає значні прибутки. Водночас, "прибутковість" забезпечила для них риси професійно організованої мережі. В багатьох випадках незаконне перетинання державного кордону характеризується наявністю спеціально створеної системи захисту від виявлення та притягнення винних до передбаченої законом відповідальності; особливо ретельним маскуванням цілей; максимальним наданням їй видимої легальності, тобто відповідності правовим нормам, законної діяльності. Саме тому питання протидії незаконному перетинанню державного кордону всіма можливими способами і методами, і в першу чергу – шляхом адміністративних заходів примусу, на сьогодні набуває особливо важливого значення.

У зв’язку з цим автор формулює визначення механізму протидії незаконним порушенням державного кордону, під яким розуміє систему організаційно-правових заходів, що використовується державою для підтримання законності режиму перетинання державного кордону. Його складовими є: нормативна база протидії незаконному перетинанню державного кордону; організаційно-правові структури, покликані здійснювати протидію нелегальній міграції; адміністративні заходи, що використовуються цими структурами для протидії незаконному перетинанню державного кордону.

Автор приєднується до позиції науковців, які наголошують на необхідності упорядкувати норми, що встановлюють адміністративну відповідальність за порушення міграційного законодавства в окремій главі Особливої частини КУпАП під назвою "Адміністративні правопорушення у сфері міграційних процесів", яка б об’єднувала в собі норми даного кодексу, включаючи і статтю про видворення за межі України та норми Митного кодексу України.

Водночас, з огляду на сучасний стан суспільних відносин в досліджуваній сфері, автор дійшов висновку про необхідність поетапної кодифікації по окремих сферах та інститутах міграційно-правового регулювання. Кодекс законів України про міграцію та охорону державного кордону включатиме: 1) нормативно-правові визначення, які застосовуються з метою встановлення правової поведінки суб'єктів державної міграційної політики; 2) визначення правового статусу і порядку для учасників міграційних процесів як загалом, так і відповідних особливостей; 3) закон про міграційні процедури; 4) конкретні форми юридичної відповідальності.

З огляду на те, що цілями адміністративного впливу є подальше підвищення ефективності адміністративної відповідальності за незаконне перетинання державного кордону; важливе використання виховних, запобіжних та профілактичних можливостей, закладених в змісті адміністративних стягнень, то останні можна характеризувати як: міру відповідальності; міру виховання; профілактичний захід.

У підрозділі 3.2. «Застосування адміністративних стягнень за адміністративні правопорушення в сфері охорони державного кордону» розглядається порядок застосування адміністративних стягнень за адміністративні правопорушення в сфері охорони державного кордону в частині удосконалення порядку застосування видворення іноземців як дієвого заходу припинення правопорушення.

Питання ефективності заходів адміністративної відповідальності є найбільш розробленими в юридичній літературі, що, на перший погляд, створює враження більшої значимості даної категорії адміністративно-правових засобів, хоча, на думку автора, їх можна розглядати як результат, точніше – наслідок певних недоробок у сфері адміністративного попередження і припинення.

Адміністративні стягнення є одним із видів карних санкцій, застосованих на основі закону уповноваженими на те державними органами або посадовими особами до громадянина за вчинення адміністративного правопорушення. Адміністративні стягнення виконують також профілактичну роль, пов’язану з попередженням вчинення більш тяжких правопорушень, зокрема злочинів.

Заходи адміністративної відповідальності відіграють важливу роль у попередженні правопорушень в сфері охорони державного кордону. За допомогою цих правових засобів забезпечується як індивідуальна, так і загальна превенція таких правопорушень, як незаконне перетинання державного кордону, порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України, порушення прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон України тощо. Використання таких можливостей адміністративних санкцій обумовлює необхідність отримання відомостей про ефективність їхнього загально превентивного впливу.

Досліджуючи види адміністративних стягнень та їх ефективність щодо порушників державного кордонну, автор дійшов висновку, що застосування до іноземців і осіб без громадянства адміністративного видворення за Законом України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" не є притягненням до адміністративної відповідальності і не може розцінюватись як санкція відповідно до статті 24 КУпАП. Тому для виправлення цієї ситуації, надання адміністративному видворенню адміністративно-деліктного характеру та виведення цього питання з юрисдикції адміністративних судів, автор пропонує надати адміністративному видворенню статус адміністративного стягнення та включити його як санкцію у відповідні статті КУпАП, надавши право їх застосовувати загальним місцем судам, які розглядатимуть відповідну справу про адміністративне правопорушення.