ВЛАСНІСТЬ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ МІСТА (ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ) Автореферат

Актуальність теми. Міста з давніх часів справляють величезний вплив на розвиток суспільства. Як свідчить світова практика більша частина населення у розвинутих країнах організована у міські громади, що обумовлює вирішальну роль міст у розвитку в цілому країни. В інституціоналізації територіальної громади міста як учасника господарських відносин, забезпеченні ефективності функціонування міської господарської системи першорядна роль належить власності територіальної громади міста, яка за своєю формою є комунальною власністю. Існуючі проблеми формування інституту власності територіальної громади міста, визначення її правового режиму, складу об'єктів комунальної власності міста, обсягу повноважень органів місцевого самоврядування міста у здійсненні від імені та в інтересах територіальної громади права власності на комунальне майно продовжують залишатися одними із головних на шляху становлення ефективної системи забезпечення соціально-економічного розвитку держави. Практичне вирішення зазначених проблем потребує всебічного наукового та законодавчого забезпечення.

На сьогодні проблемам міського розвитку в науковій літературі приділяється значна увага. При цьому спектр наукових досліджень не обмежується якою-небудь певною галузевою спрямованістю. Місто як комплексне соціально-економічне явище довгий час знаходилося в площині наукових досліджень вчених-економістів. Існуючі на сьогодні наукові праці, в основному, присвячені вивченню феномена в цілому місцевого самоврядування, природи територіальної громади, сегментному розгляду об’єктів комунальної власності (переважно житлово-комунального господарства, місцевих бюджетів тощо). У цілому питання права комунальної власності, участі територіальних громад у цивільних правовідносинах, проблеми організаційно-правових відносин місцевих рад з підприємствами (об'єднаннями) та організаціями у сфері комплексного соціально-економічного розвитку своїх територій були предметом досліджень вчених-представників науки цивільного та конституційного права, зокрема, Л.А. Музики, В.І. Борденюка, О.О. Первомайського тощо. Тематика комунальної власності знаходить й розробку у працях вчених-господарників, зокрема, Р.Ф. Гринюка, Р.А. Джабраілова, К.І. Апанасенко. Проте на сьогодні майже відсутні фундаментальні дослідження з питань розвитку власності територіальної громади міста через призму науки господарського права. Досі нерозкритими залишились питання визначення господарсько-правової сутності власності територіальної громади міста, особливостей формування об’єктів комунальної власності міста, здійснення їх класифікації, розширення майнової бази територіальної громади міста, реалізації територіальною громадою повноважень власника майна у місті з районним поділом тощо. Комплексний підхід до вирішення вказаних питань дав змогу дійти до висновку, що власність територіальної громади міста як різновид комунальної власності (ст. 142 Конституції України) за своєю економічною сутністю є колективною, оскільки спрямована на задоволення публічних інтересів членів територіальної громади (певного колективу людей, об’єднаних постійним місцем проживання у межах міста) як суб’єктів права комунальної власності. Загалом саме застосування господарсько-правового інструментарію, передбаченого Господарським кодексом України (далі – ГК України), дозволяє розглянути відносини міської власності за участю територіальної громади та суб'єктів господарювання різних форм власності з позицій правового забезпечення єдності публічних і приватних інтересів учасників міських господарських відносин у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку.

Вищевикладеним визначається актуальність теми та доцільність проведення дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планом науково-дослідних робіт Інституту економіко-правових досліджень Національної академії наук України за темою «Забезпечення модернізації і реалізації законодавства на основі Господарського кодексу» (державна реєстрація № 0105U001663), у якій дисертант брав участь як співвиконавець і у межах якої автором самостійно здійснено теоретичну розробку господарсько-правових аспектів відносин власності територіальної громади міста та обґрунтовано пропозиції з вирішення існуючих у цій сфері практичних проблем.

Мета і завдання дослідження полягає у обґрунтуванні нових теоретико-методологічних підходів до права власності територіальної громади міста, його господарсько-правової природи, теоретичних положень щодо формування і використання об`єктів такої власності у міському господарському комплексі та підготовці на цій основі пропозицій щодо удосконалення господарського законодавства.

Для досягнення цієї мети було поставлено та вирішено наступні завдання:

дослідження генезису та виявлення особливостей правової природи власності територіальної громади міста;

визначення сутності поняття «комунальна власність територіальної громади міста» у її співвідношенні з поняттями «міське господарство», «місцеве господарство»;

узагальнення та систематизація підстав виникнення права власності територіальної громади міста;

обґрунтування шляхів вдосконалення відносин з управління власністю територіальної громади міста;

дослідження особливостей формування об’єктів комунальної власності міста та здійснення їх класифікації, обґрунтування необхідності впровадження у правовий оборот понять «виключна власність територіальної громади міста», «комунальна казна»;

аргументування доцільності поширення на природні ресурси місцевого значення правового режиму комунальної власності та їх систематизація;

розробка пропозицій з удосконалення порядку передачі об’єктів комунальної власності у державну власність, приватизації майна комунальних підприємств, оренди і концесії об’єктів комунальної власності міста;

доопрацювання положень щодо розмежування господарських повноважень між органами місцевого самоврядування міста, а також між ними та державними органами;

обґрунтування пропозицій щодо фінансування об’єктів соціальної інфраструктури міста, казначейського обслуговування місцевих бюджетів, правового режиму тимчасово вільних коштів та грошових надходжень від операцій з міськими землями;

виявлення особливостей реалізації територіальними громадами повноважень власника у містах з районним поділом та підготовка відповідних пропозицій;

обґрунтування напрямків удосконалення господарського законодавства щодо правового режиму права власності територіальної громади міста.

Об’єктом дослідження виступають суспільні відносини, які виникають унаслідок залучення власності територіальної громади міста у господарській оборот.

Предметом дослідження є господарсько-правові аспекти відносин власності територіальної громади міста.

Методологічною основою дослідження стали загальнонаукові та спеціальні методи пізнання, які використовуються в юридичній науці: діалектичний, історичний, порівняльно-правовий, системно-структурний, аналітико-синтетичний, логіко-юридичний. Застосування діалектичного методу дозволило дослідити генезис і особливості правової природи комунальної власності міста. За допомогою історичного методу виявлено особливості становлення власності територіальної громади міста та специфічні форми правового регулювання на кожному історичному етапі еволюції відносин власності територіальної громади міста. Порівняльно-правовий метод застосовувався для виявлення особливостей формування та використання у господарському обороті об’єктів власності міської громади у різних країнах та пошуку найбільш оптимальних шляхів правового регулювання відносин комунальної власності міста з залученням зарубіжного досвіду. Аналітико-синтетичний та системно-структурний методи застосовувалися при здійсненні класифікації об’єктів комунальної власності міста та визначенні понять «комунальна казна», «міське господарство». Логіко-юридичний метод дозволив проаналізувати зміст норм чинного законодавства, що регулює правовий режим об’єктів власності територіальної громади міста, виявити недоліки чинного законодавства з їх господарсько-правового використання та обґрунтувати пропозиції з його удосконалення.

Теоретичну основу дослідження, крім вищезазначених авторів, склали роботи вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів і економістів: Б.І. Адамова, І.А. Азовкіна, В.Н. Амітана, О.В. Батанова, А.Г. Бобкової, Ф. Броделя, А.С. Васильєва, О.М. Вінник, В.П. Вишневського, Л.А. Веліхова, А.В. Венедиктова, А.Г. Вороніна, В.Д. Волкова, Д. Гарнера, А.П. Гетьмана, С.М. Грудницької, Б. Данилишина, В.В. Джуня, О.Р. Зельдіної, Г.Л. Знаменського, О.С. Іоффе, М.М. Коркунова, Н.Ю. Круглової, В.В. Лаптєва, В.К. Мамутова, В.С. Мартем’янова, В.П. Мозоліна, Я.Ф. Миколенко, Б.М. Полякова, В.Ф. Погорілка, О.П. Подцерковного, Д.М. Притики, Г.В. Пронської, В.В. Рибака, В.І. Рутенбурга, Л.А. Савельєва, А.О. Салливана, Н.О. Саніахметової, В.І. Семчика, В.Ф. Сіренка, Є.О. Суханова, Ю.К. Толстого, Ю.С. Червоного, Я.М. Шевченка, B.C. Щербини, М.В. Шульги.

Емпіричну основу дослідження склали нормативно-правові акти України та інших країн, статистичні матеріали, практика діяльності органів місцевого самоврядування, судова практика.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації вперше комплексно досліджені господарсько-правові проблеми відносин комунальної власності міста та розроблені відповідні шляхи їх подолання, з метою підвищення ефективності формування та використання майна територіальної громади у міському господарському комплексі. Новизна дисертаційного дослідження конкретизується в науково-теоретичних положеннях, висновках та пропозиціях, найважливішими з яких є наступні:

Вперше:

на підставі дослідження формування та функціонування старогрецьких міст-держав, міст Стародавнього Риму і середньовічних міст виявлено генетичні особливості власності територіальної громади міста як складової міського господарства, що обумовлюють домінування господарсько-правових засобів її використання з метою задоволення потреб жителів міста, та вказують на господарсько-правову природу такої власності;

визначено міське господарство як сукупність підприємств різних форм власності, домогосподарств, органів місцевого самоврядування в їх взаємодії на основі спільності соціальних і економічних інтересів, єдиного економічного, культурного і інформаційного простору, що історично склався, із специфічною комбінацією чинників виробництва, достатніх для реалізації господарської компетенції, здійснення господарської діяльності, спрямованих на забезпечення нормальних для територіальної громади зайнятості і доходів та відповідний рівень задоволення потреб населення в індивідуальних і суспільних життєвих благах;

визначено співвідношення категорій «міське господарство», «місцеве господарство»: місцеве господарство на рівні міста набуває рис міського господарства, яке органічно включає в себе комунальну власність міста як сукупність об'єктів, основним призначенням яких є задоволення потреб територіальної громади;

акцентовано, що генетично правову основу регулювання відносин власності у місті становили переважно норми міського права (зокрема, Магдебурзького), та сформульовано положення про відродження подібного права на сучасному етапі розвитку суспільства, що пов’язується із прийняттям містами України відповідних статутів територіальних громад;

на основі аналізу концепції «розщепленої» власності та теорії оперативного управління у контексті практичних проблем управління комунальною власністю обґрунтовано доцільність проекції принципу розщеплення на управлінську компетенцію органів місцевого самоврядування міста із чітким розмежуванням повноважень різних органів щодо одного і того ж об’єкта;

обґрунтовано необхідність вдосконалення відносин з управління комунальною власністю територіальної громади міста у складі спільної власності територіальних громад з використанням відповідними суб’єктами права (міською радою та районною, обласною радами) господарсько-договірних конструкцій;

узагальнено та систематизовано підстави виникнення права власності територіальної громади міста, а саме: а) придбання майна, нематеріальних цінностей за рахунок коштів територіальної громади; б) безоплатна передача у процесі виконання законодавства про передачу об'єктів соціальної інфраструктури (зокрема, у випадках визнання суб'єкта господарювання банкрутом і відкритті процедури ліквідації); в) передача (дарування) фізичними і юридичними особами; г) оплатне вилучення майна, що перебуває у власності фізичних і юридичних осіб, у зв'язку з суспільною необхідністю;

надано класифікацію об’єктів права комунальної власності міста за ознакою дохідності, що дозволило виокремити: 1) майно, яке утримується повністю за рахунок бюджету; 2) майно, що знаходиться в користуванні соціальних і освітніх установ міста; 3) майно установ, які підтримуються за рахунок бюджетних коштів (майнові комплекси кінотеатрів, театрів, палаців культури, будинків творчості, зоопарків, цирків тощо); 4) майно підприємств, які одержують дотації з бюджету; 5) майно інших суб'єктів господарювання, основною метою діяльності яких є отримання прибутку з метою поповнення місцевого бюджету та вирішення завдань соціально-економічного розвитку території;

аргументовано доцільність впровадження у правовий оборот поняття комунальної казни як гарантованої законом сукупності об`єктів власності територіальної громади, що включає кошти місцевого бюджету, майно не закріплене за комунальними підприємствами та установами, а також об’єкти виключної власності територіальної громади міста, які не можуть бути приватизовані та діяльність яких спрямована на задоволення спільних потреб усіх членів територіальної громади міста;

обґрунтовано необхідність поширення на природні ресурси місцевого значення правового режиму комунальної власності в силу прямого нормативного припису та їх систематизації за критерієм переважного використання для задоволення потреб територіальної громади та на території міста;

розроблено видову диференціацію договорів концесії об’єктів комунальної власності міста: 1) без зобов'язань поліпшення комунального майна; 2) із зобов'язанням незначного поліпшення комунального майна; 3) із зобов'язанням істотного поліпшення комунального майна; 4) із зобов'язанням створення об'єкту концесії;

обґрунтовано необхідність визнання територіальної громади міста з районним поділом єдиним власником усього комунального майна міста з наділенням територіальних громад міських районів статусом суб'єктів, уповноважених управляти комунальною власністю міської громади.

Удосконалено результати науково-прикладних розробок з питань правового регулювання відносин власності територіальної громади міста, зокрема щодо:

надання послуг з казначейського обслуговування місцевих бюджетів з урахуванням розроблених пропозицій з деталізації змісту типового договору про здійснення розрахунково-касового обслуговування з огляду на встановлення відповідальності органів казначейства за порушення прав територіальних громад на розпорядження належними їм грошовими коштами;

розпорядження тимчасово вільними коштами місцевих бюджетів з урахуванням надання органам місцевого самоврядування права на розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів, а також коштів місцевих бюджетів, які утворюються на кінець бюджетного періоду в результаті перевиконання доходів, економії по витратах або з інших причин, на депозитних рахунках банківських установ;

перерозподілу повноважень з відведення земель для потреб активізації підприємницької діяльності у місті з урахуванням надання відповідних повноважень виконкомам міських рад;

правового режиму грошових надходжень від операцій з міськими землями, що належать територіальній громаді міста до розмежування земель державної та комунальної власності, з урахуванням доцільності зарахування у повному обсязі до міського бюджету надходжень від продажу земель несільськогосподарського призначення у межах міста (за виключенням земель, які знаходяться у державній та приватній власності);

порядку передачі об’єктів комунальної власності у державну власність з урахуванням дозволу, залежно від вартості основних фондів, приймати об’єкти з комунальної власності в державну власність самим підприємствам за погодженням з регіональними підрозділами Фонду державного майна, місцевими державними адміністраціями;

фінансування передачі у комунальну власність міст об'єктів соціальної інфраструктури, які знаходяться на балансі суб’єктів господарювання під час реалізації щодо них процедур банкрутства, з урахуванням створення органом місцевого самоврядування окремого спеціального фонду;

оренди об’єктів комунальної власності міста з урахуванням введення до переліку істотних умов договору оренди обов’язку орендаря не використовувати орендоване майно на шкоду власникові;

концесії об’єктів комунальної власності міста з урахуванням: визначення змісту поняття «належний стан» щодо об'єктів комунальної (у тому числі міської) власності, переданих в концесію, як комплексу вимог до майна (майнових комплексів), закріплених в нормативних актах, державних стандартах; визнання поліпшень об'єкту концесії істотними за критерієм вартості проведених поліпшень; обов’язкового використання амортизаційних відрахувань на відновлення основних фондів, отриманих в концесію.

Дістали подальший розвиток положення щодо:

особливого правового статусу територіальної громади, для здійснення якою господарських повноважень запропонована організаційно-правова форма міста, села, селища як суб’єкта господарювання з правами юридичної особи шляхом доповнення глави 13 ГК України статтею 132 «Територіальні громади як суб'єкти господарювання»;

фінансування об’єктів соціальної інфраструктури міста шляхом визначення доцільності відновлення раніше відомих господарській практиці відносин «шефства» промислових підприємств над соціально-культурними закладами у межах соціально-комунальних зобов'язань;

організації взаємодії органів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання міста шляхом відображення основних напрямків їх співробітництва у програмно-прогнозних документах соціально-економічного розвитку міста;

повноважень органів місцевого самоврядування щодо приватизації об’єктів власності територіальної громади міста стосовно:

забезпечення цільового призначення приватизованих об'єктів соціальної інфраструктури та здійснення контролю у тих сферах міського господарства, де допускається приватний інвестор;

раціонального використання об’єктів комунальної власності міста з допомогою відповідних господарсько-договірних конструкцій (оренда, концесія) на противагу практиці приватизації комунального майна.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що викладені в роботі висновки та пропозиції з удосконалення законодавства України і його застосування можуть бути використані в законодавчому процесі, діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, а також суб’єктів господарювання комунального сектору економіки України. Крім того, основні положення роботи можуть бути використані при підготовці науково-практичних видань, підручників, навчальних посібників і методичних рекомендацій для науковців, юристів-практиків, економістів, викладачів, аспірантів та студентів юридичних вузів. Практичне втілення результатів дослідження буде сприяти підвищенню ефективності використання об’єктів комунальної власності міста.

Результати дисертаційної роботи отримали впровадження у практичну діяльність виконавчого комітету Донецької міської ради під час підготовки проекту Статуту територіальної громади м. Донецька, а також прийнятті Донецькою міською радою рішень про делегування повноважень районним у місті радам та їх виконкомам, розмежування повноважень з управління майном, яке відноситься до комунальної власності територіальної громади м. Донецька (довідка № 01/23-2599 від 24.05.2007 р.).

Положення дисертації використані у навчальному процесі Донецького національного університету МОН України при викладанні навчальних дисциплін «Комунальне право» та «Конституційне право України» (довідка № 412/01-27/6.8.0 від 24.05.2007 р.). Положення дисертаційної роботи стосовно вдосконалення Господарського кодексу України та проекту закону України „Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності, об’єктами спільної власності територіальних громад” (реєстровий № 1306) прийняті до використання у правотворчій діяльності Верховної Ради України (лист Голови підкомітету з питань газової промисловості Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки № 184/1 від 21.06.2007 р., листи народних депутатів № 140-62 від 22.06.2007 р., № 133/07д від 01.08.2007 р.).

Висновки і пропозиції дисертанта можуть бути використані у законотворчій діяльності, зокрема, при підготовці Закону України «Про право комунальної власності», нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», доповнень до ГК України, Законів України «Про концесії», «Про оренду землі».

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною, завершеною науковою роботою. У працях, опублікованих у співавторстві, авторові належить обґрунтування пропозицій щодо механізму передачі житлового фонду у комунальну власність під час здійснення процедур банкрутства, практики правозастосування у сфері банкрутства комунальних підприємств, регулювання відносин у міському господарському комплексі, пов’язаних з фінансовим забезпеченням функціонування територіальних громад міст, вдосконалення законодавства України з питань використання земельних ділянок під вбудованими нежитловими приміщеннями на території міста, формування та управління об’єктами власності територіальної громади міста, а також розглянуто питання можливості застосування до відносин комунальної власності міста концепції «розщепленої» власності, розроблено пропозиції щодо вирішення проблем ефективного використання міських земель, оптимізації грошових надходжень від операцій з міськими землями, вдосконалення казначейського обслуговування місцевих бюджетів та аргументовано місце і роль органів місцевого самоврядування у розвитку територій з режимом ВЕЗ.

Сформульовані теоретичні положення, висновки, пропозиції, рекомендації, отримані автором у результаті вивчення і аналізу понад тисячі наукових і нормативно-правових джерел, господарських і цивільних справ, матеріалів і прикладів правозастосовчої діяльності у сфері відносин комунальної власності міста.

Апробація результатів дисертації. Основні висновки дисертаційної роботи доповідалися і обговорювалися на наступних конференціях, наукових семінарах і круглих столах: Міжнародний науково-практичний семінар «Специальные экономические зоны и их влияние на социально-экономическое развитие региона» (Донецьк, 1998); Регіональна науково-практична конференція «Стратегия управления социально-экономическим развитием региона на период до 2010 года» (Донецьк, 1999); Міжнародна конференція «Актуальні проблеми і досвід місцевого самоврядування у Східноукраїнському регіоні» (Донецьк, 2001); Міжнародна науково-практична конференція «Программа поддержки применения современных методов планирования бюджетов в местных органах самоуправления Украины» (Краков – Закопане, Польща, 2002); Круглий стіл «Распределение полномочий – основа регионального и местного развития» (Донецьк, 2003); III Міжнародна науково-практична конференція «Город, регион, государство: проблемы распределения полномочий» (Донецьк, 2003); Міжнародна науково-практична конференція «Актуальные проблемы управления ресурсами городского развития» (Донецьк, 2003); Міжнародна науково-практична конференція «Проблемы правового регулирования экономических отношений на современном этапе» (Гродно, 2006); IV Міжнародна науково-практична конференція «Город, регион, государство: проблемы распределения полномочий» (Донецьк – Святогорськ, 2006); Міжнародна науково-практична конференція «Актуальні проблеми управління розвитком об’єктів і процесів ринкової економіки» (Запоріжжя, 2006); IV Міжнародна науково-практична конференція «Актуальні питання реформування правової системи України» (Луцьк, 2007).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження опубліковані в особистій монографії загальним обсягом 20,5 д.а., 4 колективних монографіях обсягом особистої участі 4,7 д.а., 22 основних наукових працях у фахових виданнях, рекомендованих ВАК України, в яких 10,5 д.а. належить особисто здобувачу. Результати дослідження висвітлено також в 17 додаткових друкованих наукових працях загальним обсягом 6,2 д.а., представлених науковими статтями, матеріалами до коментарів та підручників, тезами доповідей на конференціях, науково-практичних семінарах, круглих столах, в яких особисто здобувачу належить 5,8 д.а.

Структура і обсяг дисертації обумовлені метою і завданнями дослідження. Дисертація складається із вступу, 5 розділів, 12 підрозділів, висновків. Загальний обсяг дисертації – 596 сторінок комп’ютерного тексту. Робота містить також список використаних джерел із 575 найменувань та 5 додатків.