Волохова Ірина Семенівна Місцеві фінанси України в умовах децентралізації

summary

У вступі розкрито актуальність теми, ступінь дослідження проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Сформульовано мету, предмет, об’єкт та завдання дослідження. Охарактеризовано методологічну базу дослідження. Визначено наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення, а також ступінь апробації.
У першому розділі «Теоретичні засади функціонування місцевих фінансів» досліджено еволюцію розвитку місцевих фінансів та визначено їх економічну сутність, розкриті особливості регіональних фінансів. Досліджено теоретичні засади структуризації фінансових відносин органів місцевого та регіонального самоврядування.
Основні дослідження суті, ролі, принципів існування місцевих фінансів здійснюються з кінця ХІХ сторіччя. Саме тоді сформувалося вчення про фінансове господарство громади / союзу, яке західні та вітчизняні науковці тих років визначили як місцеві фінанси. Існування місцевих фінансів передбачало передання фінансових ресурсів та повноважень від центральної державної влади до місцевого самоврядування в особі їх органів, рідше – первинне формування фінансових ресурсів на рівні територіальних громад за їх рішеннями з подальшою централізацією фінансових ресурсів у державному уряді.
Як результат дослідження еволюції розвитку місцевих фінансів розвинутих країн світу та вітчизняних, зокрема, було встановлену пряму залежність ефективності господарської діяльності територіальних союзів від впровадження демократичних механізмів у політичному житті. Лише завдяки розвитку місцевого самоврядування спостерігалися значні досягнення у вирішенні місцевих справ. Відбувалося передавання видаткових повноважень місцевій владі, збільшувалися обсяги фінансування соціально-економічних потреб.
У результаті дослідження було встановлено, що Російська Імперія ХІХ сторіччя надто відрізнялася від розвинутих країн Заходу мізерною децентралізацією фінансових ресурсів та повноважень на рівні територіальних союзів. У міжбюджетних відносинах переважали трансфертні платежі. Місцеві запозичення не набули свого розвитку при суттєвому обмеженні фінансових ресурсів, значних обсягах недоїмки.
Теоретичні надбання науковців, натомість, відрізнялися своєю зрілістю і мали практичну цінність для вирішення проблем розмежування сфер господарської діяльності громад, регіональних утворень та держави, визначення джерел публічних фінансових ресурсів та їх розподіл за вертикаллю управління, місцевих запозичень, фінансового контролю тощо. Усі вони виходили з необхідності побудови господарств територіальних союзів на засадах самоврядування, як необхідної умови ефективного формування та використання фінансових ресурсів.
Досліджуючи економічну сутність місцевих фінансів, зроблені висновки, що місцеві фінанси не є складовою державних фінансів, хоча знаходяться в значній залежності від них. Місцеві фінанси є складовою суспільних фінансів або публічних фінансів.
Доведено, що місцеві фінанси – це економічні відносини між органами місцевого самоврядування, державної влади, фізичними та юридичними особами, пов’язані з розподілом та перерозподілом частки вартості створеного в суспільстві валового внутрішнього продукту з метою задоволення потреб населення у суспільних благах. У свою чергу регіональні фінанси – це економічні відносини між органами регіонального самоврядування, державної влади, фізичними та юридичними особами, пов’язані з розподілом та перерозподілом частки вартості створеного в суспільстві валового внутрішнього продукту з метою задоволення потреб населення у суспільних благах.
Оскільки місцевий та регіональний рівні влади мають різні можливості задовольняти потреби населення, їх фінанси доречно відмежовувати. Територіальні фінанси об’єднують показники місцевих та регіональних фінансів.
Доведено, що поняття місцевих фінансів не є синонімом поняття фінанси місцевих органів влади через нетотожність місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування. Також поняття місцевих фінансів не є синонімом поняття фінансів органів місцевого самоврядування (останні не містять фінанси комунальних підприємств і фінансових установ, що знаходяться у власності органів місцевого самоврядування), проте є синонімом поняття фінансів місцевого самоврядування та муніципальних фінансів.
Місцеві фінанси та регіональні фінанси є підпорядкованими категоріями фінансів та елементами фінансової системи держави. Серед ознак місцевих та регіональних фінансів запропоновано вважати: грошову форму відносин, односторонній рух вартості від одного суб’єкта до іншого, безоплатний рух вартості, розподільно-перерозподільчий характер, формування фінансових ресурсів та централізованих і децентралізованих фондів фінансових ресурсів та їх витрачання, примусовий характер, регламентовану форму фінансових відносин, обов’язкову участь органів місцевого і регіонального самоврядування та мешканців територіальної громади як суб’єктів економічних відносин, що характеризують регіональні та місцеві фінанси.
Фінансові відносини органів місцевого й регіонального самоврядування можуть виникати з державною владою та органами місцевого і регіонального самоврядування інших адміністративно-територіальних одиниць, а також з населенням та юридичними особами.
Фінансові відносини між органами місцевого і регіонального самоврядування та державною владою можуть будуватися за моделлю бюджетного (фіскального) федералізму або бюджетного (фіскального) унітаризму. Модель бюджетного (фіскального) федералізму прагне до оптимуму між потребами та фінансовими можливостями місцевостей (муніципалітетів), регіонів та держави, коли всі рівні влади зацікавленні в економічному та соціальному піднесенні своїх територій. Центр уваги зосереджується на індивідуумі, на задоволенні його потреб. Це робить модель бюджетного (фіскального) федералізму економічно ефективною і пояснює причини її доволі швидкого поширення.
Обґрунтована економічна ефективність зміни пріоритетів з бюджетного (фіскального) унітаризму на бюджетний (фіскальний) федералізм, який безпосередньо пов’язаний з демократичними процесами в суспільстві та децентралізацією, зокрема з фінансовою. Останню запропоновано розглядати не лише як передавання фінансових ресурсів. Цей процес значно ширший та містить також передання і делегування повноважень у фінансовій сфері (видаткових, дохідних, податкових). Залежно від цілей та завдань децентралізації розрізняють наступні її методи: деконцентрацію, деволюцію та дивестування.
Доведено, що ефективність фінансової децентралізації пов’язана із результатами реформування адміністративно-територіального устрою, у рамках якого запропоновано розвивати систему регіонального самоврядування. При цьому регіональні утворення мають бути збільшені до вимог Номенклатури територіальних союзів ЄС.
Вибір теоретичної основи бюджетного (фіскального) федералізму має позначитися й на моделі відносин органів місцевого і регіонального самоврядування з населенням та юридичними особами відповідних територій. Останні пов’язані з моделями демократій: представницької або прямої, застосуванням їх окремих елементів.
Залучення жителів територіальних громад до вирішення та управління місцевими та регіональними справами шляхом соціальної мобілізації надасть можливість досягнути мети перерозподільчих відносин: надати більше якісних суспільних благ (збільшити відсоток задоволення потреб населення) за меншу ціну. Відповідно розроблені основні вихідні положення фінансової діяльності органів місцевого і регіонального самоврядування.
У другому розділі «Методологія дослідження місцевих фінансів в сучасних умовах децентралізації» обґрунтовано вибір теорій суспільного вибору та суспільних благ з метою дослідження місцевих фінансів, розроблено методологію визначення ступеня фінансової децентралізації. Охарактеризовано структурно-функціональний підхід задля визначення структури дослідження та сутності основних категорій місцевих фінансів.
Економічні процеси здійснюються в об’єктивних умовах, корегуються суб’єктивними інтересами. Тому економічна теорія в цілому, розгляд місцевих та регіональних фінансів зокрема, покликані досліджувати обидві сторони. Упущення суб’єктивного фактору не дасть можливість правильно зрозуміти роль державного регулювання, механізму функціонування ринкової економіки, мету та особливостей виробництва і надання суспільних благ населенню.
Доведено, що ці вимоги найкраще враховуються новою політичною економією в теоріях суспільного вибору та суспільних благ, що забезпечує їй найбільшу об’єктивність відображення реального світу. Вона значну увагу приділяє детермінантам економіки, фінансів, бюджету, аналізу дії механізмів прийняття рішень та подальшої їхньої реалізації.
Теорії суспільного вибору та суспільних благ найкраще підходять і для дослідження місцевих фінансів в Україні, де розвивається інститут демократії, створені можливості суспільного вибору.
Виділена головна проблема, якою опікуються теорії суспільного вибору та суспільних благ, що пов’язана із задоволенням потреб людини шляхом надання суспільних благ. Ознаки суспільних благ пропонується розглядати як умови для вирішення питання їх надання, серед яких: колективне споживання, неможливість вилучення окремих суб’єктів зі споживання, неконкурентність серед споживачів, блага, виробництво яких приватним сектором є дорогим та недоступним основним споживачам, наявність значних позитивних зовнішніх ефектів, значні капітальні вкладення та ризики при виробництві блага, загальні корисні або необхідні блага.
Необхідність максимізації ступеня задоволення потреб населення та зменшення витрат вимагає децентралізованого надання суспільного блага, при якому справедливим було б передання видаткових та доходних повноважень на той рівень влади, який охоплює площу (ареал) доступності суспільного блага для споживачів. Це створює і конкурентні умови між виробниками, дозволяючи знизити витрати з виробництва суспільних благ і поширити вибір населення.
Економічна ефективність та розвиток демократії в Україні вимагає проведення фінансової децентралізації. В Україні вона здійснювалася методом фінансової деконцентрації, що означає делегування видаткових повноважень та надання фінансових ресурсів на їх виконання у вигляді або закріплених загальнодержавних доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, або дотацій вирівнювання чи субвенцій. Права ж місцевого самоврядування щодо управління місцевими справами залишаються дуже обмеженими. Ці проблеми пропонується вирішувати шляхом проведення фінансової децентралізації методом фінансової деволюції, вихідні положення якої та етапи розроблені автором.
Принципи фінансової децентралізації містять: принцип ефективності та прозорості, повної та виняткової відповідальності, економічно обґрунтованого передання прав, функцій та відповідальності, максимального залучення населення, саморегуляції, забезпечення гарантованого рівня життя, діяльності за Парето-ефективністю, територіальної відповідності, надання суспільних благ найнижчим рівнем влади, ефективного адміністративно-територіального устрою.
Реформа адміністративно-територіального устрою, децентралізація доходних і видаткових повноважень структур влади обґрунтовує особливу актуальність дослідження методології визначення ступеня фінансової децентралізації.
У результаті дослідження автором удосконалено методологію визначення ступеня фінансової децентралізації, деволюції та деконцентрації (зокрема податкової, бюджетної або фіскальної). Було визначено основні принципи в методології дослідження цих показників, введені доходні та видаткові індикатори.
Отримані абсолютні дані за індикаторами та підіндикаторами відносять відповідно до загального обсягу зведених доходів або зведених видатків держави.
Як результат, ступінь фінансової деволюції враховує частку доходів, отриманих на підставі власних рішень місцевим та регіональним самоврядуванням, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів і які використовуються на виконання власних повноважень. При цьому обов’язковою є умова самостійного встановлення видаткових нормативів та стандартів та/або способів надання суспільних благ. Видатки також не повинні брати участь під час бюджетного вирівнювання.
Найбільша сума часток решти доходів або решти видатків дорівнює ступеню фінансової деконцентрації.
Ступінь фінансової деволюції та ступінь фінансової деконцентрації в сумі дорівнює ступеню фінансової децентралізації.
Методологія визначення ступеня фінансової децентралізації дозволяє відповідно визначити ступені бюджетної або фіскальної децентралізації, деволюції та деконцентрації.