Забралова Ольга Сергеевна РАЗВИТИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

summary

Во введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели и задачи, объект и предмет диссертационного исследования, раскрыто его методологическая основа, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации.

Первая глава «Теоретико-правовые основы общественного контроля в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации» включает два параграфа.

В первом параграфе «Понятие, сущность и особенности общественного контроля в сфере исполнительной власти» рассматриваются содержание понятий, связанных с контрольной деятельностью, анализируется юридическая природа, объекты, субъекты, виды и формы общественного контроля.

При этом автор исходит из того, сущность контроля заключается в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он получил от управляющего звена.

Вместе с тем, по мнению диссертанта, цель контроля не только выявление отклонений, но и улучшение организация деятельности, устранение и недопущение ошибок, нарушений злоупотреблений, правонарушений впредь, а также совершенствование правового регулирования управленческих отношений.

Для того, чтобы сформулировать понятие общественного контроля, в работе выделяется ряд его существенных признаков. Во-первых, как правило, он выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами, соединяющей интересы и потребности всех членов общества в единую руководящую волю. Во-вторых, общественный контроль представляет

13

собой основное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов. В-третьих, он является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач. В-четвертых, общественный контроль выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм и обязательств, так как позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к ответственности. Его отличительными чертами также являются отсутствие властных полномочий, необязательность и осуществление от имени гражданского общества.

Предметом общественного контроля, который осуществляют институты гражданского общества, может быть реализация политики государства, деятельность публичных властей и должностных лиц.

Так как органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно – либо через соответствующие государственные органы, либо обращаясь к общественному мнению. В связи с этим в работе делается вывод о том, что субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля при выявлении нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности государственных служащих контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения.

С учетом исследованных особенностей диссертантом предложено определение общественного контроля согласно которому под ним следует понимать деятельность институтов гражданского общества и граждан по проверке соблюдения требований законодательных и иных нормативных правовых актов, а также устранение выявленных нарушений путем обращения как в уполномоченные государственные органы, так и к общественному мнению.

14

Рассматривая вопрос об объекте общественного контроля в сфере исполнительной власти автор обосновывает вывод о том, что им являются действия, совершаемые органами исполнительной власти в рамках соответствующей компетенции. Под предметом этого контроля целесообразно понимать процесс и порядок реализации органом исполнительной власти возложенных на него полномочий в установленной законом форме.

Анализируя состав субъектов общественного контроля в сфере исполнительной власти соискатель подчеркивает, что к ним можно причислять только те части гражданского общества, которые уполномочены нормативными правовыми актами осуществлять контрольные функции. Он также высказывает мнение, что полномочия этих субъектов могут состоять из следующих основных элементов: наличия возможности доступа к объектам контроля и к проведению их обследования; права запрашивать и получать необходимую информацию и документацию; права приглашать должностных лиц и получать от них официальную информацию и пояснения; права привлекать к своей деятельности специалистов и экспертов, информировать органы государственной власти и общественность о выявленных нарушениях; права обращаться в органы государственной власти и прокуратуру с информацией выявленных нарушениях и требованием привлечь виновных к ответственности.

На основании изложенного диссертант приходит к выводу о том, что с учетом специфики субъектов контроля в сфере исполнительной власти к ним относятся общественные объединения, средства массовой информации, общественные палаты, советы при органах исполнительной власти, общественные комиссии и граждане и т.д. При этом, в зависимости от степени участия государства в их формировании можно выделить две группы субъектов общественного контроля: к первой – относятся те, в формировании и деятельности которых государство не принимает участия, а ко второй – группу субъектов, формируемых с участием государственных органов.

15

Эта вторая группа субъектов общественного контроля, действующей в сфере исполнительной власти, выбрана соискателем в качестве объекта исследования во второй главе работы.

В заключении параграфа дается характеристика видов и форм общественного контроля.

Во втором параграфе – «Основные этапы развития элементов общественного контроля в России» автором дается оценка исторического опыта общественного контроля, сложившегося на разных этапах развития российской государственности, каждый из которых характеризуется изменением форм участия граждан в контрольной деятельности.

На первом этапе возникают различные формы рабочего контроля, которые позволили представителям рабочего коллектива войти в ранее закрытую среду экономических, социальных и управленческих отношений в условиях, когда еще не была создана система исполнительно-распорядительных органов государственного управления. Развертывание деятельности рабочего контроля сыграло большую роль в подготовке национализации ключевых отраслей экономики страны.

Второй этап был связан с созданием в 1920 году органов рабоче-крестьянской инспекции. На эти органы были возложены задачи реорганизации органов государственного контроля на основе привлечения к контрольной работе широких масс трудящихся, разработка предложений об упрощении государственного аппарата и др.

Формы участия трудящихся в деятельности этих органов контроля были достаточно многообразны. Прежде всего, широкое распространение получил институт делегирования представителей трудовых коллективов в рабоче-крестьянскую инспекцию, проведение массовых обследований с их участием, отчеты государственных служащих перед собраниями и т.д.

Вместе с тем, полностью справиться со всеми своими задачами и функциями РКИ не смогла, поэтому у руководителей партии и государства возникла идея соединения деятельности партийного и государственного

16

контроля, что соответствовало учению о пролетарском государстве и роли в нем коммунистической партии.

Единая система партийно-государственного контроля во главе с ЦКК-РКИ была создана в 1923 году в соответствии с решениями XII съезда РКП (б). Эта система просуществовала до 1934 года. В своей деятельности она опиралась в основном на профсоюзные организации, включая их членов в проверочные бригады РКИ и привлекая их к работе в бюро жалоб.

Следующий, третий этап, наступил после XVII съезда ВКП(б) и продолжался до середины 50-х годов. Он характеризуется разделением контрольных органов. В этот период происходило фактическое свертывание процесса привлечения граждан к контрольной деятельности, что было связано c процессами бюрократизации советского и партийного аппарата, и началом массовых репрессий в стране в соответствии с тезисом, выдвинутым И. Сталиным об обострении классовой борьбы в условиях завершения строительства социализма.

Указанная тенденция нашла свое отражение в создании в 1940 г. нового контрольного органа – Наркомата государственного контроля СССР и союзных республик. Его образование не изменило курс на сокращение участия общественности в деятельности органов контроля.

Значительные изменения в системе органов контроля произошли после XXII съезда КПСС. Начался пятый этап преобразований контрольных органов. Однако, смешение функций партийного и советского контроля, отсутствие широкой гласности в работе, а также изменения политического курса внутри страны не привели к ощутимым результатам.

На декабрьском 1965 г. Пленуме ЦК КПСС было принято решение о преобразовании органов партийного государственного контроля в органы народного контроля. В связи с этим Верховный совет СССР 9 декабря 1965 года принял Закон «Об органах народного контроля в СССР». В статье 1 этого Закона впервые было указано на то, что народный контроль в СССР представляет собой сочетание государственного и общественного контроля, в нем также говорилось

17

о том, что в состав комиссии народного контроля входит представители государственных органов и общественных организаций, рабочие, колхозники, служащие, деятели науки и культуры, работники и активисты органов народного контроля. Диссертант отмечает, что это ознаменовало новый, шестой, этап развития общественных начал в контрольной деятельности.

С созданием органов народного контроля, был сделан новый шаг в сторону демократизации контроля. Так, основу всей системы составляли группы и посты народного контроля. Порядок их образования был достаточно демократичен, достаточно четко определялись также их права и обязанности. Впервые законодательно предусматривалась охрана прав народных контролеров.

С середины 80-х годов деятельность органов народного контроля утратила свою эффективность, и они не могли выполнять свои функции. В связи с этим, они были упразднены в 1990 году.

Обобщая итоги развития начал общественного контроля на различных этапах государственного развития автор отмечает, что элементы общественного контроля имели место почти на всех стадиях развития контрольных функций советского государства. Часть из них не утратила своего практического значения и может быть использована при развитии общественного контроля.

Современный этап развития общественного контроля начался с принятием Конституции 1993 года и продолжается в настоящее время. Он характеризуется поиском новых форм и методов осуществления общественного контроля, и отделением его от государственного контроля. Его характерной особенностью является тесная связь с развитием институтов гражданского общества и уровнем общественной активности граждан.

Вторая глава диссертационного исследования «Система общественного контроля в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации» состоит из четырех параграфов, в которых рассматриваются правовые основы этой деятельности, а также правовое положение важнейших институтов общественного контроля (общественных палат, общественных советов при органах исполнительной власти, общественных комиссий).

18

В первом параграфе «Правовые основы системы общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти на современном этапе» отмечается, что, несмотря на отсутствие единого правового акта, о нем говорится в значительном количестве отраслевых нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты органов исполнительной власти). При этом в указанных актах упоминаются такие формы общественного контроля как общественная экспертиза решений органов исполнительной власти, антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов, мониторинг правоприменения, участие в контроле за расходованием средств бюджета и за достоверностью деклараций госслужащих и др. в указанных актах определяются и субъекты общественного контроля. Подводя итог сказанному в параграфе соискатель отмечает, что пройдены только первые шаги по созданию действенной системы общественного контроля и предстоит еще урегулировать вопросы проведения общественных слушаний, процедуры обсуждения проектов наиболее важных нормативных правовых актов РФ, более четко регламентировать последствия выдачи рекомендаций общественными советами и их влияние на правовую политику исполнительной власти, укрепить и совершенствовать взаимодействие между институтами гражданского общества.

Второй параграф «Общественные палаты как элементы системы общественного контроля в сфере исполнительной власти» посвящен характеристике правового положения и деятельности общественных палат. В исследовании подчеркивается, что создание общественных палат позволило образовать механизм, обеспечивающий обратную связь между государством и обществом. Федеральный закон «Об Общественной палате» прямо указывает в статье 1, что она создана для учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного

19

самоуправления. Для реализации задач, возложенных на Общественную палату она наделена значительным контрольных объемом полномочий. В частности, ей предоставлено право: проводить слушания по общественно важным проблемам; давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам; проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных консти-туционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления; приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания палаты; направлять членов палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ; направлять в определенном порядке запросы Общественной палаты.

В параграфе автор отмечает, что решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, по своей природе носят рекомендательный характер, однако на основе поступивших из палаты заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации Президентом РФ могут быть изданы соответствующие указы, распоряжения и даны поручения, а Правительством РФ —изданы постановления, распоряжения.

По мнению диссертанта практика деятельности Общественной палаты свидетельствует о необходимости устранения пробелов в правовом регулировании ее деятельности. В частности, положения статьи 19 Федерального

20

закона «Об Общественной палате» предполагают необходимость разработки правил взаимодействия Общественной палаты и органов исполнительной власти. Они могут охватывать следующие вопросы: составление и направление заключений по результатам общественной экспертизы в соответствующие органы государственной и местной власти; рассмотрение заключений на заседаниях указанных органов с участием представителей Общественной палаты, а в отдельных случаях - без такового; принятие этими органами соответствующих решений с учетом (или без учета) позиции Общественной палаты и официального ее уведомления относительно принятого решения.

Проведенный в работе анализ перечня функций Общественной палаты показал, что его целесообразно расширить. Общественная палата России могла бы взять на себя ряд новых ключевых функций, в том числе: координатора и организатора экспертного сообщества; информационно-методического центра по выработке стандартов общественных экспертиз; гаранта публичности и гласности общественной экспертизы в Российской Федерации; экспертной и дискуссионной площадки с целью развития связей между институтами гражданского общества и органами исполнительной власти.

Она способна также выполнить функции информационно-аналитического центра по мониторингу законодательства, выработке предложений субъектами законодательной инициативы.

В параграфе рассмотрены также отдельные аспекты деятельности общественных палат Московской и Тамбовской областей, республики Дагестан.

Третий параграф «Общественные советы при органах исполнительной власти и общественные комиссии в системе общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти». Данный раздел диссертации посвящен анализу организационно-правовых основ деятельности общественных советов при органах исполнительной власти, а также общественных комиссий. Порядок их формирования зависит от подчиненности органа исполнительной власти. Соискатель отмечает, что он может регулироваться либо Указом Президента РФ (если руководство деятельностью федерального органа

21

исполнительной власти осуществляет глава государства), либо постановлением Правительства РФ (в случае, если руководство деятельностью федерального органа исполнительной власти осуществляет Правительство РФ. Важную роль при этом играет Общественная палата РФ, которая должна направить руководителю федерального органа исполнительной власти предложение об образовании общественного совета.

Положение об общественном совете и его состав утверждаются правовым актом соответствующего федерального органа исполнительной власти об образовании общественного совета.

Следует отметить, что к кандидатурам членов общественного совета предъявляются такие же требования как к членам Общественной палаты. Цели и задачи деятельности общественного совета как правило связываются со сферой деятельности того органа исполнительной власти, при котором он функционирует.

Анализ ряда положений об общественных советах, проведенный диссертантом, свидетельствует, что все они в той или иной степени содержат контрольные полномочия, хотя они и не всегда четко прописаны.

Наиболее разветвленная система общественных советов создана в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основанием для их создания стал Указ Президента Российской Федерации от 23 мая № 668. Общественные советы созданы как непосредственно при Министерстве внутренних дел, так и при его территориальных органах. Общественный совет является совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер.

Основными задачами общественного совета являются: участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан, общественных объединений и организаций по наиболее актуальным вопросам деятельности органов внутренних дел; участие в информировании граждан о деятельности органов внутренних дел, в том числе через средства массовой информации, и в публичном обсуждении вопросов, касающихся деятельности

22

органов внутренних дел; анализ мнения граждан о деятельности органов внутренних дел и доведение полученной в результате анализа обобщенной информации до руководителей соответствующих органов внутренних дел; проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности органов внутренних дел; осуществление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.

Для решения этих задач Общественный совет имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке от органов внутренних дел информацию об их деятельности; заслушивать в порядке, установленном Министром внутренних дел Российской Федерации, информацию должностных лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов об их; создавать по вопросам, отнесенным к компетенции общественного совета, комиссии и рабочие группы, в состав которых могут входить по согласованию с соответствующими руководителями органов внутренних дел сотрудники органов внутренних дел, а также государственные гражданские и муниципальные служащие, представители общественных объединений и организаций; принимать в порядке, определяемом Министром внутренних дел Российской Федерации, участие в работе аттестационных комиссий органов внутренних дел и конкурсных комиссий по замещению вакантных должностей сотрудников органов внутренних дел и т.д.

По мнению диссертанта подобная нормативно-правовая основа позволяет обеспечить действенный контроль через общественные советы за деятельностью органов МВД РФ.

В работе также обращается внимание на то, что не менее важной задачей в современных условиях является контроль за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания граждан. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в

23

местах принудительного содержания» существенно активизировал деятельность гражданского общества в этой области.

В настоящее время в каждом субъекте Российской Федерации с участием Общественной палаты РФ образуется одна общественная комиссия, которая призвана осуществлять общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. По результатам общественного контроля она готовит заключения, предложения и обращения. Кроме того, она содействует развитию сотрудничества администрации мест принудительного заключения с общественными объединениями, органами государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления и др.

К важнейшим формам деятельности общественных наблюдательных комиссий автор относит: посещение мест принудительного содержания, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного содержания; подготовку рекомендаций по результатам проведения общественного контроля и направление материалов по итогам осуществления общественного контроля Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации, в Общественную палату Российской Федерации, общественную палату соответствующего субъекта Российской Федерации, общественные объединения, выдвинувшие кандидатов в члены общественной наблюдательной комиссии, средства массовой информации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также в иные компетентные органы или их должностным лицам;

По мнению автора для дальнейшего развития деятельности общественных наблюдательных комиссий требуется разработка и принятие дополнительных решений законодательного и организационного характера. Так, еще не в должной мере они обеспечены транспортом, помещениями для приема посетителей и проведения своих заседаний, средствами связи и оргтехники. Необходимо также

24

внести дополнение в Федеральный закон «Об Общественной палате», согласно которому Общественная палата была бы обязана оказывать содействие общественным комиссиям в обеспечении методическими материалами и обучении их членов. Требует дополнительного правового регулирования и вопрос о численном составе этих формирований. В настоящее время в них может входить не более двадцати человек. В связи с этим, в регионах страны, имеющих большую территорию или значительное число мест принудительного содержания, трудно обеспечить своевременность и полноту проведения общественного контроля. Поэтому, диссертант считает, целесообразным, исходя из указанных особенностей субъектов Российской Федерации предусмотреть возможность увеличения предела численности членов общественных наблюдательных комиссий. Нуждаются также в уточнении и основания прекращения полномочий членов общественных наблюдательных комиссий.

В четвертом параграфе рассматриваются пути совершенствования общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Соискатель полагает, что для создания целостной системы общественного контроля необходимо разработать и принять отдельный федеральный закон об общественном контроле. Его важнейшими задачами должны стать: регулирование общественных отношений между институтами гражданского общества, с одной стороны, и органами исполнительной власти с другой; определение полномочий институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля за деятельность органов государственной власти и управления, муниципальных органов; регулирование процедур осуществления общественного контроля; установление обязанностей должностных лиц органов исполнительной власти по взаимодействию с институтами гражданского общества в осуществлении общественного контроля; установление мер ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за препятствие или противодействие представителям институтов гражданского общества в их законной деятельности по осуществлению общественного контроля.

25

В законе также должны найти отражение и принципы функционирования системы общественного контроля.

Важнейшее условие эффективности общественного контроля – доступ к необходимой информации. В связи с этим, в Законе должны быть зафиксированы нормы, обеспечивающие открытость информации о деятельности органов исполнительной власти, а также порядок запроса и предоставления информации институтам и структурам гражданского общества. В ключевых положениях Закона также целесообразно отразить гарантии безопасности гражданина в связи с его участием в организации, проведении и обсуждении результатов общественного контроля, в частности, запрет на преследование гражданина в связи с его законным участием в организации и проведении мероприятий общественного контроля.

В заключении диссертационного исследования подводятся итоги выполненной работы, в обобщенном виде формируются основные выводы, а также указываются проблемы, нуждающиеся в дальнейшем изучении.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

1. Забралова О.С. Общественная палата Российской Федерации и общественные советы как элементы системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти// Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права. Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2, 2011. 0,75 п.л.

2. Забралова О.С. Общественный контроль за исполнительной властью (теоретические и методологические аспекты)// Статьи аспирантов и стажеров

26

Института государства и права. Труды Института государства и права Российской академии наук. № 5, 2011. 0,75 п.л.

Иные публикации

Забралова О.С., Общественный контроль. Учебное пособие. Академический правовой институт. М. 2011. 8 п.л.