ЗАОХОЧУВАЛЬНІ АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета та завдання дослідження, розкриваються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ 1. “Заохочення як адміністративно-правова категорія” складається з двох підрозділів, в яких визначаються місце та роль заохочення серед інших засобів владного впливу органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, розкривається управлінський потенціал адміністративного заохочення, надається характеристика принципів, цілей та функцій заохочення, яке застосовується у сфері державного управління.

У підрозділі 1.1. «Загальна характеристика заохочення як методу державного управління» визначено концептуальні підходи до виокремлення ознак заохочення у державно-владних відносинах, його співвідношення з методами переконання та примусу, характеристику правової природи заохочення у сфері державного управління, з урахуванням позицій як вітчизняних, так і зарубіжних науковців у різних галузях права.

Встановлено, що питанню заохочення в теорії адміністративного права приділялося надзвичайно мало уваги, а природа заохочення як методу державного управління в юридичній літературі і до сьогодні є предметом наукових дискусій. Визначено, що основними ознаками, які відрізняють цей метод від інших методів державного управління, є: а) встановлює необов’язкове правило поведінки, відзначаючи при цьому бажаність вибору об’єктом управління саме зазначеного варіанту поведінки; б) не має у своєму складі правових санкцій за ухилення від його виконання.

Зазначено, що заохочення застосовується до суб’єктів адміністративно-правових відносин, які здійснюють дії, що є можливими і бажаними з точки зору підвищення ефективності здійснення управлінської або іншої суспільнозначущої діяльності.

Правильно обране співвідношення у застосуванні методів переконання, примусу й заохочення під час реалізації повноважень владними суб’єктами забезпечує найбільшу ефективність правозабезпечувальної діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, забезпечення режиму законності у сфері державного управління. Визначено, що разом з переконанням та примусом заохочення у сфері державного управління застосовується для забезпечення: 1) моделювання взаємодії всіх учасників правовідносин у сфері державного управління; 2) цілеспрямованості впливу суб’єктів владних управлінських повноважень на об’єкт управління;
3) правомірності поведінки учасників відносин, що виникають у сферах державного управління, у тому числі у сфері реалізації адміністративно-правового статусу публічними службовцями і приватними особами;
4) належного функціонування і захисту режиму законності через підвищення правосвідомості учасників правовідносин.

У контексті предмета цього дослідження було визначено, що метод заохочення передбачає сукупність способів державно-владного впливу органів державного управління, спрямованих на створення сприятливих умов, що обумовлюють спонукання суб’єктів адміністративно-правових відносин до здійснення певних дій, корисних із точки зору суспільства й держави, шляхом створення зацікавленості в одержанні додаткових благ, які одночасно є стимулом щодо соціально-активної правової
поведінки.

У підрозділі 1.2. «Принципи, цілі та функції заохочення у сфері державного управління» здійснюється аналіз принципових, цільових та функціональних характеристик заохочення, яке застосовується у сфері державного управління.

Встановлено, що загальною метою заохочення є упорядкування суспільних відносин через розвиток якісно нової правосвідомості громадян і формування їх належного ставлення до своїх обов’язків та сумлінного виконання норм чинного законодавства, яка проявляється через:
а) спонукання особи здійснити схвалювані владою дії, які, як правило, є більш значущими, ніж звичайні; б) стимулювання нових корисних дій з боку відповідних осіб, що заохочуються; в) стимулювання схвалюваних державою дій з боку інших осіб.

Визначено, що загальна мета заохочення супроводжується й опосередковується низкою допоміжних цілей, серед яких відзначено:
а) збалансування режиму використання різних методів державно-владного впливу щодо ефективного використання відповідних повноважень у конкретних управлінських ситуаціях; б) забезпечення правомірної поведінки суб’єктів адміністративного права на вчинення суспільнозначущих дій, ініціативності у виконанні обов’язків та сприяння підвищенню ефективності державного управління у різних сферах життєдіяльності суспільства; в) сприяння дотриманню прав та свобод суб’єктів адміністративно-правових відносин, які не наділені владними повноваженнями, в управлінських відносинах; г) створення
сприятливого правового режиму реалізації адміністративно-правового статусу людини і громадянина, який мінімізував би можливість виникнення правових конфліктів між учасниками адміністративно-правових
відносин.

Звернено увагу на те, що безпосередні цілі заохочення набувають свого закріплення у самій заохочувальній нормі шляхом установлення тих результатів, показників, умов, досягнення яких обумовлюється державою. Характерною рисою цього різновиду цілей є їхня бажаність, а не обов’язковість для учасників суспільних відносин, дії яких стимулюються. При цьому кожну безпосередню ціль слід розглядати як окрему ланку, що пов’язує її із загальною метою заохочення.

Проаналізовано функції адміністративних заохочень, які визначено як основні напрями здійснення цього методу управлінського впливу.
За характером такі функції поділено на основні, допоміжні та
спеціальні. При цьому до основних функцій адміністративних заохочень віднесено правозабезпечувальну та гарантуючу функції. Основні функції заохочувальних адміністративних процедур набувають свого значення в допоміжних функціях: а) стимулюючій; б) квазіконтрольній; в) превентивній; г) виховній. До спеціальних функцій адміністративного заохочення віднесено: а) стратифікаційну; б) мотиваційну; в) спрямовуючу; г) оціночну; д) узгодження інтересів.

Встановлено, що питання принципів заохочення у сфері державного управління в юридичній літературі є малодослідженими. Оскільки принципи заохочення щільно пов’язані з принципами адміністративного права та принципами адміністративних процедур, можна говорити про певні базові орієнтири, які дозволяють виокремити принципи реалізації заохочення у сфері державного управління. Хоча законодавство України не містить принципів заохочення, звернено увагу на те, що окремі загальні принципи адміністративного права поширюються й на них. Зокрема, це принцип законності, який полягає, по-перше, у тому, що адміністративне заохочення наступає тільки за ті діяння (діяльність), які передбачені законом як такі, що можуть бути заохочені. По-друге, застосовувати заохочення мають право тільки передбачені законодавством уповноважені владні суб’єкти. Суб’єкт державного управління при вирішенні питання про заохочення певної особи має керуватися законом і здійснювати свої повноваження у межах передбаченої законодавством компетенції. Крім того, до принципів заохочення у сфері державного управління віднесено принципи: доцільності; обґрунтованості; транспарентності; гласності; своєчасності; справедливості.

Розділ 2. «Теоретико-правові засади заохочувальних адміністративних процедур» складається із трьох підрозділів, в яких здійснено загальний аналіз діяльності органів державного управління та інших суб’єктів заохочувальних адміністративних процедур, визначено ознаки та структуру цих процедур, а також специфіку їхнього суб’єктного складу та механізму правового регулювання.

У підрозділі 2.1. «Поняття, особливості та види заохочувальних адміністративних процедур» досліджуються ознаки заохочувальних адміністративних процедур у контексті визначення специфіки взаємодії матеріальних та процедурних аспектів адміністративно-правових заохочень.

У науково-теоретичному аналізі заохочувальних адміністративних процедур звертається увага на неоднорідність адміністративного права і його інститутів, яка обумовлює його змішаний, у більшості випадків, нерозривний матеріально-процедурний характер. На підставі аналізу існуючих точок зору щодо співвідношення понять «адміністративна процесуальна діяльність» і «адміністративна процедурна діяльність органів державного управління» визначено, що адміністративні процедури забезпечують правотворчу діяльність органів державного управління та дотримання відповідних правил поведінки, тобто правозастосування у сфері державного управління. При цьому зазначається, що органи державного управління рівною мірою реалізують санкції матеріальних адміністративно-правових норм, у тому числі й санкції, що мають заохочувальний характер.

Визначено, що діяльність органів державного управління щодо вирішення питання про заохочення від імені держави за заслуги перед державою і суспільством громадян і організацій набуває правового оформлення саме у межах заохочувальних адміністративних процедур. При цьому порядок застосування заходів заохочення у сфері державного управління можна розглядати як окремий вид адміністративних правозастосовчих процедур організаційного характеру.

Ознаками заохочувальних адміністративних процедур є те, що вони:
а) встановлені нормами адміністративного права; б) є формою реалізації методу заохочення; в) порушуються на підставі наявності заохочувального вчинку і клопотання щодо заохочення відповідної особи; г) здійснюються за обов’язкової участі органу державного управління; д) відбуваються за обмеженої участі зацікавленої особи.

Здійснено класифікацію заохочувальних адміністративних процедур за: 1) територіальними межами застосування заохочення: загальнодержавні, регіональні, локальні; 2) характером управлінських відносин, в яких застосовуються заохочення: горизонтальні та вертикальні; 3) сферою застосування заохочення: загальні, відомчі та спеціальні; 4) суб’єктом ініціювання: субординаційні та реординаційні; 5) обсягом процедурних дій: прості та складні; 6) за спрямованістю процедури: зовнішні та
внутрішні.

У підрозділі 2.2. «Структура заохочувальних адміністративних процедур та особливості їх суб’єктного складу» аналізуються внутрішні елементи заохочувальних адміністративних процедур, які становлять зміст діяльності щодо застосування заохочень у сфері державного управління, та особливості їхнього суб’єктного складу.

Структура заохочувальних адміністративних процедур передбачає наявність взаємопов’язаних між собою елементів, які забезпечують послідовне і логічно завершене досягнення тих юридичних результатів, на які їх спрямовано. Як такі елементи розглядаються стадії заохочувальних адміністративних процедур. Серед загальних ознак, що поєднують усі стадії заохочувальних адміністративних процедур, виокремлюються такі: а) єдина мета; б) спільні прийоми досягнення кінцевого результату;
в) однакове значення всіх стадій, їх послідовність і взаємообумовленість.

Здійснений аналіз стадій адміністративних процедур та заохочувальних адміністративних процедур дозволив виокремити такі загальні стадії цього виду процедур: а) порушення клопотання про заохочення й оформлення відповідного подання; б) узгодження представлення про заохочення з посадовими особами органів державного управління й ухвалення попереднього рішення про заохочення; в) остаточне вирішення питання про заохочення компетентною посадовою особою і видання відповідного правового акта; г) виконання рішення про заохочення й наділення особи, що заохочується, нагородним статусом; д) спадкування заохочення. При цьому в окремих заохочувальних адміністративних процедурах спрощеної форми кількість стадій може бути й іншою – з тенденцією до їх
зменшення.

Встановлено, що істотною прогалиною чинного законодавства про адміністративні заохочення є відсутність у ньому чітко визначених строків попереднього розгляду справи і строків її розгляду по суті, і запропоновано усунути цю прогалину шляхом визначення у відповідних нормативних актах строків попереднього розгляду клопотань, а також граничних строків розгляду заохочувальної справи по суті.

Здійснено класифікацію суб’єктів заохочувальних адміністративних процедур у залежності від: 1) їхнього рольового впливу: а) лідируючі (ведучі) суб’єкти; б) особи, що мають особисту зацікавленість; в) особи, що сприяють реалізації заохочувальної процедури; 2) обов’язковості їхньої участі: а) обов’язкові, б) допоміжні. Конкретизовано суб’єктів, що відповідають тому чи іншому класифікаційному виду і надано їхню характеристику.

У підрозділі 2.3. «Механізм правового регулювання заохочувальних адміністративних процедур» визначено та проаналізовано основні елементи адміністративно-правового регулювання порядку застосування заохочень у сфері державного управління, серед яких особливу увагу звернено на характеристику та види норм, які встановлюють види заохочень та порядок їхнього застосування.

Зазначається, що одним із основних елементів механізму правового регулювання заохочувальних адміністративних процедур є відповідна норма адміністративного права. Це вихідна юридична база для адміністративно-правового регулювання, в якій закладено модель потрібної та бажаної поведінки. З’ясування положення про загальний стан заохочувальних норм в адміністративному праві дозволяє констатувати, що процедурний аспект застосування цих норм ще не достатньо досліджений. В окремих нормативних актах матеріальні й процесуальні заохочувальні норми перебувають поряд одна з одною (наприклад, у різних Дисциплінарних статутах), у той же час багато процесуальних заохочувальних норм містяться в окремих від матеріальних заохочувальних норм нормативних актах.

Визначено види норм, що встановлюють заохочення та регулюють порядок їхнього застосування за: 1) юридичною силою; 2) видом заохочень; 3) юридичною природою; 4) колом суб’єктів, на які поширюється дія норм.

Звернено увагу на те, що встановлення фактичних обставин, яким надається значення юридичних фактів, є самостійною ланкою в механізмі правового регулювання. Урахування наявності таких юридичних фактів, як «суспільно-корисний вчинок» або «заслуга» відіграє одну з вирішальних ролей для виникнення правовідносин щодо заохочення. У той же час названо і такий юридичний факт, як «ініціатива уповноваженого суб’єкта» щодо заохочення відзначеної особи.

Розділ 3. «Характеристика основних видів заохочувальних адміністративних процедур» складається з двох підрозділів, в яких розглядаються заохочувальні адміністративні процедури, що здійснюються як щодо публічних службовців, так і щодо інших суб’єктів адміністративно-правових відносин.

У підрозділі 3.1. «Заохочувальні адміністративні процедури зовнішнього спрямування» аналізуються особливості заохочувальних адміністративних процедур в окремих сферах державного управління. Зокрема, акцентується увага на заохочувальних адміністративних процедурах, які мають місце у випадках заохочення суб’єктів, що не знаходяться у безпосередньому організаційному підпорядкуванні щодо суб’єктів, які застосовують заохочувальні санкції, що є характерним видом санкцій для заохочувальних процедур.

Зазначено, що завданнями заохочувальних адміністративних процедур в окремих сферах державного управління є стимулювання такої поведінки суб’єктів адміністративно-правових відносин, яка не тільки обумовлювала би підвищення ефективності загальносуспільної корисної діяльності, але й винятково окреслювала б риси досягнень, що відзначаються державою як «визначні» та «взірцеві» для відповідної сфери управлінського впливу. Виокремлено три види заохочень, які можуть застосовуватися у різних сферах державного управління і спрямовані на учасників адміністративно-правових відносин, що організаційно не підпорядковуються суб’єкту, який має право застосовувати заохочення. Зокрема, такі заохочення, за своїми результатами, можуть бути моральними, матеріальними та змішаними.

Зроблено висновок, що визначення критеріїв для заохочення, а саме: «видатні заслуги», «особисті заслуги» або «видатний внесок», не має достатніх об’єктивно-правових підстав і є, за своєю суттю, суб’єктивним рішенням тих осіб, які ініціюють заохочувальні адміністративні процедури, а також суб’єктів, які приймають рішення про заохочення.

Визначено стадійність та надано характеристику суб’єктного складу заохочувальних адміністративних процедур щодо: а) присудження почесних звань; б) заохочення у формі Почесної грамоти Кабінету Міністрів України;
в) присудження Державної премії України у галузі науки і техніки.

Аналіз законодавства про зовнішні заохочувальні адміністративні процедури дозволив визначити не тільки загальні характеристики стадійності таких процедур, їхню суб’єктну характеристику, але й проблеми їхнього законодавчого регулювання, серед яких: а) неоднозначність визначення суб’єктів заохочення; б) неконкретність визначення критеріїв заслуги, яка заохочується; в) надмірна складність процедури; г) нечіткість визначення строків процедурних дій.

У підрозділі 3.2. «Заохочувальні адміністративні процедури внутрішнього спрямування» досліджуються підстави, види заохочень та особливості їхнього застосування щодо публічних службовців, а також окремі заохочувальні адміністративні процедури у зазначеній сфері адміністративно-правового регулювання. Зазначено, що заохочення у сфері публічної служби – це способи впливу на поведінку та свідомість публічного службовця, які, базуючись на публічному та офіційному визнанні його заслуг перед суспільством, формують у нього відповідальне ставлення до виконання покладених на нього обов’язків та реалізації наданих йому повноважень. Увагу акцентовано на тому, що до публічних службовців можуть застосовуватися різні види заохочень як відомчого характеру, так і “зовнішньоспрямовані” заохочення і нагороди: виплата грошової винагороди; нагородження почесною грамотою; вручення коштовного подарунку; присвоєння почесних звань; нагородження знаками відмінності; нагородження орденами й медалями тощо.

Визначаючи заходи заохочення, які застосовуються саме до публічних службовців, увагу акцентовано на групі заохочень, які мають статутний характер (статутних заохоченнях), які пов’язані із зміною правового статусу публічного службовця. Зокрема, такі заохочення впливають на просування публічного службовця по службі: позачергове присвоєння рангу, класного чину; підвищення по службі, яке пов’язано виключно із здійсненням публічним службовцем заохочувального поступку.

Зазначено, що динаміка заохочувальної адміністративні процедури у сфері публічної служби відображається у її стадіях, серед яких виокремлено такі: 1) ініціювання заохочення публічного службовця і підготовка подання про заохочення; 2) розгляд подання про заохочення публічного службовця і затвердження відповідного наказу; 3) виконання рішення про заохочення публічного службовця.