ЗАПОРОЖЕЦЬ Сергій Андрійович КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ МІСТОМ НА ОСНОВІ ПАРТНЕРСТВА

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено стан наукової розробки проблеми, сформульовано мету та визначено завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукове та практичне значення отриманих результатів, наведено відомості щодо їхньої апробації.
У першому розділі “Теоретико-методологічне забезпечення дослідження” розглянуто основні дослідницькі підходи до визначення сутності партнерства в управлінні містом. Визначено, що для характеристики різних типів партнерства на рівні міста використовуються такі поняття: “державно-приватне партнерство”; “партнерство держави і приватного сектору”; “муніципально-приватне партнерство”; “публічно-приватне партнерство”; “суспільно-приватне партнерство”; “партнерська взаємодія”, “соціальне партнерство”, “міжсекторне партнерство” тощо. Усі вони відображають різні сторони цього багатоаспектного явища та потребують подальшого наукового осмислення. Порівняльний аналіз визначення сутності поняття “партнерство” засвідчив наявність значного різноманіття його інтерпретацій, що обумовлюється, як різницею в підходах до розгляду змісту, так і глибиною наукового аналізу. Визначено, що даний феномен партнерства має складну природу, є багатофункціональним та багатофакторним, полісуб’єктним, таким, що проявляється в різних сферах суспільного життя. Визначено, що сутність та зміст поняття «партнерство» на рівні управління містом можна розглядати в контексті багатостороннього партнерства (Poli-Stakeholder Partnership), в якому різна кількість учасників об’єднуються для досягнення спільної мети на взаємовигідних умовах і засадах співпраці та довіри. Констатовано, що на відміну від змісту поняття “державно-приватне партнерство”, визначеного на законодавчому рівні в Україні, зміст поняття “багатостороннє партнерство” є більш широким та змістовним, точніше відображає сутність самого явища партнерської взаємодії на рівні міста, враховує можливості багатосторонніх партнерських відносин в управлінні містом на засадах демократичних традицій.
Запропоновано визначення сутності поняття “багатостороннє партнерство на рівні міста” як відносини між органами місцевого самоврядування та іншими учасниками партнерства, що складаються на умовах добровільності, довіри та розуміння, угоди щодо розподілу відповідальності, матеріальних та нематеріальних ресурсів, винагород та ризиків, для взаємовигідної діяльності на довгостроковій основі для досягнення спільних результатів щодо функціонування та розвитку міста.
Наголошено, що управління містом на засадах багатостороннього партнерства забезпечує налагодження організованої взаємодії жителів міста, розуміння пріоритету спільних інтересів і цілей, необхідності дотримання взаємних зобов’язань і відповідальності, що сприяє функціонуванню міста в контексті сталого розвитку.
Зосереджено увагу на тому, що важливими методологічними засадами управління містом на основі партнерства виступають закони синергетики. Вони науково обґрунтовують принципи взаємодії між елементами складних динамічних соціальних систем, що розвиваються самі по собі. Так, синергетичний підхід вимагає від учасників партнерства, по-перше, правильно визначати й усвідомлювати свої власні потреби та інтереси, здібності й можливості; забезпечувати повну відповідність власних потреб та інтересів власним здібностям та можливостям. Доведено доцільність розгляду системи багатостороннього партнерства на рівні міста як адаптивної системи взаємодії зацікавлених суб’єктів у соціально-економічній, політичній та інших сферах функціонування та розвитку міста на підставі таких основних принципів: законність; демократичність; добровільність; рівноправність сторін; гуманізм, соціальну солідарність; соціальну справедливість; соціальну відповідальність; розуміння та довіру при врахуванні інтересів сторін; взаємозахист, взаємодію в реалізації проектів партнерства; суспільний діалог; співробітництво; свободу вибору в обговоренні питань, що складають сутність та зміст угод і договорів, обов’язковість їхнього виконання; відповідальність за невиконання укладених угод; вільна та справедлива конкуренція; толерантність тощо. Адаптивне управління в контексті управління містом розуміється автором як процес взаємовпливу, що викликає взаємопристосування поведінки суб'єктів та об’єктів управління на діалогічній основі, яка забезпечується спільним визначенням реалістичної мети з наступним поєднанням і самоспрямування дій на її досягнення.
Обґрунтовано, що організація координуючої діяльності органів місцевого самоврядування на рівні міста у сфері багатостороннього партнерства може відбуватися в таких напрямах:
 по-перше, формування стратегії та принципів, на яких формуються відносини партнерів із жителями міста і з органами місцевого самоврядування;
 по-друге, формування інституційного забезпечення для розробки і реалізації партнерських проектів;
 по-третє, організація та координація партнерських проектів, визначаються його форми і методи, а також конкретні умови реалізації.
Другий розділ “Сучасний стан партнерської взаємодії на рівні міста” присвячено визначенню проблем багатосторонніх партнерств на рівні міста та розгляду конкретних практик їхньої реалізації на засадах адаптації зарубіжного досвіду. Аналіз наукових інтерпретацій поняття “багатостороннє партнерство” дав змогу виділити основні характеристики багатосторонніх партнерств на рівні міста, а саме: різна кількість суб’єктів партнерської взаємодії, комунікація на підставі договору щодо досягнення спільної мети в контексті розвитку міста, об’єднання ресурсів та учасників на засадах демократичних принципів прозорості, справедливості та довіри. Важливим фактором є те, що з підвищенням якості життя, освітнього та культурного рівня жителів міста змінюється характер реалізації традиційних продуктів та послуг органів місцевого самоврядування. Наприклад, якість послуг у сфері освіти, охорони здоров’я, ЖКГ, культурі може значно підвищитися завдяки використанню інструментів партнерської взаємодії між органами місцевого самоврядування та бізнесом, громадськими організаціями та бізнесом, науковими та освітніми організаціями тощо. У зв’язку з цим функції управління містом будуть поступово переміщуватися з проблеми забезпечення жителів суспільними послугами, як такими, у бік гарантування їх достатності та належної якості.
Проаналізовано стан та проблеми багатостороннього партнерства органів місцевого самоврядування на рівні міста в контексті взаємодії між міською радою, бізнес-структурами та недержавними організаціями. Визначено, що перспективи розвитку партнерських відносин міста пов’язані в основному з покращенням таких умов як удосконалення нормативно-правової бази, стабілізація економічного становища в Україні, розумінням міською радою необхідності підвищення якості партнерських відносин з усіма учасниками управління містом, зміною державної політики в окремих сферах, координаційних та інституційних засадах реалізації різних видів партнерств. Окреслено напрямки реалізації проектів партнерства недержавних організацій у контексті соціально-економічного розвитку міста: 1) екологічні проблеми та проблеми розвитку культури; 2) розробка та реалізація проектів модернізації й розвитку міста; 3) виконання програм соціальної допомоги.
Розглянуто можливість упровадження моделі багатостороннього партнерства в рамках розвитку туристичного потенціалу міста (на прикладі м. Севастополь) та визначено, що найбільш доцільним на рівні міста є використання таких моделей державно-приватного партнерства (типу багатостороннього партнерства): концесійна (має право створення або модернізації інфраструктурних об’єктів державної та комунальної власності з передаванням їх у тимчасове користування приватним інвесторам (об’єкти розважальної, готельної, транспортної інфраструктури); корпоративна модель (сутність якої полягає в створенні спільного підприємства, у рамках якого передбачається пайова участь партнерів, як у статутному капіталі та управлінні, так і в розподілі прибутку, а також потенційних ризиків за напрямами, пов’язаними з туристичною діяльністю); модель зовнішнього управління (передбачає залучення з боку міської ради спеціалізованих компаній, яким делегуються функції управління певними об’єктами державної власності); модель оренди (зводиться до надання пільгових умов для здавання в оренду державних і комунальних об’єктів представникам приватного сектору); модель асоціації (є об’єднанням, що направлене на вирішення конкретних, актуальних для туристичної сфери проблем, у галузі політики розвитку туризму в місті, зв’язків із громадськістю, реклами тощо). Визначено, що реалізація багатосторонніх партнерств на рівні міста сприяє виникненню та розвитку нових елементів у напрямку зв’язків між владою та громадою, зокрема формуванню спільно системи взаємодії (стратегія, принципи, елементи та механізми).
Підтвердженню теоретичних положень дисертаційного дослідження сприяла реалізація пілотного проекту з державно-приватного партнерства між Севастопольською міською державною адміністрацією, міською радою, громадою та приватним інвестором щодо залучення інвестицій для реконструкції та підтримки роботи трьох кінотеатрів міста (2013 p.) У процесі експерименту запропоновано схему реалізації концесійної угоди щодо відновлення одного з кінотеатрів між Севастопольською міською державною адміністрацією та концесіонером: ініціація проекту – попередня експертна оцінка із залученням громадськості – винесення на голосування в Севастопольську міську раду – визначення умов концесії – формування комісії – підготовка конкурсної документації – оголошення концесійного конкурсу – інформаційний супровід – взаємодія з громадськістю – збір конкурсних заяв – ухвалення рішення – повідомлення учасників реалізація проекту – моніторинг – завершення проекту – оцінка результатів проекту.
Зроблено акцент на важливій ролі жителів міста у формуванні та реалізації проектів багатостороннього партнерства на рівні міста. Визначено, що внеском у реалізацію проектів партнерства на рівні міста з боку бізнесу виступають: фінансові ресурси, професійний досвід, ефективний менеджмент проекту, гнучкість та оперативність у прийнятті рішень, здатність до інновацій тощо. Констатовано, що реалізація проекту партнерства на рівні міста вимагає вирішення комплексу організаційних, юридичних, методичних та інших проблем. Однією з таких проблем виступає проблема методичних та організаційних інструментів партнерської взаємодії.
Констатовано, що у світовій практиці не існує типової угоди публічно-приватного партнерства. Вимогою є лише обов’язковість закріплення позиції сторін – рівень зобов’язань партнерів, право власності на активи, розподіл ризиків, тривалість проекту партнерства в часі, джерела фінансування тощо.
У третьому розділі “Напрямки вдосконалення реалізації багатосторонніх партнерств на рівні міста” здійснено та проаналізовано напрями вдосконалення багатосторонніх партнерств на рівні міста, досліджено та запропоновано систему таких напрямів; наголошено на важливості вдосконалення інституційного та організаційного забезпечення реалізації проектів багатосторонніх партнерств на місцевому рівні.
Обґрунтовано, що організаційна діяльність органів місцевого самоврядування на рівні міста у сфері багатобічного партнерства може відбуватися в такій послідовності. По-перше, розробляються стратегія і принципи, на яких формуються відносини бізнесу із суспільством у цілому і з органами місцевого самоврядування зокрема. По-друге, формується інституційне забезпечення для розробки і реалізації партнерських проектів. По-третє, здійснюється організація та управління партнерством, розробляються його форми і методи, інструменти та механізми.
Визначено систему напрямів удосконалення реалізації багатосторонніх партнерств на рівні міста Перший напрям пов’язано з такими проблемами: недосконалість законодавчої системи реалізації проектів партнерства; неузгодженість таких питань, як розміри та форми участі кожної сторони партнерства; типи і умови угод із приватними інвесторами; розподіл ризиків і відповідальності уповільнює процес розробки і реалізації проектів публічно-приватного партнерства на рівні міста. Другий напрям кореспондується з таким блоком проблем: невисокий рівень компетентності посадових осіб місцевого самоврядування та інших учасників у сфері партнерства, що стає серйозною перешкодою для успішної розробки і реалізації партнерства місцевої влади, бізнесу та недержавних організацій. Для вирішення цієї проблеми необхідно, по-перше, сприяти розвитку програм підвищення кваліфікації самоврядних службовців у сфері партнерства шляхом уведення в програми курсів підвищення кваліфікації самоврядних службовців необхідних дисциплін; по-друге, сприяти введенню в навчальні плани вищих навчальних закладів дисциплін у галузі різних видів партнерств; по-третє, організувати на сайтах спеціалізованих структур із розвитку державно-приватного партнерства розділ, де розташовуватиметься інформація про партнерства у сфері управління містом, зразки типових галузевих угод щодо проектів партнерства з врахуванням галузевої специфіки, де муніципальні службовці, а також фахівці приватного сектору зможуть отримати інформацію з питань партнерства. Третій напрям удосконалення пов’язано з такими проблемами: недостатність пропозицій проектів, що реалізовуються на принципах партнерства; для вирішення проблеми дефіциту пропозицій важливо розширити пріоритетні галузі реалізації проектів партнерства на рівні міст. Зазвичай механізми партнерства використовується в таких сферах, як транспортна (автодороги, залізничні колії, аеропорти, порти, трубопровідний транспорт), соціальна інфраструктура (охорона здоров’я, освіта, розваги, фестивалі, туризм), ЖКГ (водопостачання, електропостачання, очищення води, газопостачання та ін.), в інших сферах (в’язниці, оборона, об’єкти військової сфери). На окрему увагу заслуговує проблема недостатньої інформованості жителів щодо можливих моделей партнерства та способів участі в такій взаємодії. Четвертий напрямок пов’язується з високим рівнем ризиків та складності залучення приватними партнерами великих фінансових коштів на умовах, що дозволяють успішно фінансувати довгострокові проекти розвитку інфраструктури. П’ятий напрям торкається організаційних та інституційних проблем: відсутність спеціалізованих організаційних структур управління партнерством на рівні міста. Акцентовано, що в даний час у містах України управлінням різними видами партнерств пробують займатися в основному різні структурні підрозділи виконавчих органів міських рад, дії яких часто не скоординовані, що є причиною відсутності комплексної політики у сфері партнерства в місті. Істотна організаційна розосередженість свідчить про недосконалість управління у сфері партнерства на рівні міста. Зосереджено увагу на необхідності створення спеціалізованої структури управління багатосторонніми партнерствами в міській раді. Запропоновано основні компетенції такої структури:
 вивчення політики з питань партнерства та надання необхідних рекомендацій щодо розробки проектів партнерств у місті;
 формування проектних пропозицій з боку органів місцевого самоврядування до потенційних інвесторів;
 координація діяльності зі всіма учасниками партнерства, що в рамках своєї компетенції регулюють діяльність приватного партнера та координація діяльності учасників різних партнерств;
 інформаційне забезпечення і підтримка органів місцевого самоврядування та приватних партнерів у напрямку створення та реалізації проектів партнерства на засадах єдиної інформаційної платформи із залученням методів форсайту та краудсорсінгу;
 здійснення технічно-економічної оцінки та експертизи проектів щодо доцільності реалізації, підготовка рішень щодо реалізації проектів у рамках партнерства.
Констатовано, що сьогодні співробітникам та керівникам органів місцевого самоврядування на рівні міста необхідна низка нових компетентностей, розвиток яких підвищує ефективність реалізації різних видів партнерств. Серед них слід відмітити уміння та навички ведення переговорів, укладання угод, ведення фінансових справ, знання юридичних засад функціонування органів місцевого самоврядування, правових основ підприємницької діяльності, діяльності недержавних організацій тощо.
Визначено, що суттєвого значення в процесі функціонування організаційної структури з багатосторонніх партнерств в органах місцевого самоврядування набуває врахування таких функцій: структурно-цільовi, що відображають закономірності раціональної побудови “дерева цілей” у процесі партнерства; структурно-функціональні, що характеризують закономірності та взаємозв’язки побудови функціональної структури партнерства; структурно-організаційні, пов’язані із закономірностями та взаємозв’язками побудови організаційної структури партнерства; структурно-процесуальних, що визначають основні процеси функціонування партнерства, включаючи взаємопов’язані принципи компетентності та спроможності персоналу учасників партнерства, ефективного фінансового менеджменту, зворотного зв’язку.
Констатовано, що одним із важливих завдань розвитку місцевого самоврядування є перехід від традиційних підходів управління, заснованих на “витратному” принципі, до формування таких компетентностей, що спрямовані на підвищення результативності діяльності на засадах партнерства з внутрішніми та зовнішніми інвесторами. Зазначене включає в себе необхідність врахування специфіки та цілей партнерства, досягнення яких прагне приватний партнер щодо виконання фінансових зобов’язань, моніторингу ефективності діяльності інших приватних партнерів, а також прогнозування можливих ризиків, здатних підірвати успіх щодо реалізації проекту партнерства. Більш того, посадові особи місцевого самоврядування також потребують розуміння функціонування тих секторів економіки, в яких їм потрібні партнери. Посадові особи місцевого самоврядування, як правило, не завжди володіють вищевказаними вміннями та навичками. У зв’язку з цим, одним із способів забезпечити структури органів місцевого самоврядування на рівні міста необхідними сучасними навичками та вміннями у сфері багатостороннього партнерства є залучення спеціалістів із приватного сектору, які володіють відповідними вміннями та досвідом у вищевказаній сфері, розробка спеціальних курсів та програм підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування.