Зайцева Н.А. Правове регулювання державного кредиту в Україні

summary

У Вступі обґрунтовуються вибір та актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами та планами, визначаються ступінь її наукової розробки, об’єкт, предмет, мета та задачі дослідження, аргументується його наукова новизна, формулюються методологічні та науково-теоретичні основи роботи, відзначається теоретичне та практичне значення положень роботи, які виносяться на захист, наводиться інформація щодо апробації основних положень роботи та публікації результатів дослідження.

Розділ перший роботи „Поняття державного кредитування та форми його реалізації” присвячено загальним питанням правової природи державного кредиту. В підрозділі 1.1 „Місце інституту державного кредитування в системі фінансово-правової галузі” характеризується зміст публічних боргових зобов'язань, що дозволяє відрізняти їх від виникаючих у цій сфері приватно-правових конструкцій і підкреслюється принциповість фінансово-правової природи публічного кредитування Вагомий акцент при цьому робиться на  їх відмінності від приватно-правових відносин, що полягає в тому, що правове регулювання орієнтоване на утворення, розподіл і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів, реалізацію публічних цілей, що здійснюється переважно імперативним методом, обов'язковим суб'єктом яких є публічно-територіальне утворення або уповноважений їм орган.

В роботі акцентується увага на комплексності інституту державного кредитування, яка реалізується на рівні законодавства і поєднує в собі два типи сполучення. З одного боку, реалізація комплексності здійснюється в межах однотипних публічних галузей законодавства (фінансового, конституційного, адміністративного). З іншого боку, застосування державних цінних паперів передбачає використання низки вихідних положень як стосовно обігу цінних паперів взагалі (що є предметом цивільно-правового регулювання), так і вихідних положень щодо кредитування взагалі. Віднесення державного кредиту до фінансово-правової конструкції здійснюється на підставі реалізації в цьому режимі функції мобілізації державою грошових коштів на задоволення державних та суспільних потреб.

          Виходячи з цього в роботі наполягається на необхідності розглядати категорії «державний і муніципальний кредит», «державний і муніципальний борг» з позицій засновування системи цих правових категорій на поняттях економічних, що поєднуються загальними термінами публічного кредиту і публічного боргу.

          Пропонується визначення змісту таких понять як державний борг і бюджетні запозичення як одну з форм складових елементів структури державного боргу; державний кредит як   державне кредитування галузей народного господарства та підприємств. Це обумовлює висновок, що доцільно застосовувати поняття «державний кредит», «державне кредитування» винятково у відносинах, у яких держава виступає кредитором. Виходячи з цього, відносини з приводу залучення державою позикових ресурсів потрібно визначати як бюджетні запозичення, а державний борг - як інститут фінансового права, що охоплює сукупність однорідних суспільних відносин, за якими держава виступає боржником, гарантом, позикоодержувачем, а також здійснює управління державним боргом, його обслуговування та погашення в контексті своєї фінансової діяльності.

         В підрозділі 1.2 роботи „Правова природа державного кредиту та співвідношення його з іншими видами публічного кредиту” наголошується на тому, що відносини публічного кредиту, незалежно від того, на якому рівні вони проявляються (державному або муніципальному) являють собою систему грошових відносин, що виникають у зв'язку із залученням державою та муніципальними утвореннями на добровільних засадах для тимчасового використання вільних коштів юридичних і фізичних осіб. Особливість у характеристику даного поняття додає не просто наявність держави в  цих відносинах, а саме її роль. Незважаючи на те, що вона є позичальником, за нею закріплене право в однобічному порядку встановлювати умови – строк, рівень процентної ставки, гарантії, види, підстави їх припинення та зміни.

Акцентується увага на тому, що в основі відносин публічного кредитування полягає певна подвійність. З одного боку, мова йде про безумовне виконання обов'язку - погашенні основної суми боргу та відсотків по ньому. З іншого боку, в основі виконання цього обов'язку полягає укладений договір, умови якого передбачають специфічний режим реалізації. Кредит у сфері бюджетної діяльності передбачає безпосереднє перерахування кредиторові коштів у формі видатків бюджету. На порядок виділення і передачі  цих коштів поширюється правовий режим виконання бюджетів.

           В роботі підкреслюється важливість розмежовування міжгалузевих аспектів аналізу регулювання кредитних відносин, публічно-правових і приватно-правових конструкцій кредиту. Розглядаються форми кредитних механізмів у рамках фінансово-правового регулювання, що дозволяє виділити принципові особливості, які характеризують їх природу, серед яких особливо підкреслюється головна особливість державного кредиту, яка полягає в невиробничому використанні капіталу. Кошти, залучені в такий спосіб не беруть участь у кругообігу продуктивного капіталу, у виробництві матеріальних цінностей, а йдуть на покриття бюджетного дефіциту. Коштами для погашення відсотків за користування державним і муніципальним кредитом служать або податки, або нові позики. В той же час характерною рисою банківського кредиту є продуктивне використання позикового фонду, що означає не тільки погашення кредиту, але й виплату винагороди за користування позикою за рахунок приросту вартості в процесі виробництва. При банківському кредитуванні беруть участь дві сторони (банк - у ролі кредитора, юридичні та фізичні особи в ролі позичальників), тоді як у публічному кредиті позичальником є держава, або теріторіальна громада.

       Підрозділ 1.3 „Форми державного кредиту” присвячений аналізу кредитних відносин, які у бюджетному праві можуть реалізовуватися через: 1) бюджетний кредит юридичним особам, що не є державними і муніципальними унітарними підприємствами; 2) бюджетний кредит державному і муніципальному унітарному підприємствам; 3) міжбюджетний кредит (бюджетний кредит публічно-територіальному утворенню); 4) державний кредит, що надається іноземним державам, іноземним юридичним особам і міжнародним організаціям.

       Бюджетні запозичення здійснюються через складні конструктивні механізми. Підставами класифікації форм державного кредиту є наступні: а) залежно від форми здійснення (публічні цінні папери; боргові угоди, які є формою кредитних угод); б) залежно від особливостей об'єкта (безпосередні боргові зобов'язання, умовні боргові зобов’язання); в) залежно від підстав виникнення (боргові зобов'язання, гарантовані Кабінетом Міністрів України; боргові зобов'язання, прийняті на умовах правонаступництва). Розглядаються складові елементи державного кредитування, найбільш ефективним та раціональним серед яких є випуск державних цінних паперів, який виступає як специфічний  вид  управлінської  діяльності держави.

Також підкреслюється важливість розмежування відносин кредитування та виділені в їх системі відносин з участю Національного банку України, які характеризуються як публічні, але не виключно фінансово-правові. На підставі цього доводиться специфічність статусу Національного банку України в регулюванні відносин публічного кредитування.

        Другий розділ дисертаційної роботи „ Публічний борг як наслідок публічного кредитування” присвячено комплексному аналізу відносин публічного боргу та його взаємозв’язку з публічним кредитом. В підрозділі 2.1 „ Правова природа та підстави виникнення публічних боргових зобов'язань” доводиться, що у відносин публічного кредиту та публічного боргу є загальна основа – вони є проявом фінансових відносин в контексті відповідної публічної галузі права. При цьому підкреслюється необхідність врахування того, що фінанси пронизують всі сторони суспільного життя, будь-яке питання управління не може бути вирішене без врегулювання пов'язаних з ним фінансових проблем.

Аналізуючи співвідношення публічного боргу та публічного кредиту, державний борг розглядається як наслідок бюджетного дефіциту, а державний кредит – як один із способів його подолання. При аналізі правової природи публічного боргу, логічно доводиться, що публічний борг має подвійну природу. З одного боку він виступає  як  сукупність боргових зобов'язань держави та інших його адміністративно-територіальних утворень, тоді як, з іншого боку, він виражається у формі кредитних відносин за участю публічно-територіальних утворень. Зміст публічного боргу визначається адміністративно-територіальним устроєм держави, і якщо в державах з федеративним устроєм державний борг поєднує в собі федеральний і субфедеральний борг, то в унітарних - державний борг завжди є однорівнєвий. Виходячи з цього, використання терміна «публічний борг» виступає як певна узагальнююча конструкція, що поєднує механізми державного й муніципального боргу. 

             В підрозділі 2.2 „Характер правовідносин публічного боргу” підкреслюється, що публічні боргові зобов'язання охоплюють відносини, що виникають в сфері запозичень (як державних, так і місцевих), які здійснюються в формі публічних цінних паперів. Державні цінні папери можуть виконувати різні функції, серед яких поєднуються такі як: фіскальна, регулятивна, інвестиційна тощо.

             В роботі публічний характер відносин з публічного боргу розглядається через специфічний механізм гарантування боргових зобов'язань публічних органів. Він принципово відрізняється від цивільно-правового механізму забезпечення виконання боргових зобов'язань.  Принципова різниця публічного забезпечення та цивільно-правового механізму цього полягає у  природі та змісті примусу. Зміст цивільно-правового примусу обумовлює можливість застосування його до будь-якої сторони цивільних правовідносин. У відносина же публічного боргу складно уявити застосування примусу до держави або територіальної громади як сторони таких відносин. Гарантії тут забезпечуються через публічні фонди коштів, майно держави або територіальних громад. Опосередковано гарантіями є всі надходження до доходних частин бюджетів. Це стосується, перш за все, податків.  

             Аналізуючи фінансові правовідносини, які регулюють публічні боргові зобов'язання, підкреслюється, що вони характеризуються низкою специфічних рис. По-перше, це сфера впливу – публічні фінанси. По-друге, регулювання відносин у сфері публічних фінансів відбувається як складова фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування По-третє, ці відносини спрямовані на планомірне утворення, розподіл та використання публічних фондів коштів. По-четверте, цей різновид фінансово-правових відносин виникає як похідний від бюджетних та характеризують особливості балансування бюджету. По-п'яте, ці відносини відображають, з одного боку, акумуляцію коштів як метод фінансової діяльності та, з другого боку, при сплаті відсотків та погашенні державного боргу здійснюється їх розподіл та використання. Через цей інститут фінансово-правової галузі проявляються всі стадії руху публічних коштів (мобілізація, розподіл, використання), які притаманні фінансовому праву в цілому.  По-шосте, правовідносини в цьому фінансово-правовому інституті є кредитними, але у специфічному виді управлінської діяльності держави (формування боргу, його структурування, управління, здійснення боргових операцій). По-сьоме, специфічний характер надходжень, які враховуються у доходній частині бюджету, хоча і на умовах повернення та сплати  відсотків для користування. Тобто в перспективі вони обумовлюють витрати бюджету на наступних бюджетних періодах.

   Підрозділ 2.3 „Структура та види публічного боргу” присвячений аналізу його окремих складових, до яких можна віднести: 1) залучені кредити, які оформлені за висновком відповідних кредитних угод і договорів. При цьому мова йде про два рівні подібних відносин кредитування: зовнішнього та внутрішнього. При зовнішньму - позичальником виступає держава, яка отримує грошові кошти від кредиторів (інших держав або міжнародних фінансово-кредитних установ), при внутрішньому, залишаючись позичальником держава, припускає як кредиторів національних суб'єктів; 2) державні (муніципальні) позики, які здійснюються шляхом випуску цінних паперів від імені держави, адміністративно-територіальних утворень.

Наголошується на тому, що класифікуючи складові публічного боргу, визначаючи його структуру, необхідно враховувати істотну розбіжність боргових зобов'язань на державному рівні і на рівні територіальних громад. Так, державний борг включає: зовнішні запозичення і внутрішні. У державний зовнішній борг включаються: 1) номінальна сума боргу по державних цінних паперах, зобов'язання по яких виражені в іноземній валюті; 2) основний борг по кредитах, які отримані державою і зобов'язання по яких виражені в іноземній валюті; 3) боргові зобов'язання по цільових іноземних кредитах (позикам), залучених під державні гарантії, зобов'язання по яких , виражені в іноземній валюті. У той же час, державний внутрішній борг структурується залежно від виду державних цінних паперів, які розміщені серед юридичних і фізичних осіб. У борг територіальних громад включаються: 1) сума боргу по державних цінних паперах; 2) основний борг по кредитах, залучених у місцевий бюджет з інших бюджетів, що становлять бюджетну систему України; 3) зобов'язання по державних гарантіях, наданих суб'єктом під непогашені боргові зобов'язання.

Порівнення співвідношення категорій державний борг та державна заборгованість призвела до обгрунтування того, що поняття державної заборгованості значно ширше ніж державний борг, який виступає лише однією із частин заборгованості держави, яка включає також поручительські зобов'язання. Останні виникають у разі надання державою певних гарантій (під час експортно-імпортних операцій, підтримки малого бізнесу тощо);  видатково-бюджетні зобов'язання - зобов'язання за затвердженими показниками видатків бюджетів, фактичні виплати за якими не відбулися (заборгованість за виплатами соціальних допомог, пенсій, заробітної плати працівникам бюджетних підприємств та організацій) та запозичені зобов'язання - грошові зобов'язання, що виникли в результаті запозичення державою грошових коштів.