ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ПИТАННЯ КООРДИНАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ : Теоретико-правовые вопросы координации ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

brief description

Національний університет державної податкової служби України

На правах рукопису

Зима Денис Леонідович

УДК 347.73 (043)

Теоретико-правові питання координації державного фінансового контролю

12.00.07 адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник
Савченко Леся Анатоліївна,
доктор юридичних наук, професор

Ірпінь 2008

ЗМІСТ

ВСТУП..

3

РОЗДІЛ 1. Теоретико-методологічні питання координації державного фінансового контролю......

10

1.1 Контролюючі та підконтрольні суб'єкти основні елементи системи фінансового контролю.

10

1.2. Зміст та юридична природа координації фінансового контролю.....

39

1.3. Форми, процедури та методи координації фінансового контролю..

62

Висновки до розділу 1......

87

РОЗДІЛ 2. Організаційно-правові засади взаємовідносин органів, що наділені контрольними повноваженнями........

95

2.1. Особливості співпраці органів фінансового контролю з іншими контролюючими суб’єктами...

95

2.2. Взаємовідносини органів фінансового контролю з органами державної влади та місцевого самоврядування.....

123

2.3. Правові підстави взаємодії контролюючих суб’єктів з правоохоронними органами....

144

Висновки до розділу 2 ....

159

ВИСНОВКИ........

167

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

182

ВСТУП

Актуальність теми. Держава не може належним чином реалізувати свою політику, не маючи у розпорядженні відповідних фінансових ресурсів, за рухом яких повинен здійснюватися контроль. Складовою частиною контролю будь-якої держави є фінансовий контроль, який забезпечує своєчасність і точність фінансового планування, наповнення дохідної частини бюджетів, розподіл, перерозподіл коштів та їх законне, ефективне, цільове використання. Контрольна діяльність в Україні малоефективна, бо не зменшується кількість правопорушень, що вчиняються у сфері публічних фінансів, ефективне попередження, оперативне виявлення яких можливе завдяки скоординованості дій органів, які наділені контрольними повноваженнями. Це вказує на необхідність координації фінансового контролю, що передбачає узгодження функцій усіх контролюючих суб’єктів та концентрацію їх зусиль на пріоритетних напрямах контролю, впровадження передового вітчизняного та зарубіжного досвіду, оперативний обмін інформацією між ними.
Координація відіграє важливу роль у забезпеченні ефективності, дієвості і результативності контрольних дій. Про це свідчить те, що три цілі діяльності Міжнародної організації вищих органів державного фінансового контролю ІНТОСАІ, передбачені у її Стратегічному плані, безпосередньо стосуються координації фінансового контролю.
Фінансовий контроль у різні періоди досліджувався багатьма вченими як юристами, так і економістами: О.О.Анісімовим [1], М.Ф.Базасем [3; 95], Е.О.Вознесенським [6], О.Ю.Грачовою [10; 32], Н.Д.Погосяном [24], Л.А.Савченко [27; 92], І.П.Устиновою [93], О.П. Пащенко [99], С.О.Шохіним [36] та іншими. Економісти свої наукові праці присвячують в основному теоретичним питанням фінансового контролю, методиці й організації його здійснення. Представники юридичної науки розглядають фінансовий контроль як інститут фінансового права, приділяють увагу його правовому регулюванню, завданням та методам, виникненню і розвитку, правовому статусу окремих суб’єктів тощо. Особливо слід виділити дисертаційне дослідження В.Т.Білоуса [96], яке стосується координації управління правоохоронними органами.
Важливе значення для з’ясування теоретичних питань дослідження мають праці з фінансового права відомих науковців: Л.К.Воронової [8; 46], М.В.Карасьової [14; 45], М.П.Кучерявенка [7], П.С.Пацурківського [22], Н.І.Хімічевої [33] та інших.
Разом з тим, аналіз наукової літератури, нормативних актів, що стосуються правового статусу органів, які наділені контрольними повноваженнями та організації і здійснення фінансового контролю, дає підстави зробити висновок про те, що питання координації фінансового контролю залишилися поза увагою вчених та не чітко визначені у чинному законодавстві. А отже вони потребують глибокого вивчення, детального дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що проводяться в Україні і стосуються вдосконалення координації фінансового контролю. Так, у Плані заходів щодо реалізації положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на 20052009 роки (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 № 158) вказується на необхідність визначення процедури взаємодії органів, що здійснюють державний фінансовий контроль та координації централізованого внутрішнього аудиту. Планом дій Україна-Європейський Союз (схвалений Кабінетом Міністрів України 12.02.2005 та Радою з питань співробітництва між Україною і Європейським Союзом 21.02.2005) встановлено комплексний перелік пріоритетів, що мають важливе значення, до яких віднесено і фінансовий контроль, вдосконалення якого передбачає: створення ефективно діючих структур співробітництва із залученням усіх відповідних національних суб’єктів; забезпечення ефективного співробітництва з відповідними інституціями та установами ЄС у сфері перевірок на місцях та перевірок, пов’язаних з управлінням та контролем фондів ЄС. Напрям дослідження знайшов підтвердження і у Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 24.07.2003 № 1156), Концепції реформування податкової системи України (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.02.2007 № 56р).
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу літературних джерел, чинних нормативно-правових актів, законопроектів, міжнародно-правових документів, реального стану координації розкрити теоретико-методологічні засади координації державного фінансового контролю, особливості взаємодії, співпраці органів, що наділені контрольними повноваженнями та внести пропозиції щодо поліпшення її правового регулювання.
Поставлена мета досягається завдяки вирішенню таких завдань:
дослідити основні елементи системи фінансового контролю контролюючий суб’єкт та підконтрольний суб’єкт;
з’ясувати сутність координації фінансового контролю, її види та принципи;
уточнити визначення поняття публічний фінансовий контроль”;
охарактеризувати форми, методи та процедури координації фінансового контролю;
проаналізувати правове забезпечення співпраці контролюючих суб’єктів між собою, їх взаємовідносин з органами державної влади і місцевого самоврядування та взаємодії з правоохоронними органами;
з’ясувати причини ускладнення координації фінансового контролю;
розробити пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі координації державного фінансового контролю.
Предметом дослідження є нормативно-правові акти, які регулюють координацію державного фінансового контролю.
Методи дослідження. Методологічну основу складають загальнонаукові та спеціальні методи пізнання, що обрані з урахуванням мети та завдань дисертаційного дослідження, зокрема порівняльно-правовий, історичний, формально-догматичний, системний, метод системно-структурного аналізу.
За допомогою системного методу та методу системно-структурного аналізу вдалося з’ясувати зміст понять форма координації фінансового контролю”, процедури координації фінансового контролю”, методи координації фінансового контролю” та дати їх визначення (підрозділи 1.2, 1.3).
Порівняльно-правовий та історичний методи застосовувалися під час аналізу вітчизняних нормативних актів, законопроектів, міжнародних документів, які стосуються організації здійснення та безпосередньо координації фінансового контролю (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3), що дозволило сформулювати визначення певних понять та запропонувати внесення змін і доповнень до чинного законодавства.
Формально-догматичний метод дав можливість дослідити сутність координації фінансового контролю, її види, принципи, сформулювати мету та завдання, визначити форми взаємодії контролюючих суб’єктів між собою, з правоохоронними органами, взаємовідносин з органами державної влади і місцевого самоврядування (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3).
Наукова новизна роботи полягає перш за все в тому, що дисертація є одним із перших в Україні комплексним дослідженням, яке присвячене теоретико-правовим проблемам координації державного фінансового контролю, в результаті якого сформульовано ряд нових наукових положень та висновків. Основними з яких є такі:
вперше:
визначено поняття, мету і завдання координації фінансового контролю, виділено її види та сформульовано основні принципи;
дано тлумачення понять форма координації фінансового контролю”, процедури координації фінансового контролю”, методи координації фінансового контролю”;
поглиблено вивчено форми координації фінансового контролю та доведено необхідність їх законодавчого закріплення;
охарактеризовано методи координації фінансового контролю, тобто способи, засоби, які застосовуються контролюючими суб’єктами та іншими уповноваженими на те органами чи організаціями для організації контрольних відносин з метою досягнення мети, завдань координації фінансового контролю;
дістали подальший розвиток:
теоретичні засади визначення сутності понять публічний фінансовий контроль”, комунальний фінансовий контроль”, контролюючий суб’єкт” та підконтрольний суб’єкт”;
підходи, щодо створення Міжвідомчих рад дорадчих органів, метою яких є координація фінансового контролю у певній сфері;
правове забезпечення питань координації фінансового контролю, яке передбачає: необхідність розробки певних нормативних актів, що врегульовуватимуть питання координації фінансового контролю; внесення змін і доповнень до чинного законодавства, що стосується організації та здійснення фінансового контролю взагалі та його координації зокрема.
у новому аспекті:
досліджено такі основні елементи системи фінансового контролю, як контролюючий суб’єкт та підконтрольний суб’єкт;
охарактеризовано особливості співпраці контролюючих суб’єктів між собою, їх взаємовідносини з органами державної влади і місцевого самоврядування та взаємодію з правоохоронними органами, виділено форми і процедури взаємодії та координації, які застосовуються при цьому;
уточнено причини ускладнення координації фінансового контролю, усунення яких сприятиме підвищенню його дієвості.
Практичне значення отриманих результатів. Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані:
у науково-дослідній сфері для подальших досліджень фінансового контролю як інституту фінансового права;
у сфері правотворчості для внесення змін та доповнень до Бюджетного кодексу України, нормативно-правових актів, що врегульовують правовий статус контролюючих суб’єктів, правоохоронних органів, іншого законодавства, що стосується організації та здійснення фінансового контролю, та для вдосконалення норм законопроектів Про фінансовий контроль”;
у практичній діяльності органів, що здійснюють фінансовий контроль;
у навчальному процесі під час викладання фінансового права, підготовці підручників та навчальних посібників з указаної дисципліни.
Деякі положення дослідження використовувалися автором у практичній діяльності під час роботи в органах державної податкової служби України. Певні пропозиції реалізовані ДПА України під час підготовки відомчих нормативно-правових актів (довідка про реалізацію наукових досліджень №99-11 від 25.10.2007) та Інститутом законодавства Верховної Ради України при здійсненні аналізу законопроектів, що подавалися на розгляд до Верховної Ради України (довідка про реалізацію наукових досліджень №22/546-1-21 від 24.10.2007).
Особистий внесок здобувача. Наукові положення, висновки, які виносяться на захист, одержані автором самостійно. Ідеї та розробки, що містяться у тезах доповідей, які надруковані за матеріалами науково-практичних конференцій та належать співавторам, у дисертації не використовувалися.
Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі фінансового права Національного університету державної податкової служби України. Основні висновки та узагальнення дисертаційного дослідження доповідалися автором на науково-практичних конференціях Митна політика України в контексті Європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення” (2021 листопада 2003 р., м. Дніпропетровськ), Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми” (1819 грудня 2003 р., м. Ірпінь), міжнародних науково-практичних конференціях Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (2224 вересня 2003 р., м. Чернівці), Російська правова держава: підсумки формування і перспективи розвитку” (1415 листопада 2003 р., Російська Федерація, м. Воронеж), 10 років Конституції Росії в дзеркалі юридичної науки і практики” (1819 грудня 2003, Російська Федерація, м. Москва), Проблеми гармонізації законодавства країн СНД та Європейського Союзу” (16 квітня 2004 р., м. Ірпінь), Україна в євроінтеграційних процесах” (1718 лютого 2007 р., м. Київ) та на семінарі Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики держави” (22 листопада 2002 р., м. Ірпінь) і круглих столах: Федеральні і регіональні аспекти фінансового права” (23 жовтень 2003, Російська Федерація, м. Саратов), Реформування держави і права України у контексті євроінтеграції” (19 травня 2006 р., Ірпінь).
Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано одинадцять наукових праць, п’ять з яких наукові статті у фахових виданнях.
Структура дисертації. Дисертація складається з вступу, двох розділів, що поділені на шість підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг праці 206 сторінок, з яких 181 основний текст.

bibliography

ВИСНОВКИ

1. Аналіз літературних джерел, нормативно-правових актів, законопроектів щодо організації і здійснення фінансового контролю, його координації, дозволив зробити висновок про те, що система фінансового контролю, з моменту проголошення незалежності нашої держави, розвивалася певною мірою стихійно, за відсутності плану, або Концепції розвитку, де були б визначені потреби такої системи, здійснений аналіз її функціонування на відповідному етапі розвитку держави, намічені стратегічні напрями її подальшого розвитку і реформування з врахуванням законодавства Європейського Союзу, зарубіжного досвіду та запропоновано заходи створення найбільш прийнятної моделі забезпечення її функціонування. Це в свою чергу не сприяло розкриттю сутності координації фінансового контролю, її правовому забезпеченню і відповідно ефективному здійсненню.
2. Враховуючи розвиток фінансового контролю як інституту фінансового права та те, що фінансовий контроль має публічний характер, його доцільно називати публічним це сприятиме розумінню сутності цього поняття. У законопроекті Про фінансовий контроль” публічний фінансовий контроль доречно визначити як діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, інших публічних органів і недержавних організацій, господарюючих суб’єктів, їх структурних підрозділів, а також осіб, наділених відповідними контрольними повноваженнями чи правами, яка спрямована на перевірку законності фінансового планування, забезпечення фінансової дисципліни в процесі мобілізації, розподілу, перерозподілу і використання публічних фінансових ресурсів.
3. У нормативних актах, які визначають правовий статус певних державних органів або містять норми, що стосуються організації та здійснення фінансового контролю, законопроектах та літературних джерелах можна зустріти різноманітні поняття контрольний орган”, орган стягнення”, податковий орган”, органи фінансового контролю”, органи, що здійснюють фінансовий контроль”, контролюючі суб’єкти”, суб’єкти, що здійснюють фінансовий контроль”, фінансово-фіскальні органи” тощо, тлумачення яких не зовсім зрозумілі. А коли йдеться про те, на що спрямовані дії контролюючих суб’єктів, містяться поняття підконтрольні суб’єкти”, підконтрольні об’єкти”. Вони не повною мірою відображають вимоги сьогодення, застосовуються по-різному, а отже потребують корегування. Доцільно вживати поняття: контролюючі суб’єкти” це державні органи та недержавні організації, органи місцевого самоврядування, спеціальні служби підприємств, установ, організацій, що утворені власниками чи органами управління і уповноважені на здійснення фінансового контролю; підконтрольні суб’єкти” підприємства, установи, організації, державні органи, органи місцевого самоврядування тощо, на які поширюються повноваження контролюючих суб’єктів.
4. У законодавстві, науковій та навчальній літературі чітко не перераховуються суб’єкти, що наділені контрольними повноваженнями. Відсутній і повний перелік контролюючих органів. До контролюючих органів або органів фінансового контролю слід віднести державні органи та недержавні організації, основною функцією яких є контрольна, зокрема Рахункову палату України, органи ДПС України, ДМС України, Державне казначейство, ДКРС України, Держфінмоніторинг. Повноваженнями в сфері фінансового контролю наділені Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, НБУ, органи місцевого самоврядування та інші державні органи, недержавні організації, також відповідні служби підприємств, установ, організацій.
5. Ефективності фінансового контролю можна досягти лише при координації фінансового контролю. Важливе значення має з’ясування причин, що ускладнюють координацію фінансового контролю, усунення яких сприятиме підвищенню його дієвості. До них належать: недосконалість чинного законодавства, в якому по-різному визначено види, форми, а в основному методи фінансового контролю; нечіткість визначення стадій процесу фінансового контролю, їх початок і закінчення; різноманітність актів, що приймають органи фінансового контролю, за результатами контрольних дій; невизначеність та відсутність систематизації фінансових правопорушень і санкцій, які застосовуються за їх вчинення; нерозмежування об’єктів, щодо яких здійснюються контрольні дії; недостатня розробленість теоретичних питань стосовно координації фінансового контролю.
6. Різне трактування у законодавстві особливостей взаємодії, невизначеність змісту координації, у певних випадках ототожнення взаємодії і координації вказують на необхідність законодавчого розмежування цих понять. Доцільно під координацією фінансового контролю розуміти систему форм і методів впорядкування, узгодження і встановлення доцільного співвідношення дій контролюючих суб’єктів, що передбачає розробку правових засад та спільних планів їх діяльності, спрямованих на досягнення мети фінансового контролю, забезпечення суб’єктів, що наділені контрольними функціями єдиною інформаційною, методологічною базою, зосередження зусиль на пріоритетних напрямах контролю і відповідно оцінку результативності дій, скорочення кількості контрольних заходів та недопущення необґрунтованого втручання у фінансову і господарську діяльність підконтрольних суб’єктів, визначення напрямів реорганізації фінансового контролю, шляхів його розвитку та вдосконалення. У свою чергу взаємодія це поєднання зусиль суб’єктів, що наділені повноваженнями чи мають відповідні права щодо здійснення фінансового контролю, які не знаходяться у підпорядкуванні один одного, з метою ефективного виконання поставлених перед ними завдань.
При координації фінансового контролю функції координуючого суб’єкта може виконувати спеціально створений з цією метою орган чи вони можуть бути покладені на будь-якого контролюючого суб’єкта, що бере участь у контрольних заходах і про це має бути зазначено у відповідних нормативно-правових актах.
7. Координація фінансового контролю має мету та завдання, які сприяють її досягненню, що випливають і залежать від мети та завдань фінансового контролю. Метою координації фінансового контролю є забезпечення впорядкування та узгодження контрольної діяльності в сфері публічних фінансів. Завдання координації фінансового контролю полягають у: виробленні правових засад для спільної діяльності контролюючих суб’єктів, що передбачатиме усунення дублювання та паралелізму в їх роботі та забезпечення єдиною інформаційною, правовою, методологічною базою; забезпеченні узгодженості діяльності суб’єктів, наділених відповідними повноваженнями, які здійснюють фінансовий контроль та проведенні спільних контрольних дій, що включає розробку спільних планів їх діяльності, спрямованих на досягнення мети фінансового контролю; зосередженні зусиль на пріоритетних напрямах контролю і відповідно оцінці результативності дій; скороченні кількості контрольних заходів та недопущенні необґрунтованого втручання у фінансово-господарську діяльність підконтрольних суб’єктів; визначенні напрямів реорганізації фінансового контролю, шляхів його розвитку та вдосконалення. Крім цього, неможливе досягнення мети координації фінансового контролю без виконання такого завдання, як вивчення та узагальнення практики координаційної діяльності.
8. Належному правовому забезпеченню координації фінансового контролю сприятиме встановлення і тлумачення її видів, якими є: координація субординація та координація взаємодія. Залежно від суб’єкта, який здійснює координацію, вона може бути внутрішньою та зовнішньою; за правовими підставами організації обов’язковою та ініціативною; залежно від організаційної побудови централізованою і децентралізованою. Координація фінансового контролю може бути в бюджетній, валютній, банківській, податковій сфері. Крім цього координація може здійснюватися на будь-якому етапі фінансової діяльності, тобто під час формування публічних фондів коштів, їх розподілу та використання.
9. З метою забезпечення законності в сфері фінансової діяльності і попередження правопорушень, органи, що наділені контрольними повноваженнями, нашої держави, координують свої зусилля з контролюючими суб’єктами зарубіжних країн. Враховуючи це доцільно виділяти рівні координації фінансового контролю: внутрішньодержавний (здійснюється всередині держави), у даному випадку слід говорити про координацію державного фінансового контролю; міжнародний (упорядкування, узгодження діяльності органів, що наділені контрольними повноваженнями різних держав), тобто йдеться про координацію міжнародного фінансового контролю. Наголошується, що дисертаційне дослідження присвячене саме координації фінансового контролю на внутрішньодержавному рівні, тобто координації державного фінансового контролю.
10. Суттєвим кроком до ефективності координації фінансового контролю має бути законодавче закріплення принципів на підставі яких вона повинна здійснюватися: законності; системності; плановості; своєчасності; економічності; комплексності; повноти; об’єктивності; оперативності; результативності; гласності; самостійності та рівності контролюючих суб’єктів, їх відповідальності; професійності осіб, що задіяні в ній.
11. Покращенню координації фінансового контролю сприятиме визначення у законодавстві понять форма координації фінансового контролю” способи організації, впорядкування контрольної діяльності; процедури координації фінансового контролю” певні дії, що мають організаційний характер і спрямовані на забезпечення здійснення, реалізацію форм координації фінансового контролю; методи координації фінансового контролю” способи, засоби, які застосовуються контролюючими суб’єктами та іншими уповноваженими на те органами чи організаціями для організації контрольних відносин з метою досягнення мети, завдань координації фінансового контролю. До форм координації фінансового контролю належать: визначення напрямів спільної, сумісної діяльності; розробка Стандартів організації та проведення контрольних заходів і експертно-аналітичної діяльності; обмін інформацією з питань, що мають взаємний інтерес, методичними рекомендаціями, інформаційно-довідковими матеріалами тощо; організація та проведення спільних нарад, семінарів, робочих зустрічей, тематичних засідань, конференцій; проведення спільних та скоординованих контрольних заходів; спільна реалізація результатів контролю; здійснення спільних профілактичних заходів; узгодження планів діяльності; взаємна допомога при організації і проведенні фінансового контролю (участь фахівців одного суб’єкта в контрольних заходах, що проводить інший, надання правових висновків); розробка спільних документів; спільне проведення підвищення кваліфікації працівників органів фінансового контролю, в тому числі організація стажувань, спільна підготовка, перепідготовка кадрів; створення робочих груп, дорадчих та експертних органів, організацій; аналіз, узагальнення і розповсюдження передового, позитивного досвіду тощо.
Процедури координації фінансового контролю різноманітні, залежать від мети, завдань, форми координації, функцій, повноважень контролюючих суб’єктів. Координація фінансового контролю здійснюється за допомогою таких методів, як переконання та примус, адміністративного й економічного впливу, інформаційно-аналітичного, експертно-аналітичного та методу прогнозування, про які йдеться у науковій літературі як про методи координації управління.
12. Стандарти державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна нажаль стосуються лише такого одного напрямку фінансової діяльності як використання бюджетних коштів, державного і комунального майна. Оскільки фінансовий контроль охоплює і процес формування публічних фондів коштів, їх розподіл, тощо, то необхідно розробити Стандарти, що містили б інформацію стосовно організації та проведення різноманітних контрольних заходів та експертно-аналітичної діяльності.
Доцільно розробити два види Стандартів: Стандарти організації та здійснення внутрішнього фінансового контролю і Стандарти організації та здійснення зовнішнього фінансового контролю, що міститимуть як матеріальні норми, що характеризуватимуть особливості організації фінансового контролю, координації фінансового контролю, її мету та завдання, вказуватимуть контролюючих суб’єктів тощо, так і процесуальні, які мають визначати загальні положення щодо проведення контрольних заходів, стадії процесу фінансового контролю, права та обов’язки учасників контрольного процесу, порядок здійснення контрольних дій, експертно-аналітичної діяльності, тощо.
У Стандартах державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна, розкривається сутність таких етапів контрольного процесу як планування фінансового контролю, організація та виконання контрольних заходів, порядок їх опрацювання та використання, оприлюднення результатів державного фінансового контролю. Необхідно прийняти ще один Стандарт, що матиме назву Контроль за реалізацією рішень, що прийняті за результатами контрольної діяльності”. З іншого боку можливо доцільним є видання Стандартів залежно від сфер фінансової діяльності в якій здійснюється фінансовий контроль, тобто розробка Стандартів, що визначатимуть особливості організації та здійснення фінансового контролю і відповідно координації фінансового контролю в бюджетній, банківській, податковій, митній, валютній сфері тощо.
Крім цього у Стандартах державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна необхідно визначити поняття скоординовані контрольні заходи” та вказати на особливості їх проведення, так як з аналізу їх норм слідує, що суб’єктами державного фінансового контролю можуть здійснюватися як спільні так і скоординовані контрольні заходи, визначення перших вони містять, а щодо можливості проведення скоординованих контрольних заходів чіткої норми не має.
13. Враховуючи зарубіжний досвід, необхідно: розробити Класифікацію фінансових правопорушень документ, що має затверджуватися Кабінетом Міністрів України і міститиме як перелік усіх правопорушень, що вчиняють підконтрольні суб’єкти у сфері фінансової діяльності так і їх особливості; частіше застосовувати таку форму координації фінансового контролю, як створення Міжвідомчих рад дорадчих органів, метою яких є координація контролю у певній сфері.
14. Системний аналіз законодавства щодо правового статусу органів фінансового контролю, правоохоронних органів та органів державної влади і місцевого самоврядування, організації та здійснення контрольних заходів відповідними суб’єктами, нормативно-правових актів, що видаються спільно зазначеними суб’єктами, які містять форми, методи його координації, форми, процедури взаємодії тощо, надав можливість: зробити певні теоретичні висновки, вказати як на безпосередньо їх недоліки так і визначити загальні, які властиві для більшості з них та сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства; визначити форми координації фінансового контролю, взаємодії, співпраці вказаних суб’єктів, чітке закріплення яких у законодавстві забезпечить результативність контрольних дій.
15. У нормативно-правових актах, які визначають правові основи діяльності Рахункової палати, Міністерства фінансів України, ДКРС України та ДПС України, Державного казначейства, ДМС України, Держфінмоніторингу, недостатньо висвітлені питання координації та взаємодії їх між собою, з органами державної влади і місцевого самоврядування та правоохоронними органами. Така невизначеність існує і в законодавстві, що визначає правові основи діяльності відповідних правоохоронних органів, органів державної влади та місцевого самоврядування, стосовно їх співпраці з контролюючими суб’єктами. Більш детально форми, процедури координації, взаємодії відображені в документах, які або приймаються одним суб’єктом, що наділений повноваженнями врегульовувати ці відносини (наприклад, Кабінетом Міністрів України, ГоловКРУ України, тощо), або розробляються спільно декількома органами у формі положень, порядків, регламентів тощо, що затверджуються їх наказами.
16. У більшості документів, що спільно видаються контролюючими суб’єктами, в назві вживається термін взаємодія”, а в тексті йдеться про регламентування взаємовідносин співпраці, або визначено мету їх прийняття забезпечення координації дій. Слід використовувати один термін координація” це сприятиме правильному розумінню відповідних норм. Важливість форм взаємодії передбачає визначення всіх їх процедур, що не зовсім вдається зробити у нормативних актах, які одночасно містять дві, а то й більше складних форм, отже необхідно в одному документі описувати одну форму.
17. Кабінет Міністрів України має розробити єдині вимоги до нормативно-правових актів, їх структури, тощо, що спільно видаватимуться контролюючими суб’єктами стосовно взаємодії між собою. Оскільки до завдань Міністерства фінансів України віднесено забезпечення політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, то повноваження по розробці єдиних методологічних основ, вимог до документів, що спільно видаватимуться такими контролюючими суб’єктами як ГоловКРУ, ДПА України, Державне казначейство, ДМС України і саме Міністерство фінансів доцільно покласти на останнє.
18. На стадії розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України важливим є контроль парламенту, оскільки остаточне рішення щодо прийняття Закону про Державний бюджет України приймає саме він. Тому слід зобов’язати Верховну Раду України виконувати приписи та висновки Рахункової палати щодо: проекту Державного бюджету України, обґрунтованості його дохідної та видаткової частин стосовно обсягів державного внутрішнього та зовнішнього боргу, дефіциту Державного бюджету України, затверджених законом України, а також окремих питань бюджетного процесу.
19. Взаємовідносини між Президентом України та Верховною Радою України, які виникають при застосуванні главою держави права вето з наступним поверненням закону до парламенту для доопрацювання, необхідно чітко врегулювати законодавчо. Всі пропозиції, що подаються Президентом України, з якими не погоджуються народні депутати, має розглядати Рахункова палата та готувати необхідний висновок. Такі висновки бажано було б надавати і щодо тих статей проекту Закону про Державний бюджет України, стосовно яких є спір між главою держави і парламентом.
20. Невизначеність поняття комунальний фінансовий контроль”, його завдань та суб’єктів не дозволяє ефективно співпрацювати органам фінансового контролю і органам місцевого самоврядування. Пропонується під комунальним фінансовим контролем розуміти діяльність місцевих рад народних депутатів, їх виконавчих органів та контрольних комісій, які наділені відповідними повноваженнями, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональності в ході мобілізації, розподілу і використання коштів місцевого бюджету і комунального майна.
Вказані суб’єкти співпрацюють з такими контролюючими органами як Міністерство фінансів України, місцеві фінансові органи під час складання проектів бюджетів. Під час виконання місцевих бюджетів, органи місцевого самоврядування взаємодіють із відповідними територіальними органами Державного казначейства та іншими контролюючими суб’єктами. Функцію координації діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання місцевих бюджетів виконують місцеві фінансові органи. Плани контрольно-перевірочної роботи постійних контрольних комісій рад необхідно узгоджувати з органами ДКРС, оскільки об’єктами комунального фінансового контролю є операції, які здійснюють органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, що знаходяться у комунальній власності з фінансовими ресурсами. Комісії мають взаємодіяти і з органами ДПС.
21. До форм координації фінансового контролю, що мають місце при взаємовідносинах контролюючих суб’єктів і органів державної влади та місцевого самоврядування відносяться: спільна підготовка плану заходів щодо підвищення ефективності фінансового контролю; спільна розробка нормативно-правових актів або участь у вдосконаленні чинного законодавства, що врегульовує їх діяльність, передбачає подання пропозицій до відповідних державних органів. Контролюючі суб’єкти інформують відповідні органи державної влади про свою діяльність, її результати тощо, у межах визначених законодавством. Органи фінансового контролю мають право вимагати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування надання необхідної інформації, інформаційних матеріалів для виконання покладених на них завдань. У свою чергу перші виконують доручення останніх, які можуть виступати ініціаторами контрольних заходів. Враховуючи політичну ситуацію в державі, необхідно повернутися до такої форми координації як створення вказаними суб’єктами спільних робочих груп або тимчасових комісій.
22. Правоохоронні органи, які зацікавлені у проведенні контрольного заходу і не мають на те відповідних повноважень чи правових підстав, звертаються до контролюючих суб’єктів. У Стандарті9 зазначається, що правовими підставами такого звернення є норми законодавчих актів, які регулюють діяльність відповідного правоохоронного органу.
Нажаль нормативні акти, що визначають правовий статус правоохоронних органів в більшості не містять таких норм. У той же час у Стандарті9 під поняттям правоохоронний орган”, яке у ньому вживається, розуміються органи прокуратури, МВС, СБУ, підрозділи податкової міліції органів державної податкової служби. З метою уникнення правової колізії доцільно внести відповідні положення щодо права на звернення до контролюючих суб’єктів стосовно проведення контрольних заходів до Законів України Про Службу безпеки України”, Про міліцію”.
Звернення правоохоронних органів можуть включатися до планів роботи контролюючих суб’єктів, та можуть прийматися до виконання в позаплановому порядку. У Законах України Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, Про державну податкову службу в Україні” не уточнюється як включаються звернення правоохоронних органів в плани роботи ДПС України, ДМС України чи приймаються до виконання в позаплановому порядку. Прикладом чіткого визначення даного питання може слугувати законодавство про ДКРС України.
До форм взаємодії відноситься залучення фахівців контролюючих суб’єктів до участі у контрольних заходів, що проводяться правоохоронними органами. Таке прохання має бути обґрунтованим і викладено у зверненні правоохоронних органів. Контролюючі суб’єкти також можуть залучати до контрольних заходів, що ними проводяться, працівників правоохоронних органів. На відміну від чіткого визначення умов подання звернення правоохоронних органів до контролюючих суб’єктів, у законодавстві не міститься вимог щодо звернення останніх.
Формою взаємодії контролюючих суб’єктів і правоохоронних органів є надання допомоги як до проведення контрольних заходів чи під час їх проведення, так і за результатами їх проведення. Право на її отримання правоохоронними органами в межах своєї компетенції, закріплено у Стандартах9. Але нажаль у них йдеться лише про її надання при здійсненні контрольних заходів. У той час як у чинних нормативно-правових актах, що визначають правовий статус контролюючих суб’єктів вказується, що вона може надаватися і до їх проведення. Отже Стандарт потребує внесення відповідних доповнень.
Між контролюючими суб’єктами та правоохоронними органами здійснюється обмін інформацією, що має взаємний інтерес. До правоохоронних органів можуть передаватися і матеріали, підготовлені контролюючими суб’єктами за результатами контрольних заходів, або надаватися певна інформація щодо вчинених правопорушень. Вважаємо за необхідне чітко законодавчо визначити форми взаємодії Рахункової палати і Генеральної прокуратури України до яких доцільно віднести: обмін інформацією, що представляє взаємний інтерес і стосується вчинення правопорушень у бюджетній сфері; проведення скоординованих контрольних заходів, що спрямовані на попередження бюджетних правопорушень, їх виявлення та припинення; обмін внутрішніми нормативно-правовими актами, методичними рекомендаціями, тощо із зазначених питань; проведення спільних досліджень таких порушень та інші.
23. При використанні такої форми співпраці як залучення фахівців до проведення контрольних заходів, законодавчо не врегульованими залишаються питання їх прав, відповідальності за результати роботи. На наш погляд її має нести контролюючий суб’єкт, що залучив фахівців до проведення контрольних заходів.
24. Важливе значення має така форма взаємодії як усний і письмовий обмін інформацією, але її використання відбувається не в повному обсязі, адже в чинному законодавстві не достатньо повно визначається порядок її здійснення, не існує бажаної довіри контролюючих суб’єктів один до одного. Ефективність контролю залежить і від якості отриманої інформації, яка має бути достовірною, повною та об’єктивною. Необхідно встановити відповідальність за ненадання чи неповне або несвоєчасне надання інформації та надання недостовірної інформації одними контролюючими суб’єктами іншим, так як це може негативно відобразитися на здійсненні контролю.
25. Підвищення ефективності координації фінансового контролю вимагає вдосконалення чинних нормативно-правових актів, зокрема Закону України Про Рахункову палату” в якому необхідно: уточнити назву статті 21: Взаємодія Рахункової палати з іншими державними контрольними органами” (слово взаємодія” замітити на термін взаємовідносини”, оскільки взаємодія передбачає тісну співпрацю, а із змісту ж статті не зрозуміло, про яку форму взаємодії йдеться, не визначено й основних її питань, а вказується лише на обов’язок певних органів надавати Рахунковій палаті відповідну інформацію) та її зміст (недоцільно вживати у тексті словосполучення всі контрольні органи”, їх слід перерахувати, бо у поняття контрольний орган” як законодавці, так і науковці вкладають різний зміст); відобразити завдання Рахункової палати щодо контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України та визнати її координатором фінансового контролю у даній сфері; дати тлумачення поняття організація”, що міститься у статті 2, під яким слід розуміти саме координацію; детально описати форми співпраці Рахункової палати з правоохоронними органами, визначити, у яких випадках, на якому етапі контрольної діяльності відбувається сприяння діяльності цієї інституції всіма контрольними органами, що створені в системах МВС України, Служби безпеки України, про яке йдеться у Законі; визначити правовий статус територіальних представництв Рахункової палати та надати їм право контролю місцевих бюджетів; вказати на право Голови Рахункової палати погоджувати законопроекти, що стосуються діяльності цієї інституції.
26. У Концепції реформування податкової системи України, в якій визначено основні форми координації в податковій сфері, звертається увага на ДПА України, ДМС, інших адміністраторів окремих зборів та обов’язкових платежів. Так як певні функції щодо контролю за надходження коштів до Державного бюджету України має Рахункова палата, необхідно вказати на її роль у цьому процесі. Вона має стати координатором фінансового контролю у даному випадку. Це можливо лише тоді, коли її територіальним представництвам буде надано право контролю місцевих бюджетів.
27. У Бюджетному кодексі необхідно визначити: форми координації Міністерством фінансів України діяльності учасників бюджетного процесу; форми взаємодії органів державної влади, місцевого самоврядування і органів фінансового контролю на стадіях бюджетного процесу.
28. Необхідно розробити: окремий нормативно-правовий акт, який врегульовуватиме взаємовідносини Рахункової палати, як специфічного контрольного органу та Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Президента України; Положення про співпрацю між органами місцевого самоврядування і відповідними контролюючими органами, в якому визначити всі можливі форми взаємодії та відповідні процедури; Положення про взаємодію Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України з контролюючими суб’єктами щодо спільної розробки нормативно-правових актів з метою вдосконалення чинного законодавства стосовно організації та здійснення фінансового контролю.
29. Доведено, що оскільки метою фінансового контролю і органів, що його здійснюють, є забезпечення законності у фінансовій і господарській діяльності, недопущення правопорушень у фінансовій сфері, їх попередження, виявлення та припинення, особливо якщо вони призводять чи можуть призвести до значних втрат публічних фінансових ресурсів, то важливого значення набуває об’єднання їх зусиль це сприятиме дієвості і ефективності фінансового контролю та забезпечить тотальний контроль. З іншого сторони, фінансовий контроль вважатиметься дієвим лише тоді, коли він позитивно впливатиме на зміст діяльності підконтрольного суб’єкта. Ефективності фінансового контролю можна досягти лише при координації фінансового контролю, яка в свою чергу сприятиме зменшенню витрат на його проведення.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Характеристика джерела

Найменування

Монографії, підручники (один, два або три автори)

1. Анисимов А.А. Финансовый контроль в капиталистических странах. М.: Финансы, 1966. 99 с.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Юр.лит., 1997. 584 с.
3. Базась М.Ф. Методика та організація фінансового контролю: підручник для студ. вищ. навч. закл. К.: МАУП, 2004. 440 с.
4. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: підручник. Харків: Ун-т вн. справ, 1998. 480 с.
5. Білоус В.Т. Координація боротьби з економічною злочинністю: Монографія. Ірпінь, Академія державної податкової служби України, 2002. 449 с.
6. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юрид. лит., 1973. 134 с.
7. Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. Харьков: Легас, 2003. 360 с.
8. Воронова Л.К. Фінансове право України: підручник. К.: Прецедент; Моя книга, 2006. 448 с.
9. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні. Монографія. Харків. 2002. 174 с.
10. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. 192 с.
11. Грачева Е.Ю. Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2004. 350 с.
12. Ериашвили Н.Д. Финансовое право: Учебник для вузов. М.: Юнити.-Дана, Закон и право, 2000. 606 с.
13. Калюга Е.В. Фінансово-господарський контроль в системі управління: Монографія. К.: Ніка-Центр, 2002. 360 с.
14. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юрист, 1999. 256 с.
15. Каркач П.М., Синчук В.Л. Координаційна функція прокуратури України: навчально-методичний посібник. — X: Право, 2005. 96 с.
16. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М.: Юрид.лит., 1976. 184 с.
17. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1971. 260 с.
18. Малеин Н.С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М.: Наука, 1964. 152 с.
19. Махинин В.И. Основы управления в органах безопасности: учебник/ Отв. ред. проф. Б.С.Тетерин. М.:Изд-во Шумилова И.И., 2001. 183 с.
20. Организация работы следственного отдела (управления) УВД МВД / Под ред. С.В.Мурашова