Сапаров Санджар Мухамедмурадович. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при недропользовании в Каспийском море

brief description

Сапаров Санджар Мухамедмурадович. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при недропользовании в Каспийском море: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.06 / Сапаров Санджар Мухамедмурадович;[Место защиты: ФГНИУ Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации], 2017
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 совершенствование механизмов управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и решение межгосударственных экологических проблем (трансграничное загрязнение, проблемы Балтийского, Каспийского, Черного и Аральского морей, Арктического региона) были обозначены как значимые вопросы государственной политики в области охраны окружающей среды.
Позже Основами государственной политики в области экологического развития
Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденными Президентом
Российской Федерации 30 апреля 2012 г. обеспечение экологической безопасности
провозглашено стратегической целью государственной политики в области
экологического развития.
Кроме этого отметим, что Стратегией национальной безопасности Российской
Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря
2015 г. № 683 обеспечение экологической безопасности и рационального
природопользования обозначено как особое направление деятельности государства в затрагиваемой Стратегией сфере деятельности.
Сегодня обеспечение экологической безопасности стало важнейшей задачей при
реализации проектов в области добычи и переработки нефти
и газа, а также при реализации энергетических и других проектов как в Российской Федерации, так и за рубежом. Одновременно в разрабатываемой Стратегии экологической безопасности России до 2025 года одним из важнейших элементов выделено стабильное функционирование акваторий Российской Федерации.
Акватория Каспийского моря является одним из самых перспективных регионов с точки зрения морской добычи углеводородного сырья. По оценке экспертов в Каспийском регионе сосредоточено около 6,5 млрд тонн мировых доказанных запасов нефти и около 40% (89 трлн кубических метров) мировых доказанных запасов природного газа.1 Только учтенный государственным балансом запас нефти и газа на
Overview of oil and natural gas in the Caspian Sea region. EIA, 2013, p.8
российском участке составляет свыше 1 млрд тонн условного топлива.2 Кроме этого, дно
Каспия характеризуется высокой степенью геологической изученности. Именно на
Каспийском море было сделано одно из крупнейших открытий последнего времени –
месторождение имени И.В. Филановского, запасы которого составляют: 220 млн тонн
нефти, 40 млрд м3 газа. Таким образом, на основании уже имеющейся геологической
информации, Каспий характеризуется геологами как высокоперспективный
нефтегазовый район. В дополнение приведем данные о том, что ежедневный объем добычи нефти увеличился с 1,1 млн тонн в 2000 г. до 2,5 млн тонн в 2013 г..
Кроме этого необходимо отметить, что несомненными конкурентными преимуществами морской добычи на Каспии в сравнении с шельфом северных морей являются климатические и технические условия (более теплый климат и меньшая глубина). Все эти факты приводят к тому, что постепенно регион превращается в крупный нефтегазодобывающий кластер.
Вместе с тем увеличение масштабов недропользования в акватории Каспийского
моря влечет и негативные последствия. В рамках темы диссертационного исследования,
под недропользованием понимается деятельность, связанная с геологическим изучением,
разведкой и добычей углеводородного сырья.3 Каждый из этих видов деятельности
потенциально способен оказать негативное влияние на экологическое состояние
водоёмов и водотоков, минеральных ресурсов дна, атмосферного воздуха и биоты.
Указанное воздействие зачастую проявляется в виде негативных факторов, связанных с
исчерпанием запасов полезных ископаемых, загрязнением окружающей среды, гибелью
биоты. Полностью исключить риск наступления этих факторов невозможно, но
возможно максимально снизить его вероятность. Таким образом, можно сделать вывод, что основная задача при выработке эколого-правового регулирования обеспечения экологической безопасности при недропользовании – свести указанный риск к минимуму.
Как известно, основное негативное воздействие на окружающую среду Каспийского моря оказывает вода, попадающая в море из рек Волга, Урал и Сулак, а также танкеры, перевозящие нефтепродукты по акватории моря.
2 Доклад Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации Донского С. Е. на
совещании о проблемах недропользования и транспортировки углеводородов на Каспии. Астрахань,
02.10.2013
3 Из-за крупных запасов именно нефти и газа, основной упор делается на добыче
углеводородного сырья в Каспийском море.
В 2006 году вступила в силу Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря, а позже к ней были приняты три конкретизирующих протокола. Однако каких – либо серьезных улучшений в экологической обстановке на Каспии не наблюдается.
Замкнутый характер водоема, потенциальные экологические угрозы и риски нефтегазодобычи носят общий характер для прикаспийских государств. Этот факт, как справедливо отмечает А.М. Муртазалиев, порождает необходимость всеобщей кооперации прибрежных государств в вопросах выработки эколого-правового регулирования обеспечения экологической безопасности в акватории Каспийского моря.4
Таким образом, актуальность темы исследования обуславливается
вышеизложенными факторами, а также малой изученностью данной темы в отечественных и зарубежных исследованиях.
Степень разработанности темы. В отечественной правовой науке вопросы
экологической безопасности хорошо изучены. Они рассматривались в трудах как
советских, так и российских учёных: Т.Г. Авдеевой, А.И. Алиева, Р.Р. Амирова,
С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, В.П. Виноградова,
А.К. Голиченкова, В.Д. Ермакова, Б.В. Ерофеева, Э.Н. Жевлакова, Т.В. Злотниковой, О.С. Колбасова, А.И. Лагуновой, В.В. Петрова, Н.Ф. Реймерса, Г.П. Серова, А.А. Тер-Акопова, А.С. Тимошенко, А.С. Шишко и др.
В зарубежной науке вопрос экологической безопасности рассматривался такими учёными, как Joseph Fiksel, Alan Hecht, Norman Myers, Ю.А. Гаврилова и др.
Вопросы правового регулирования недропользования и разработки
трансграничных месторождений активно исследуются в работах Д.В. Василевской, А.Н. Вылегжанина, Л.Д. Зикиряходжаева, В.Н. Кокина, С.Ю. Мареевой, А.И. Перчика.
Что касается рассмотрения вопроса обеспечения экологической безопасности, в том числе в рамках деятельности, связанной с недропользованием в Каспийском море, в диссертационных исследованиях, то здесь необходимо упомянуть диссертации А.М. Муртазалиева, Е.С. Аняновой, В.С. Комиссаренко, С.Ч. Тагиевой.
Вместе с тем, в современных отечественных и зарубежных исследованиях проблемы эколого-правового регулирования обеспечения экологической безопасности при недропользовании не в отдельной части, а на всей акватории Каспийского моря мало
4 А.М. Муртазалиев. Правовые проблемы охраны окружающей среды в бассейне Каспийского моря. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук, Москва, 1996 год. С.60
изучены, что предопределило актуальность исследования, цели, задачи и круг рассматриваемых в ней вопросов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между государством и недропользователями по вопросу обеспечения экологической безопасности при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами в Каспийском море.
Предметом исследования является система нормативных правовых актов Российской Федерации (федерального и регионального уровня), международные договоры регулирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере, практика деятельности органов исполнительной власти в сфере недропользования, а также выводы и подходы, выработанные отечественными и иностранными учеными и специалистами в области природоресурсного, экологического, административного и других отраслей права.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в анализе правового регулирования обеспечения экологической безопасности при недропользовании в Каспийском море на национальном и международном уровне, рассмотрении практики реализации проектов по недропользованию в акваториях прикаспийских государств, анализе теории и практики разработки трансграничных месторождений, разработке комплекса мер и формировании ряда предложений по совершенствованию эколого-правового регулирования недропользования в Каспийском море.
Достижение поставленной цели осуществляется путем решения ряда логически
взаимосвязанных научных задач, последовательно раскрывающих тему
диссертационного исследования:
рассмотреть теоретические аспекты становления и развития института экологической безопасности в отечественном и зарубежном праве;
проанализировать систему национального и международного правового регулирования обеспечения экологической безопасности при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами на акваториях;
проанализировать правоприменительную практику прикаспийских государств в области обеспечения экологической безопасности при реализации проектов, связанных с пользованием недрами в Каспийском море;
выявить пробелы и несоответствия практики реализации проектов по недропользованию в акватории Каспийского моря эколого-правовому регулированию в прикаспийских государствах;
разработать предложения по совершенствованию эколого-правового регулирования обеспечения экологической безопасности при недропользовании в Каспийском море;
рассмотреть институт разработки трансграничных месторождений как пример реализации наднационального правового регулирования деятельности в Каспийском море.
Научная новизна работы заключается в том, что проведена комплексная научно-обоснованная оценка правового регулирования обеспечения экологической безопасности при недропользовании в Каспийском море с учетом особенностей законодательства прикаспийских государств.
Автором впервые проведен комплексный и системный анализ общественных отношений, связанных с правовым регулированием обеспечения экологической безопасности при недропользовании в Каспийском море с точки зрения его формирования и становления, сущности, содержания, правовой природы, теоретических и практических аспектов. Ранее проводившиеся отечественные исследования касались отдельных проблем в указанной сфере и не систематизировали выводы, подходы, знания в этой области. Научные выводы и рекомендации, сформулированные автором, достоверны, так как опираются на анализ законодательства, практики его применения, юридической литературы.
В диссертации проведен анализ российского и зарубежного законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений, а также предложены наиболее перспективные направления совершенствования правового регулирования обеспечения экологической безопасности при недропользовании в Каспийском море
Автором предлагается создание межгосударственного органа в области обеспечения экологической безопасности при недропользовании на Каспии, внедрение комплексного экологического мониторинга, установление минимально необходимых экологических требований и требований в области промышленной безопасности на межгосударственном уровне, а также проведение экологической экспертизы и экспертизы промышленной безопасности на межгосударственном уровне.
Теоретической и методологической основой исследования послужил
диалектический метод и другие современные научные подходы и методы познания общественных явлений и процессов такие как: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др.
Эмпирическую базу научной работы составляют: федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство зарубежных стран, а также международные правовые акты.
Положения, выносимые на защиту:
1. Установлено, что в каждом из пяти прикаспийских государств правовое регулирование экологических требований и требований в области промышленной безопасности имеет разную степень разработанности. Выявлено, что полноценное обеспечение экологической безопасности при недропользовании в условиях наличия указанного факта в отношении одного природного объекта для пяти прикаспийских государств невозможно. В связи с чем, автором предлагается установление минимальных экологических требований и требований в области промышленной безопасности на межгосударственном уровне, что повысит его качество и позволит гармонизировать экологическое законодательство пяти прикаспийских государств.
2. Выявлено, что поскольку Каспий является замкнутым водоемом, некачественно проведенная экологическая экспертиза либо экспертиза промышленной безопасности в одном государстве, может привести к негативным экологическим последствиям для всех остальных прикаспийских государств.
Для минимизации возможных рисков, предлагаем вынести проведение экспертизы экологической и промышленной безопасности проектов связанных с недропользованием на межгосударственный уровнь, исходя из принципов использования наилучших доступных технологий, наиболее высоких экологических требований, открытости для общественности информации о негативных последствиях намечаемой хозяйственной деятельности.
3. Автором обоснована целесообразность создания комплексной базы данных о
состоянии природной среды Каспийского моря. Предлагается объединить полученную в
результате мониторинга информацию в единый информационный массив, включающий в
себя, в том числе, следующие данные:
1. о химическом составе и качественных показателях морской воды в различных секторах Каспийского моря;
2. о состоянии и популяции объектов животного мира Каспия;
c) о химическом составе и качественных показателях атмосферного воздуха.
Наличие указанной базы данных будет способствовать выработке адекватных и
своевременных мер реагирования на изменения экологической обстановки и предупреждению чрезвычайных ситуаций на Каспийском море.
Формирование комплексной базы данных предполагается осуществлять
посредствам проведения комплексного экологического мониторинга.
Аккумулированные в результате проведения комплексного экологического мониторинга данные должны носить публичный характер и использоваться прикаспийскими государствами в целях выработки национальных экологических стратегий и программ.
4. Диссертант считает необходимым для реализации вышеуказанных
предложений создать специальный межгосударственный орган – Каспийское
экологическое бюро. Полагаем, что его необходимо комплектовать из представителей
научных и экспертных кругов прикаспийских государств, имеющих специальное
образование, обладающих опытом участия в реализации проектов в сфере
недропользования и обеспечения экологической безопасности на акваториях.
Финансовая же сторона вопроса функционирования указанного органа, по мнению автора, должна решаться путем закрепления обязательства по выплате определенной суммы каждым прикаспийским государством в специальный фонд. Надзор за целевым использованием средств фонда, диссертант предлагает закрепить за Секретариатом Тегеранской конвенции.
5. Принимая во внимание особенности акватории Каспийского моря и высокий
потенциал трансграничного негативного воздействия недропользования на окружающую
среду, предлагаем любое месторождение в акватории Каспия считать трансграничным с
точки зрения обеспечения экологической безопасности его разработки. То есть
независимо от наличия или отсутствия факта прохождения по месторождению
государственной границы, либо границы суверенного права государства, оно будет
считаться трансграничным в силу необходимости обеспечения экологической
безопасности его разработки на трансграничном водном объекте – Каспийском море.
Особо подчеркнем, что данный вывод применим только в отношении Каспийского моря.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключаются в том, что сформулированные диссертантом в работе положения и выводы могут быть использованы в научной работе в качестве исходного материала для последующих исследований правового регулирования обеспечения экологической безопасности при недропользовании в Каспийском море, а также в процессе преподавания горного, экологического и природоресурсного права в высших учебных заведениях. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в нормотворческой деятельности как органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и международными организациями прикаспийских государств.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре природоресурсного и экологического права федерального государственного бюджетного образовательного учреждение высшего образования «Российский государственный университет нефти и газа (национальный исследовательский университет) имени И.М. Губкина». Основные выводы и предложения диссертационного исследования изложены в публикациях диссертанта в научных специализированных изданиях, а также в выступлениях на научных и научно-практических конференциях, круглых столах.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного
исследования и включает введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение, список использованных источников.