Хусяйнова Светлана Геннадьевна. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе

brief description

Хусяйнова Светлана Геннадьевна. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.11 / Хусяйнова Светлана Геннадьевна;[Место защиты: ФГКОУВО Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации], 2017.- 226 с.

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1.Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства14
1.1. Законодательство в сфере жилищно-коммунального хозяйства как правовая основа прокурорского надзора за исполнением законов: становление и современное состояние 14
1.2. Состояние законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства и работа органов прокуратуры .41
ГЛАВА 2.Содержание и актуальные особенности прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства.59
2.1. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно коммунального хозяйства как приоритетное направление прокурорского
надзора за исполнением законов в современных условиях: предмет и пределы 59
2.2. Объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства 76
2.3. Органы государственного контроля (надзора) в сфере жилищно коммунального хозяйства в системе объектов прокурорского надзора на современном этапе 94
ГЛАВА 3.Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства112
3.1. Совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства .112
3.2. Пути оптимизации прокурорской проверки исполнения законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства и повышение ее эффективности .131
Заключение 149
Библиографический список 152

Состояние законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства и работа органов прокуратуры
Объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Органы государственного контроля (надзора) в сфере жилищно коммунального хозяйства в системе объектов прокурорского надзора на современном этапе
Пути оптимизации прокурорской проверки исполнения законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства и повышение ее эффективности

Введение к работе

Актуальностьтемыдиссертационногоисследования.
Жилищно-коммунальное хозяйство Российской Федерации (далее ЖКХ) является одной из базовых отраслей российской экономики, обеспечивающей население жизненно важными услугами, а промышленность необходимой инженерной инфраструктурой. Годовой оборот в ЖКХ превышает 4,1 трлн рублей, что составляет более 5,7 % валового внутреннего продукта России1.
Состояние ЖКХ, эффективное функционирование и устойчивое развитие которого предполагает сокращение административных процедур и
предотвращение коррупции, в последние годы беспокоит большинство россиян. Как подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 23 марта 2016 г., «халатность, недобросовестное выполнение своих обязанностей, нарушение правил техники безопасности в сфере ЖКХ приводит к трагическим подчас последствиям»2, что отражает стабильно негативную характеристику состояния законности в этой сфере.
Следует отметить, что в настоящее время получили распространение случаи криминального посягательства на денежные средства, уплаченные гражданами за жилищно-коммунальные услуги, а также выделенные на нужды ЖКХ из бюджетов различных уровней, сопряженные с нарушениями служебных полномочий должностными лицами органов власти.
Каждое десятое обращение по жилищным вопросам, поступившее Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в 2015 г., касается проблем аварийного и ветхого состояния жилых домов, износа
1Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 26.01.2016 № 80-р [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения: 27.01.2016).
2URL: (дата обращения: 23.03. 2016).
4 коммунальной инфраструктуры и, как следствие, аварий на коммунальных сетях, роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги3.
Органами прокуратуры в 2015 году разрешено почти 9,5 тыс. заявлений граждан на нарушения в сфере ЖКХ, треть из которых удовлетворена4.
Вместе с тем, особенности организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере, проблемы прокурорско-надзорной деятельности на современном этапе, определяемые недостатками нормативного правового регулирования, множественностью объектов надзора и ненадлежащей организацией их взаимодействия с органами прокуратуры, требуют научного осмысления. Имеется потребность выработки новых, соответствующих реалиям современной ситуации научных решений, направленных на оптимизацию прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ.
Указанные обстоятельства обусловливают актуальность темы
диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.Существенное влияние на состояние научной разработанности проблем организации и осуществления прокурорской деятельности в целом оказали фундаментальные исследования, проведенные в разное время Т.А. Ашурбековым, В.И. Басковым,
А.Д. Берензоном, В.Г. Бессарабовым, Н.Д. Бут, И.С. Викторовым,
А.Ю. Винокуровым, Ю.Е. Винокуровым, Н.Н. Карповым, А.Х. Казариной, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзаревым, Б.В. Коробейниковым, В.Д. Ломовским, М.Н. Маршуновым, В.Г. Мелкумовым, В.П. Рябцевым, Н.В. Субановой,
А.Я. Сухаревым, В.Б. Ястребовым и другими учеными.
Исследованию вопросов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ была посвящена диссертация Е.А. Макушенко «Прокурорский
3Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год // Рос. газ. 2016. 24 марта.
4Статистический отчет «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений по форме ОЖ и Инструкции по его составлению», утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15.05.2014 № 264.
5 надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства», подготовленная в 2009 г. Однако динамичное изменение нормативного правового регулирования (включая институциональные изменения
поднадзорной сферы), развитие компетенции прокуроров, новые вызовы законности в последние годы актуализируют необходимость научной разработки вопросов организации и осуществления соответствующей деятельности на современном этапе.
Кроме того, вопросы правового регулирования, управления жилищно- коммунальным хозяйством, историко-правовые аспекты развития данной отрасли затрагивались в целом ряде диссертаций и монографий, в
частности, в диссертациях Л.П. Ягодиной«Управление жилищно-
коммунальным хозяйством: организационно-правовые аспекты» (2008 г.), Е.В. Шишкиной «Жилищно-коммунальное хозяйство как предмет ведения органов местного самоуправления» (2011 г.), А.В. Стукалова «Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-
коммунального хозяйства» (2013 г.) и др., которые, тем не менее, не имели непосредственного отношения к предмету настоящего исследования.
Объект исследования:комплекс правоотношений, складывающихся в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ.
Предмет исследования:современное состояние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, особенности и порядок его реализации, а также нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в данной сфере.
Цельисследования: разработка теоретических положений и
практических рекомендаций, имеющих значение для совершенствования нормативного правового регулирования и организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ на современном этапе.
Достижение поставленной цели предопределило решение следующих
задач исследования:
систематизировать типичные нарушения законов с учетом
современного состояния законности в сфере ЖКХ;
сформулировать содержание предмета прокурорского надзора за
исполнением законов в сфере ЖКХ;
определить и систематизировать объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ;
вычленить элементы организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере ЖКХ;
разработать предложения, направленные на совершенствование организации работы прокуроров по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ;
разработать авторскую методику организации и проведения
прокурорской проверки за исполнением законов в сфере ЖКХ.
Методологическую основу диссертационного исследованиясоставили положения диалектики, гносеологии и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные и частнонаучные методы и приемы: формально-логический, конкретно- социологический, историко-
правовой и другие методы и приемы, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Нормативной основой исследованияявились Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, имеющие отношение к теме исследования, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отдельные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации в рассматриваемой сфере.
Теоретической основой исследованияпослужили труды ведущих ученых специалистов в области прокурорского надзора: Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, А.Д. Берензона, С Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, Н.Д. Бут, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.Г. Даева, А.Х. Казариной, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, Н.Н. Карпова, В.В. Клочкова, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, Н.В. Субановой, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и др.
Для диссертационного исследования необходимо было в определенной степени обратиться к работам ученых других отраслей права
(конституционного, административного, гражданского, жилищного права и др.), в числе которых: Б.М. Гонгало, Р.В. Жубрин, П.В. Крашенинников, А.Н. Ларьков, В.Н. Литовкин, А.Н. Ряховская, О.Б. Скрипник, Ф.Г. Таги-Заде, Ю.А. Тихомиров, Г.Ф. Шешко и др.
Эмпирическойосновойисследованияявились материалы
прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ (справки, информации, обзоры, более 300 актов прокурорского реагирования) за 2008 2016 гг.; материалы проверок прокуратур субъектов Российской Федерации, организованных Генеральной прокуратурой Российской Федерации по поручению Президента и Правительства Российской Федерации в период 2011 2016 гг.5; материалы выездных мероприятий Генеральной прокуратуры Российской Федерации по оказанию прокуратурам Республики Дагестан и Республики Саха (Якутия) практической и методической помощи в организации надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ; статистические данные о работе прокуроров по формам П, ОН, ОЖ за 2008 2015 гг.; аналитические доклады Уполномоченного по правам человека в Российской
5Поручения Президента Российской Федерации от 17.03.2011 № Пр-701 о проверке финансовых операций, имеющих признаки неправомерного использования средств организациями коммунального комплекса; от 06.07.2013 № Пр-1479 о проверке деятельности организаций, осуществляющих управление жилищным фондом, его эксплуатацию и обслуживание; от 18.01.2014 № Пр-83 о проверке с целью выявления и пресечения правонарушений в деятельности организаций, занятых в сфере ЖКХ и др.
8 Федерации, Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Общественной палаты Российской Федерации, некоммерческого партнерства «Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-
коммунального хозяйства «ЖКХ Контроль».
При анализе становления законодательства в сфере ЖКХ как правовой основы прокурорского надзора за исполнением законов использовались материалы и официальные документы органов прокуратуры СССР и Российской Федерации.
По разработанным автором специальным анкетам проведен опрос 333 прокурорских работников из различных субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследованиязаключается в том, что данная работа является одним из первых в науке о прокурорской деятельности исследований вопросов, связанных с проблемами организации и осуществления
прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ. В ходе исследования автором сформулировано понятие предмета прокурорского
надзора в данной сфере, конкретизированы его пределы и основные
направления, систематизированы объекты прокурорского надзора, типичные нарушения законов в сфере ЖКХ. Автором подготовлены предложения по внесению изменений в федеральное законодательство и организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, направленные на повышение эффективности деятельности прокурора по обеспечению законности в сфере ЖКХ.
Научная новизна находит выражение в следующихположениях, выносимых на защиту:
1. Сформулировано авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ, под которым на современном этапе понимается: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере функционирования ЖКХ, представляющего собой систему организаций коммунального комплекса, осуществляющих
эксплуатацию коммунальной инфраструктуры, используемой для производства
9 товаров (оказания услуг) в целях обеспечения тепло-, электро-, газо-,
водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или)
осуществляющих эксплуатацию объектов, используемых для сбора и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов; объектов жилого и нежилого фонда; объектов внешнего благоустройства территории городов и населенных пунктов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, обеспечивающих функционирование ЖКХ, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и их должностными лицами.
2. В целях единства и укрепления законности в сфере функционирования ЖКХ, конкретизации содержания прокурорского надзора, выявления путей его совершенствования систематизированы наиболее типичные нарушения законов (в зависимости от допускающих их объектов прокурорского надзора).
3. В целях повышения эффективности организации и осуществления прокурорского надзора систематизированы объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ в зависимости от характера по