Морозов, Антон Андреевич. Единый регистр нормативных правовых актов как государственный информационный ресурс

brief description

Морозов, Антон Андреевич. Единый регистр нормативных правовых актов как государственный информационный ресурс : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.13 / Морозов Антон Андреевич; [Место защиты: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ].- Москва, 2014.- 185 с.: ил. РГБ ОД, 61 14-12/303
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни особую актуальность в настоящее время приобретают вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, совершенствования информационного обеспечения мониторинга правоприменения как одного из приоритетных направлений государственной политики, направленного на повышение качества и эффективности законодательства как важного фактора развития государства.
Деятельность по обеспечению единства информационно-правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации. Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации требует введения государственного учета всех нормативных правовых актов Российской Федерации – создания единого банка данных этих актов – Свода законов Российской Федерации.
На сегодняшний день существует проблема создания механизма обеспечения единства информационно-правового пространства РФ, решение которой позволило бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных правовых систем на основе положений Конституции Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает создание и ведение федеральных регистров нормативных правовых актов. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.
Нормативными правовыми актами, определяющими порядок ведения федеральных регистров нормативных правовых актов и муниципальных нормативных правовых актов, государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, установлены единые цели, принципы, а также форматы сбора, обработки, хранения, передачи правовой информации и доступа к ней. Регистры нормативных правовых актов ведутся в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, учета и систематизации нормативных правовых актов реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о правовых актах, создания условий для получения правовой информации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Принятые в последние годы нормативные акты и документы позволили автору по-новому оценить правовой режим составляющих Единый регистр информационных ресурсов.
В утвержденном распоряжением Правительства РФ от 25.04.2006 № 584-р «Перечне регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти» под номером 2 значится Единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации (далее – Единый регистр). Это единственный действующий правовой акт, в котором упоминается Единый регистр. Фактически созданный Единый регистр, отсутствие правовой регламентации его правового режима, а также значимость для обеспечения единства информационно-правового пространства России, предопределили тему диссертационного исследования.
Выше изложенное позволяет говорить об актуальности выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последние десятилетия обусловлен интересом исследователей и ученых к проблеме формирования и развития в России информационного общества, организации единого информационно-правового пространства, организации доступа к полной, актуальной и достоверной информации регистров и реестров нормативных правовых актов.
Среди научных трудов, затрагивающих исторические и актуальные вопросы государственных информационных ресурсов, выделяются работы: Н.Ю. Благовещенского, А.В. Морозова, Т.А. Поляковой, Л.В. Филатовой, И.М. Рассолова и др.
Для рассмотрения вопросов о едином информационном пространстве, контроля за доступом к информации и международно-правовых аспектов реализации интересов Российской Федерации были изучены работы Н.Г. Дорониной, В.Ю. Лукьяновой, П.У. Кузнецова, Н.Г. Семилютиной, О.И. Тиунова и др.
Проблемы, связанные с правовым режимом информации освещены в трудах В.А. Копылова, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, С.Г. Чубуковой и др.
В ряде работ вышеназванных ученых, а также других авторов, исследовались отдельные вопросы совершенствования правового регулирования в области обеспечения граждан и органов власти актуальной и достоверной правовой информацией, информационной открытости процессов разработки и совершенствования законодательства. Однако проведенный в рамках данного диссертационного исследования анализ показал, что общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по формированию и использованию информационных ресурсов Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации, изучались до настоящего времени лишь фрагментарно.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с созданием, актуализацией и использованием информационных ресурсов Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы права, определяющие Единый регистр как государственный информационный ресурс в контексте совершенствования нормотворческой деятельности как результата проведения мониторинга правоприменения, организации доступа к актуальным редакциям нормативных правовых актов с соблюдением требований информационной безопасности, а также практика их применения.
Целью диссертационного исследования является системный анализ структуры, содержания и методики ведения Единого регистра, в целях обоснования необходимости придания ему правового режима как государственного информационного ресурса.
Достижение указанной цели определило постановку и успешное решение следующих задач:
подвергнуть детальному научному анализу составляющие Единого регистра нормативных правовых актов, созданного на базе автоматизированной информационно-поисковой системы регистров и государственных реестров;
исследовать критерии и требования, предъявляемые к базовому государственному информационному ресурсу, и сформулировать его понятие;
определить, какие признаки базового государственного информационного ресурса имеет Единый регистр;
обосновать значение информационных ресурсов Единого регистра при проведении мониторинга правоприменения;
сформулировать предложения в проект закона «О нормативных правовых актах», направленные на создание на базе Единого регистра Свода законов Российской Федерации в электронном виде;
выработать рекомендации о построении федеральной системы правовой информации на базе Единого регистра;
доказать, что Единый регистр как государственный информационный ресурс имеет существенное значение в процессах обеспечения информационной безопасности государства;
разработать Концепцию развития Единого регистра нормативных правовых актов.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют следующие общенаучные методы: диалектический и дедуктивный методы. Кроме того, в работе применялись и специальные методы исследования: автор исследовал взаимосвязанные организационные и правовые вопросы с позиции системного подхода и анализа.
Исследование основывается на принципах и теоретических положениях информационного права, теории права и государства, конституционного и административного права.
Теоретическую основу данного научного исследования составили работы российских ученых-правоведов, в частности: С. С. Алексеева, Ю.А. Афанасьевой, Ю.М. Батурина, И.Л. Бачило, Е.А. Данилина, В.О. Калятина, А.Я. Капустина, Л.Л. Кирий, В.Б. Кравченко, П.У. Кузнецова, В.Н. Лопатина, А.М. Минкова, М.В. Мозгова, В.Н. Монахова, В.Б. Наумова, В.В. Орлова, А.К. Осокина, А.Г. Рихтера, О.Ю. Рузаковой, О.Ю. Рыбакова, А.Г. Серго, А.А. Страха, Ю.П. Табастаева, Ю.А. Тихомирова, В.С. Толстого, А.А. Фатьянова, М.А. Федотова и других.
Правовую основу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, международных правовых актов. В частности, исследование основывалось на таких нормативных правовых актах РФ, регулирующих правоотношения в информационной сфере, как федеральные законы: от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»; 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принятых в их развитие правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования явились все составляющие Единого регистра: Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (около 30 тыс. документов), Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (около 800 тыс. документов) и Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов (около 3 млн. документов). Проведено также исследование уникальных архивов Министерства юстиции Российской Федерации (фонда правовых актов). Изучено и проанализировано более 1500 правовых актов, принятых с 1917 года.
Научная новизна заключается в том, что впервые в юридической науке проведено исследование Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации как базового государственного информационного ресурса, являющегося основой формирования единого информационно-правового пространства, создания Свода законов Российской Федерации в электронной форме с учетом его значимости в совершенствовании нормотворческой деятельности при проведении мониторинга правоприменения и для обеспечения информационной безопасности государства.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. На основе диссертационного исследования Единого регистра нормативных правовых актов автором сформулировано определение понятия «правовой режим Единого регистра», под которым понимается «система юридических, организационных и иных средств, предусматривающих деятельность различных субъектов по формированию, ведению, организации доступа, обеспечению информационной безопасности данного базового государственного информационного ресурса».
2. В целях реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах проведен комплексный анализ Единого регистра, результаты которого позволяют утверждать, что Единый регистр включает в себя:
Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который ведется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;
Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, формируемый в соответствии с Указом Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»;
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, созданный на основании постановления Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»;
Фонд правовых актов – подсистему «Нормативные правовые акты» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России, созданный на базе его уникальных архивов во исполнение распоряжения Правительства РФ от 15.01.1993 № 59-р, содержащий, в том числе, результаты исполнения распоряжения Президента РФ от 18.03.2011 № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации».
3. Проведенный автором анализ специфики правового режима Единого регистра в целях его развития, позволил сформулировать определение понятия «базовый государственный информационный ресурс», который представляет собой формируемый для предоставления государственных услуг банк данных, состоящий из эталонных сведений, поддерживаемых уполномоченным органом власти в состоянии полноты, достоверности и актуальности, к которому с соблюдением требований информационной безопасности через сеть Интернет обеспечивается круглосуточный доступ пользователей. В связи с изложенным автор предлагает разработать проект постановления Правительства РФ «О ведении Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации».
4. Для обеспечения единства информационно-правового пространства РФ сделан вывод о том, что сведения, содержащиеся в Едином регистре как базовом государственном информационном ресурсе, являются основой для совершенствования законодательства (в широком смысле) Российской Федерации как результата мониторинга правоприменения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при организации нормотворческой и правоприменительной деятельности.
5. Обосновано, что для обеспечения и укрепления информационной безопасности государства защищенность информационных ресурсов Единого регистра как базового государственного информационного ресурса имеет существенное значение, поскольку его сохранение и использование как уникального государственного информационного ресурса является условием при подготовке и принятии важнейших государственных решений, необходимых для эффективного государственного управления.
6. В целях построения Федеральной системы правовой информации обоснована необходимость принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах», в котором целесообразно определить правовой режим официального Свода законов Российской Федерации в электронной форме на базе Единого регистра, состоящего из эталонных сведений о нормативных правовых актах, поддерживаемых уполномоченными органами власти в состоянии полноты, достоверности и актуальности, как базового государственного информационного ресурса, к которому с соблюдением требований информационной безопасности обеспечивается круглосуточный доступ пользователей.
7. Для формирования Федеральной системы правовой информации автором разработана Концепция развития Единого регистра, в которой сформулированы основные принципы и направления развития Единого регистра нормативных правовых актов Российской Федерации. Согласно данной концепции обеспечение ведения в электронном виде эталонных баз данных нормативных правовых актов позволит пересмотреть в перспективе приоритеты между бумажным и электронным носителем в пользу электронного документа и таким образом исключить возможность ошибки при предоставлении юридически значимой правовой информации в электронном виде.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в ней выводы расширяют знания об актуальных проблемах совершенствования законодательства и обеспечения граждан и органов государственной власти достоверной, полной и актуальной информацией о нормативных правовых актах. Предложения и выводы диссертации могут быть использованы в законотворческом процессе, в том числе путем внесения изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации.
Кроме того, разработанные автором теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в законопроектной работе органов государственной власти и муниципальных образований.
Результаты диссертации также использованы в учебном процессе при проведении занятий по дисциплинам «Ведение Минюстом России регистров нормативных правовых актов» для бакалавров в Российской правовой академии Минюста России и для магистров по программе «Организационно-правовое обеспечение информационной безопасности» Национального исследовательского ядерного университета «МИФИ».
Апробация результатов заключается в том, что основные положения исследования, выводы и рекомендации нашли отражение в одиннадцати научных публикациях автора, в том числе четырёх из перечня ВАК, апробированы в выступлениях с докладами на научных конференциях и круглых столах, в том числе на конференции молодых ученых и Державинских чтениях в Российской правовой академии Минюста России.