Афанасьева София Дмитриевна. Конституционно-правовой институт изъятия земельных участков для публичных нужд: сравнительный анализ опыта Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки

brief description

Афанасьева София Дмитриевна. Конституционно-правовой институт изъятия земельных участков для публичных нужд: сравнительный анализ опыта Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Афанасьева София Дмитриевна;[Место защиты: Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики" - Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования].- Москва, 2016.- 236 с.
Содержание к диссертации
Введение
Как пишет К.И. Скловский, «о [частной] собственности … можно сказать лишь то, что это наиболее полное, неограниченное право»13. Такое определение автор дает, явно ориентируясь на общепризнанные понятия, закрепленные в законах (в первую очередь гражданской отрасли) большинства стран. Например, в соответствии с французским Гражданским кодексом, собственность частная характеризуется как право пользоваться и распоряжаться вещами «наиболее абсолютным образом»14, а Германское гражданское уложение15 говорит о том, что собственник вещи может (в той мере, в которой тому не препятствует закон или права третьих лиц) обращаться с вещью исключительно по своему усмотрению и отгораживать других от всякого воздействия на нее. Японская доктрина определяет право собственности как полное господство над вещью16.
Исходя из указанных положений, можно сделать вывод, что право частной собственности в самом общем его понимании – это право на обладание определенными вещами, предметами, при этом обладание полное, абсолютное, когда собственник имеет исключительные права в отношении данных вещей, выступает в отношении их как единственный хозяин.
Ввиду того, что мы следуем традиции, в соответствии с которой при формулировке определения чего-либо необходимо дать характеристику предмета изучения, то следующим шагом будет перечисление отличительных свойств понятия права частной собственности. С.С. Алексеев выделяет три исходных начала, основания права частной собственности: 1) вещи, иные внешне объективированные предметы как объект собственности; 2) полное, абсолютное обладание объектом собственности; 3) отношение к вещам, как к своим. С точки зрения конституционного права, наиболее интересным представляется второе основание. Полнота господства частного собственника над вещью означает возможность совершать с ней любые действия. Абсолютный характер права частной собственности – это признание всеми определенного лица в качестве собственника; право защищается в отношении всех иных лиц, которые должны воздерживаться от любых его нарушений. Таким образом, в абсолютности права частной собственности выделяют негативный и позитивный аспекты. Негативный аспект – устранение всех прочих лиц от вещи и соответственно защиту от них; позитивный – возможность реализации прав на вещь без участия иных лиц.
По мнению С.С. Алексеева, необходимо учитывать и тот момент, что право частной собственности представляет собой власть лица над объектами этой собственности. Момент власти необходимо является конституционным элементом права частной собственности; в нем сконцентрирована основа тех возможностей, которые открываются перед частным собственником при использовании вещей в экономических процессах, в ходе жизнедеятельности человека. Он делает статус обладателя имущества защищенным, гарантированным, ибо это необходимое последствие наделения любого субъекта властью17. Власть над своими вещами, которая в каждый момент обеспечена силой и осуществляемая постоянно и активно – эта власть создает, по сути, «социальную ценность» лица. Признание этой ценности выражается в принятии исключительности воли владеющего лица, не допускающей никакой иной власти и никакой иной воли. Именно исключительность, которая логически выводится из свойств абсолютности и полноты, по мнению К.И. Скловского, и составляет саму суть права частной собственности18. Помимо перечисленных характеристик права частной собственности, этот автор предлагает еще несколько: эластичность, верховенство, бессрочность.
Эластичность права частной собственности означает гарантированную возможность восстановления права частной собственности в полном объеме после отпадения любых его ограничений (например, залога). В этом, по мнению ученого, проявляется и верховенство права частной собственности перед любым другим правом – неспособность какого бы то ни было права поглотить право частной собственности окончательно и навсегда.
Бессрочность же указанного права, как отмечает К.И. Скловский, является отражением «качества лица», а не его вещи. Признаком свободы лица является отсутствие преград и во времени, и в пространстве – лицо считается повсеместно и всегда свободным, суверенным. Следовательно, выводит автор, и воплощенная в вещи свобода лица, то есть право частной собственности, действует без границ во времени и пространстве. Ее ограничение во времени означает тем самым уменьшение прав частного собственника, и превращает само право частной собственности в неполное, «урезанное», что вступает в противоречие с его сущностью.
Учитывая все сказанное, будет уместно сделать несколько важных выводов. Во-первых, любое право на вещь имеет свое основание в воле частного собственника, следовательно, право частной собственности – это выражение ограниченной только рамками закона бессрочной власти, господства лица над вещью.
ГЛАВА 1. Природа института изъятия частной собственности для публичных нужд 17
1.1. Научно-философский аспект института изъятия частной собственности для публичных нужд 19
1.2. Институт изъятия частной собственности для публичных нужд в историческом аспекте 29
1.3. Формально-юридическое понимание института изъятия частной собственности для публичных нужд 33
ГЛАВА 2 Модели института изъятия частной земельной собственности для публичных нужд в Соединенных Штатах Америки и Российской Федерации 42
2.1. Американская модель изъятия частной земельной собственности для публичных нужд («eminent domain power») 42
2.2. Российская модель изъятия частной земельной собственности для публичных нужд 71
ГЛАВА 3. Проблемы функционирования института публичных изъятий частной земли в России и США и подходы к их решению 125
3.1. Проблемы функционирования института изъятия частной земли для публичных нужд в России и США 125
3.2. Обзор правоприменительной практики России и США по решению проблем института изъятия частной земли для публичных нужд: достоинства и недостатки 149
ГЛАВА 4. Пути реформирования института изъятия частной земли для публичных нужд в Российской Федерации с учетом американского опыта 168
4.1. Определение понятия «институт изъятия частных земельных участков для публичных нужд» 170
4.2. Совершенствование правового регулирования понятия «публичные нужды»
4.3. Совершенствование правового регулирования гарантии выплаты компенсации за изъятие 4.4. Совершенствование правового регулирования надлежащей процедуры изъятия 183
4.5. Кодификация законодательства, регулирующего институт публичных изъятий 191
Заключение 195
Словарь терминов 204
Список литературы 208
• Формально-юридическое понимание института изъятия частной собственности для публичных нужд
• Российская модель изъятия частной земельной собственности для публичных нужд
• Обзор правоприменительной практики России и США по решению проблем института изъятия частной земли для публичных нужд: достоинства и недостатки
• Совершенствование правового регулирования понятия «публичные нужды»
Формально-юридическое понимание института изъятия частной собственности для публичных нужд
Изъятие частной земли для публичных нужд заключается в переходе титула собственника имущества от частного лица к государству (в широком смысле). Иными словами, институт публичных изъятий регламентирует один из вариантов обращения частной собственности в публичную собственность. Таким образом, для того, чтобы разобраться в научно-философском смысле действий по изъятию частной земли, следует ответить на вопрос о предназначении и соотношении частной и публичной собственности как правовых феноменов.
Институт собственности – это общеисторическое явление, поэтому, чтобы понять его содержание, необходимо выяснить, как его определяли философы и мыслители на разных исторических этапах. Существует большое количество различных позиций по данному вопросу. Но представляется, что весь массив точек зрения можно разделить на две основные группы: 1) собственность как естественное состояние (Аристотель, Дж. Локк, Г. Гегель, Ш. Летурно) и 2) собственность как общественный договор (Ж.-Ж. Руссо).
Понимание собственности как естественного права исходит из того, что сам человек изначально является существом присваивающим, берущим, потребляющим. Это заложено в его инстинктах. Он берет вещь и таким образом делает ее своей, собственной. Но в этом можно усмотреть и вторую позицию относительно определения понятия собственности: как писал Ж.-Ж. Руссо, ее (собственности) истоки кроются в том, что однажды «кто-то» назвал вещь «своей», а «другие» в это поверили8. Иными словами, философ указывал на «искусственное» происхождение категории собственности, как плода человеческого разума. Из этого следует, что существует собственность внеправовая и правовая. Первая – это ее естественное состояние, вторая – производное, которое может появиться, например, плоды «труда» человека9. В соответствии позицией представителей школы естественного права, собственность предстает как некий объективный факт, оформившийся вслед за действиями индивида, которые предшествовали взаимодействию людей. Само же взаимодействие происходит лишь в результате «тесноты», вследствие чего все столкновения собственников – это столкновения, фактически, по воле случая. А значит договор, устанавливающий для каждого субъекта личное право собственности, является своеобразным «щитом», предотвращающим вторжение других лиц в пространство осуществления права собственности личности. Таким образом, собственность сама по себе становится правовой категорией, то есть категорией, реально функционирующей только посредством договора.
Существует и другой подход к собственности как к естественному состоянию. Его поддерживал Г. В. Ф. Гегель. В соответствии с его теорией, любая личность обладает неотъемлемой чертой – свободной волей. Свободная воля есть залог существования этой личности, она несет отпечаток его души, духовности, разумности. Но свободная воля существует лишь в абстракции, материально не закреплена. Таким образом, личность не может являться полноценной, пока не «запечатлит» свою волю в материи. Способом закрепления оной является вещь, которая приобретается будущим собственником не только посредством физического контакта с ней, но и через передачу ей своей воли, цели, желания владеть этой вещью. Таким образом, вещь, ранее являющаяся не больше чем безликой материей, преобразуется в вещь одушевленную, «вещь с целью», вещь со смыслом. Человек будто передает ей свою волю – душу, тем самым делая ее своей – продолжением личности, объединенной общей духовностью10.
На сегодняшний день у теоретиков нет полного единогласия относительно понимания существа права собственности как такового. Тем не менее, главной особенностью большинства определений собственности является их «прочастная» наклонность – они дают описание данной категории не в универсальном ключе, а отдавая предпочтение основным признакам частной собственности, игнорируя другую ее форму. Такой подход обосновывался, в частности, С.С. Алексеевым следующим образом: «…По своей исконной, первородной сути собственность во всем объеме своих качеств является, за исключением ее особой характеристики в качестве «достояния», собственностью персонифицированной» 11, то есть частной собственностью, собственностью естественной.
Следовательно, публичная собственность – явление «искусственное», ибо происходит не от самой природы человека, а возникает «во благо» этой природы посредством преобразования частной собственности. Поэтому следует сначала обратиться к определению собственности с точки зрения ее первичной, частной стороны, чтобы потом вывести через нее понятие публичной собственности12.
Российская модель изъятия частной земельной собственности для публичных нужд
Появление и развитие института публичных изъятий В отличие от американской модели, которая представляет семью общего права, российская правовая система тяготеет к континентальной правовой семье, в которой законодательное регулирование значительно преобладает над прецедентным правом. Поэтому наиболее важную роль в формировании российской модели института публичных изъятий на протяжении всей истории ее развития играют именно законодательные акты, а не судебные решения. Соответственно, и разъяснения гарантии «публичные нужды», в первую очередь, следует искать в законах.
Проблема определения содержания понятия «публичные нужды» в контексте института изъятия земельных участков из частной собственности получила свое разрешение в нормативных актах России примерно два с половиной века назад. Как указывает в своих работах ряд исследователей, первое упоминание об институте отчуждения земельных участков для публичных нужд появилось во второй половине XVIII века109 в «Генерал-Прокурорском Наказе при Комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» от 30 июля 1767 г. В данном документе говорилось: «Если общая польза требует, чтобы некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие»110. Как видим, в соответствии с представленным историческим правовым регулированием возможность отчуждения земельного участка ограничивалась соблюдением двух обязательных условий – требованием выплаты компенсации за понесенные бывшими собственниками убытки и требованием направленности изъятия на удовлетворение нужд общества.
Тем не менее, в XVIII веке существо частной собственности рассматривалась еще как право, октроированное государством (Государем). Соответственно, и осуществление изъятия преподносилось не как институт протекционистский, а как регулятивный – не защищающий права частного собственника, а лишь регламентирующий процедуру осуществления власти Государя в имущественных отношениях. Императрица Екатерина II в набросках своего Наказа напишет, что «предмет Права Общего есть установление и соблюдение обрядов общих, необходимо нужных для сохранения целости, доброго порядка и тишины Государства. От сего происходит бытие власти верховной … . Все Члены Государства и чужестранные в оном живущие должны покоряться власти самодержавной и тем, коим от оной поручены части правления. И когда сие так состоит, и добрый порядок от самой верховной власти и от всех сохраняется, тогда подданные взирают на себя, как на семью, которой Государь есть отец»111. Таким образом, в России XVIII века понятие изъятия частной земельной собственности для публичных нужд представляло собой лишь зачатки некой идеи, прочно связанной с представлениями об общественной пользе, заключавшейся в «нерушимом правлении Государя». Более того, можно констатировать, что в течение длительного периода этой проблеме уделялось совсем мало внимания. Какого-либо подробного регулирования порядка изъятия частной земли не существовало.
К середине XIX века регулирование института изъятия претерпело некоторые изменения. Положения, регламентирующие этот механизм, были дополнены рядом норм, разъясняющих особенности процедуры отчуждения земли, общие требования и критерии. Например, в Своде Законов Российской Империи (СЗРИ) особо подчеркивалось, что принудительное изъятие недвижимого имущества, когда это необходимо для какой-либо государственной или общественной пользы, допускается не иначе, как за «справедливое и приличное вознаграждение» (гл. 6. ст. 575)112. В Своде указывалось также, что все случаи, когда представится нужным отчуждение или временное занятие недвижимой собственности, могли определяться исключительно Именными Высочайшими указами. Проекты этих актов представлялись в Присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев. Законом предписывалось включать в эти указы обоснование общеполезности и необходимости принудительного отчуждения имущества, а также необходимость отхода от общего порядка изъятия.
В СЗРИ, тем не менее, представлена лишь общая характеристика клаузулы публичности как основания изъятия. Такое законодательное регулирование трудно назвать определенным. Это указывает на отношение Российского государства того периода к праву частной собственности в большей степени как к дарованному, а значит, не требующему специальных (дополнительных) юридических разъяснений.
Обзор правоприменительной практики России и США по решению проблем института изъятия частной земли для публичных нужд: достоинства и недостатки
Итак, на основе вышесказанного, можно сделать вывод, что в США (как на федеральном уровне, так и на уровне штатов) справедливая компенсация за отчуждение земли для публичных нужд, по общему правилу, рассчитывается исходя из общих принципов и методов и только на основе рыночной стоимости земли и прямых убытков. Устоявшийся подход в определении размера возмещения за отчуждение земельного участка характеризуется наличием нескольких существенных недостатков, подрывающих авторитет конституционного права частной собственности и Поправки V к Конституции США, что будет рассмотрено в Главе 3 настоящей работы.
Требование соблюдения должной процедуры (due procedure) Общие положения. Ряд ученых, анализируя законодательство США, пришли к выводу, что в числе гарантий соблюдения интересов частных собственников можно выделить процедурные гарантии права частной собственности – «due procedure» («должная процедура»), согласно которым порядок принятия каждого решения должен быть заключен в рамки определенных направляющих правил: должного порядка и должного процесса101. По сути, в американском законодательстве требование выполнения «due procedure» закреплено в двух Поправках к Конституции США. В Поправке V говорится, что «никто не может быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры», а в Поправке XIV – что «ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры либо отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов».
На сегодняшний день в США существует два основных законодательных уровня, осуществляющих регламентирование должной процедуры изъятия земельных участков: федеральный уровень и уровень штатов. Федеральные статуты предоставляют органам правительства полномочие изымать частную собственность для федеральных нужд только через судебную процедуру, при которой решение об изъятии выносится федеральным судом соответствующего округа по иску уполномоченного на отчуждение федерального органа власти102.
Однако намного более важную роль в регулировании порядка изъятия земель играют акты, которые принимаются законодательными собраниями штатов. Процедура изъятия в разных штатах различна, однако существуют и некоторые общие моменты для всех или большинства штатов. В качестве такой – типичной – процедуры можно рассмотреть нормы, предусмотренные главой 40А Статутов штата Миннесота в редакции 2014 года103.
Согласно секции 117 Статутов, должная процедура изъятия в целом выглядит следующим образом. Непосредственно до внесения вопроса об изъятии в суд органы, инициирующие изъятие, должны провести обязательную оценку стоимости планируемой к отчуждению частной собственности (не менее чем за 60 дней до подачи иска в суд). Более того, законом предусмотрена обязанность заинтересованных в изъятии лиц до возбуждения процедуры принудительного отчуждения частной земли осуществить все возможные добросовестные попытки заключить гражданское соглашение о покупке этой собственности.
Кроме того, в законе содержится требование об обязательном предварительном проведении публичных слушаний по вопросу изъятия частного земельного участка по причине его нахождения «в состоянии упадка» («blight»).
Только после осуществления всех указанных действий государственный орган или организация (частная или публичная) получают право подать в окружной суд заявление о возбуждении процедуры по вопросу использования механизма публичных изъятий. В заявлении также должно содержаться подробное описание месторасположения земельного участка и находящихся на нем строений, сооружений и крупных насаждений. В нем также должны указывать имена владельцев земельного участка и всех иных лиц, имеющих права на земельный участок или находящуюся на нем недвижимость, названных в записях из книги аудитора округа. В заявлении также должна содержаться просьба о назначении независимых «народных заседателей» («commissioners») для установления размера возможных убытков частного собственника от действий по изъятию. Далее, частный собственник должен быть предупрежден органом, планирующим отчуждение его земли, о том, что намечается слушание по изъятию его земельного участка – не позднее, чем за 20 дней до предполагаемого слушания.
Решение суда об одобрении действий по отчуждению частной земли у собственника может быть обжаловано в вышестоящий суд (апелляционный суд штата по гражданским делам) в течение 60 дней. Если за этот срок частный собственник не обратился с обжалованием, истец получает право на изъятие земельного участка. Это возможно сразу после истечения данного срока, но, как правило, через некоторое время, установленное судом.
Интересно, что в законе штата Миннесота не содержится требование о государственной регистрации решения об изъятии земельного участка в случае одобрения судом инициативы по изъятию. Таким образом, вопрос о моменте, с наступлением которого на частного собственника относятся затраты по улучшению на его участке, здесь решается по общим нормам гражданского права. В соответствии с ними этот момент совпадает со временем, когда частный собственник достоверно узнает о том, что он будет лишен собственности, то есть с вынесением судом решения об изъятии.
Совершенствование правового регулирования понятия «публичные нужды» 1
Несмотря на двухвековой опыт и российская, и американская модели законодательного регулирования института изъятия частных земельных участков для публичных нужд всё еще содержат ряд положений, нуждающихся в переосмыслении. Было бы неверно назвать их недоработками: регулирование в названной сфере в конкретных исторических условиях преследовало определенную цель. Например, отсутствие надлежащего централизованного законодательного регулирования основных дефиниций механизма публичных изъятий в США долгое время считалось оправданным, поскольку главенствовала концепция приоритета законодательного усмотрения, или «деференциальная» доктрина. Но в последние годы в США всё больше и больше ставится под сомнение обоснованность любой инициативы по отчуждению земли. С этой же проблемой столкнулись и российские законодатели, но по иной причине: многие годы институт публичных изъятий рассматривался как выполняющий исключительно регулятивную функцию. Только в конце ХХ века собственность перестала восприниматься как нечто принадлежащее исключительно государству или исходящее от него.
Отсутствие универсальных норм, регламентирующих порядок изъятия, до сих пор является основным законодательство рассматриваемых стран различных противоречивых оснований отчуждения земли, которые значительно расширили оригинальную конституционную трактовку института151. Законодателям в США долгое время указанные действия недостатком обеих моделей. Такая ситуация послужила причиной введения в казались необходимыми, ибо они соответствовали требованиям краткосрочной экономической целесообразности, приоритетной перед интересами отдельных частных лиц. В России же это произошло, вероятно, ввиду слишком позднего начала работы над реформированием данного механизма.
Реализация полномочия по публичному отчуждению земли ставит перед органами власти вопрос и о размерах предоставляемой компенсации бывшим собственникам. Окончательное решение этой задачи до сих пор не найдено, ибо необходимо разработать такую формулу справедливой компенсации, которая учитывала бы как обоснованные требования частных собственников земли, так и соображения экономической целесообразности в рамках крупного сообщества, что, в сущности, означает примирение противоположных интересов.
Не менее серьезную проблему функционирования института публичных изъятий мы видим также в сложности подсчета издержек и доходов как от проектов, предусматривающих отчуждение земли, так и от самой процедуры изъятия. Эта задача всегда была актуальна, однако, вследствие отхода законодателями от классической концепции института публичных изъятий152 ее важность как будто утратила свое первостепенное значение. Не следует забывать, что трудность предсказывания и доказывания предполагаемых затрат и выгод открывает рентоориентированным лицам153 возможность спекуляций в отношении целей и результатов проектов, которые зачастую «de facto» не направлены на достижение общественной выгоды.
Наконец, еще одной проблемой является все сохраняющаяся тенденция в деятельности судебных органов России и США к предоставлению законодательным и исполнительным органам власти чрезвычайно широкой свободы усмотрения при решении вопроса о судьбе той или иной инициативы по изъятию частной земли. Причиной такой политики судов является, в частности, ограниченность возможностей судебного инструментария при оценке законности действий, предусматривающих принудительный выкуп земельных участков из частной собственности.
Рассмотрим выделенные проблемы подробнее. Проблемы, связанные с отсутствием четкого определения понятия «публичные нужды» Одна из наиболее сложных проблем института публичных изъятий заключается в том, что в законодательстве США и России отсутствуют четкие дефиниции, раскрывающие содержание клаузулы «публичные нужды» («public use»). В силу этого, толкование данного правила оставлено на усмотрение органов законодательной власти, которые нередко используют это полномочие если не в корыстных целях, то в интересах краткосрочной экономической целесообразности и, в целом, для реализации проектов, необходимость которых вызывает сомнения. В России и США эта проблема выступает в различных проявлениях.
В Соединенных Штатах Америки это выражается во введении в законы штатов и неоправданно частом применении органами власти формулировки «в целях экономического развития» для обоснования инициативы по отчуждению частной земли.
В Российской Федерации, в свою очередь, примером является издание большого числа «законодательных исключений» – специальных актов и норм, не всегда достаточно обосновано расширяющих базовый список оснований изъятия, закрепленный в ст. 49 ЗК РФ.
Экономическое развитие и «ревитализация»154 «упадочных» территорий. Суды в США нередко соглашаются с формулировкой «в целях экономического развития», используемой заявителями в качестве оправдания необходимости изъятия. Такие действия направлены на долгосрочную перспективу: принятие соответствующих мер вкупе с реализацией права на принудительный выкуп земельных участков должно в итоге отразиться на общем благосостоянии граждан, проживающих в том или ином городе, части города, районе. Однако использование формулировки «в целях экономического развития» осложняется одним обстоятельством: в федеральном законодательстве США отсутствует определение экономического развития, а законы штатов содержат весьма расплывчатые разъяснения оного. Сложившаяся ситуация приводит к возникновению «побочных» эффектов применения этого условия для оправдания отчуждения земельных участков