Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции

brief description

Год:

2012

Автор научной работы:

Егорова, Марина Владимировна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.02

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

240

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Егорова, Марина Владимировна

Глава I. Теоретические основы организаций местной власти в мире и её история воФранции
§ 1. Возникновение и развитиетерриториальныхколлективов, местного управления исамоуправления.
1. Понятие территориального коллектива, местного (муниципального) самоуправления и управления.
2. Теории местного самоуправления.
3. Эволюция местного самоуправления и управления.
4. Основные модели местного самоуправления и управления.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции"

Актуальность темы исследования. Местные коллективы и ихсамоуправлениеявляются важной составляющей любого демократического государства.Публичноеуправление должно учитывать прежде всего интересы и потребности населения, и именно управление «на местах» наиболее приближено к нуждам населения, позволяет оптимально решать повседневные проблемы. Только сочетание местногосамоуправленияс управлением, осуществляемым вышестоящими уровнями власти, способствует наиболее эффективному решению возникающих в обществе проблем.
В течение столетий Франция создавалась как централизованное унитарное государство. Государственное строительство сделало необходимым присутствие в каждой части территории представителя, роль которого заключалась в том, чтобы насаждатьверховнуюволю государства, применять там общенациональные законы и руководить населением. Вместе с тем во Франции с давних пор существовали самоуправляющиеся коммуны. В результате в основе французской системы территориального устройства постепенно пробивал себе дорогу принцип сочетания местного самоуправления с государственным управлением. В разное время во Франции централизация власти либо децентрализация получали преимущество в зависимости от политического режима в стране. Признание естественных границ и право на самоуправление для коммун в сочетании ссамоуправлениеми присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях является сегодня основной характерной чертой территориального устройства Франции.
В 1989 году была созданаАссамблеясообществ Франции, которая успешно завершила работу по парламентскому лоббированиюзаконопроектао реформе территориальных коллективов, рассмотренномуПарламентоми вступившему в силу 16 декабря 2010 года1. Данный закон унифицировал порядок формирования органов местного самоуправления всех уровней и открыл новые возможности развития большим агломерациям. Закон предусмотрел поэтапное реформирование местной власти на 2011-2015 гг. 2012 год знаменует создание сообществ с применением новых правил управления. В 2013 году произойдёт усилениеполномочийпрефектов, присоединение к сообществу последних изолированных коммун. В 2014 году пройдут региональные и генеральные выборы, которые объединятся и дадут рождение новому «территориальному советнику». 2015 год установит новое распределение компетенций и предельную дату, до которой должны быть выработаны схемы региональной взаимопомощи.
Также необходимо отметить, что 2010 г. был годом Франции в РФ и годом РФ во Франции. 18 ноября 2011 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики было подписаносоглашениео содействии сотрудничеству между территориальными образованиями Российской Федерации и Французской Республики. Данное соглашение призвано содействовать развитию торгово-экономического, научно-технического, социального, культурного, гуманитарного сотрудничества, а также сотрудничества в сфере образования, здравоохранения, информационных технологий, энергетики, агропромышленного комплекса, городского развития, туризма, энергетической эффективности и в иных сферах между территориальными образованиями России и Франции. В целях развития сотрудничества между территориальными образованиями Россия и Франция создают благоприятные условия для установления прямых контактов между хозяйствующими субъектами. Данное соглашение знаменовало новый этап развития отношений между Францией и Россией. В настоящее время реализуется около пятидесяти различных проектов сотрудничества между французскими и российскими органами местного самоуправления. Некоторые органы
1 См.: Loi №2010-1563 du 16 décembre 2010//Journal Officiel de la Republique Française du 17 décembre 2010. местного самоуправления поддерживают проекты, тематика которых непосредственно не входит в их сферу компетенций, например, проекты межвузовского сотрудничества. Кроме того, территориальные образования в целях обмена опытом принимают у себя российские делегации1.
Комплексных научно-правовых исследований современных местного самоуправления и управления во Франции, особенно учитывающихзаконодательныеновеллы последнего времени, и рекомендаций для использования этого опыта в России сравнительно мало. Это всё обусловливает актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.Конституционноезакрепление самостоятельности территориальных коллективов во Франции было осуществлено сравнительно недавно. Прежде предусматривалось, что представители государства осуществляютадминистративнуюопеку и следят за соблюдением законов территориальными коллективами при принятии ими решений в целях обеспечения целостности государства. Взаимоотношения органов самоуправления с органами управления были жёстко централизованными. В Пятой республике с 80-х гг. прошлого века происходит процесс децентрализации системы территориального управления, который в 1998, 2003 и 2008 гг. получил конституционное регулирование. В последние десятилетия вКонституциюФранции были внесены изменения, которые коснулись статуса континентальных территориальных коллективов, их взаимоотношений друг с другом и с центральной властью, а также статуса заморских территорий Франции. Изменения также были внесены в Общийкодексо территориальных коллективах, вИзбирательныйкодекс и в другие законы.
Наибольшую известность среди работ французских исследователей, посвящённых статусу территориальных коллективов во Франции, приобрели
1 См.: http://www.coopregion.ru. в своё время работы Ж.Веделя«Административное право Франции»1, Г.Брэбана«Французское административное право» , Э. Деттона «Местная администрация Франции»3, которые были переведены и изданы в нашей стране во второй половине прошлого века. Ещё раньше идеи децентрализации в своих трудах развивали французские исследователи Л.Дюги, М. Ориу. В диссертационном исследовании также использованы труды французских авторов Ж.-Г. Турэ, А. Токвиля, Ж. Доменака, Э. Броссе, М.Л. Каролюса-Барре, Ш. Пети-Дютайи, Н. Дантонела Кор., А. Морина, А. Люшера, П. Дэйона, Ж. Аросена, П. Феррари, Ш. Виера.
Весомый вклад в создание теоретической основы настоящего диссертационного исследования внесли направленные на изучение местного самоуправления и местного управления работы британских, немецких, американских, а таюке белорусских учёных И. Редлиха, П. Эшли, Р.Гнейста, Л. Штейна, Г. Штимпфля, X.Шоллера, Г. Еллинека, В.П. Серебренникова и ряда других.
В контексте данной тематики сложно переоценить значение монографических работ российскихконституционалистовсоветского и современного периодов по вопросам местного самоуправления и управления во Франции в целом или отдельных их аспектов. Это труды В.В.Маклакова, В.Е. Чиркина, Е.В. Болотиной, А.Д.Керимова, В.Б. Евдокимова, Я.Ю. Старцева, A.A.Транина, А.Н. Пилипенко, Г.В. Барабашева, O.E.Кутафина, М.А. Штатиной, А.И. Черкасова, В.Г.Графского, В.И. Фадеева, В.П. Серебренникова, H.H.Ефремовой, A.C. Прудникова, М.А. Крутоголова, В.А.Баранчиковаи др.
За последние годы в России были защищены несколько диссертаций, посвященных муниципальному управлению Французской Республики. Интерес представляет кандидатская диссертация Л.М. Богорада «Финансово
1 См.: Ведедь Ж.Административноеправо Франции. Перевод с французского / Под ред.:КрутоголовМ.А.; Пер.: Энтин Л.М. -М.: Прогресс, 1973.
2 См.:БрэбанГ. Французское административное право. Перевод с французского / Пер.:ВасильевД.И., Карпович В.Д., под ред. и со встун. ст.:БоботовC.B. - М.: Прогресс, 1988.
3 См.'.Деттон Э. Местная администрация Франции. Перевод с французского / Под ред.:КрутоголовМ.А.; Пер.: Алексеев Л.Б. - М.:Госюриздат, 1957. правовые основы муниципального управления Французской Республики» (Санкт-Петербург, 2011). В данной диссертации исследуется юридическая природа и структура местных финансов Французской республики, а также правовое регулирование финансовой самостоятельности территориальных коллективов Франции. Также стоит упомянуть кандидатскую диссертацию Л.М. Самойловой «Контроль надисполнениембюджета во Франции: эволюция правового регулирования» (Москва, 2008). В данном исследовании диссертант освещает теоретические вопросы бюджетного контроля, устанавливает закономерности развития организационно-правовой структуры контроля над исполнением бюджета во Франции, анализирует современное состояние организации такого контроля. Однако целостным образом конституционно-правовой статус территориальных коллективов в контексте последнихконституционныхи законодательных изменений не исследовался.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы: последние изменения французскойКонституции1958 г., касающиеся регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления с органами местного управления во Франции, а также нормы текущего законодательства, прежде всего Общегокодексао территориальных коллективах иИзбирательногокодекса, и их реализация.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, в которых проявляется самоуправление территориальных коллективов и их взаимоотношения с органами местного управления Франции и с центральной властью.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексный анализ территориального устройства и местнойпубличнойвласти во Франции в связи с последнимиконституционнымии законодательными изменениями и в целесообразных случаях внесение предложений по совершенствованию российского законодательства о территориальном устройстве субъектов РФ, о местномсамоуправлениии управлении в них.
Исходя из указанной цели диссертационного исследования, автор поставила следующие задачи:
- определить понятие «территориальный коллектив», выявить его признаки и отделить его от понятия «административно-территориальная единица»;
- определить применительно к Франции содержание и различие понятий «местное самоуправление» и «местное управление», рассмотреть их историческое развитие и основные концепции местного самоуправления; рассмотреть основные направленияконституционногои законодательного развития территориального устройства, местного самоуправления и местного управления во Франции, выявить их специфику и взаимоотношения.
Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы и специальные юридические методы. В частности применялись: метод системного анализа, метод синтеза, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический методы.
Эмпирическую и нормативную основу диссертационного исследования составилиКонституцияФранции от 4 октября 1958 г., Общий кодекс о территориальных коллективах, Избирательный кодекс, закон № 82813 от 2 марта 1982 г. «О правах исвободахкоммун, департаментов и регионов», закон № 83-8 от 7 января 1983 г. «О распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами»,конституционныйзакон № 2003-276 от 28 марта 2003 г. «О децентрализованной организации Республики», конституционный закон № 2008-724 от 23 июля 2008 г. «О модернизации институтов Пятой Республики», закон № 2010-1563 от 16 декабря 2010 г. «О реформе территориальных коллективов», прочее относящееся к рассматриваемой теме текущее французское законодательство, а также информация о его реализации. Среди международных документов особую ценность для анализа проблематики настоящего диссертационного исследования представляет Европейскаяхартияместного самоуправления 1985 г. При подготовке диссертации выполнены перевод, анализ и сравнение ряда актов текущего законодательства Франции.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в том, что впервые исследовано целостным образом конституционно-правовое регулирование территориального устройства Франции, её органов местного самоуправления и местного управления с учётом последних конституционных изаконодательныхизменений во Франции, касающихся территориальных коллективов, выделены основные направления развития местного самоуправления и местного управления во Франции, рассмотрены результаты децентрализации власти, осуществляемой с 80-х гг. XX века и продолжающейся поныне, проанализировано современное конституционно-правовое регулирование территориальных коллективов. В частности, подчёркнуто, что в рамках проведённой децентрализации власти во Франции, что нашло отражение встатье1 Конституции, территориальным коллективам были переданы новые компетенции, что способствовало увеличению их ответственности. В ходе конституционных реформ во Франции были созданы институты местной демократии, такие какреферендуми народная законодательная инициатива, что способствовало более активному участию населения в жизни территориального коллектива. Территориальные коллективы получили необходимую им самостоятельность в вопросах местного значения, в том числе финансовую автономию, что былозакрепленона конституционном уровне. Была установлена новая единаяизбирательнаясистема для советников и введён единый статус «территориального советника», а также образованы новые формы объединений, такие как метрополия и метрополитанский полис. Это знаменовало собой создание крупных агломераций, способных оказывать экономическое влияние в международном масштабе. Также необходимо отметить тенденцию, связанную с предоставлением автономии многим заморским территориям Франции, что также находит своё отражение во французской Конституции.
Научная новизна диссертации проявляется также в общих выводах, которые сконцентрированы в основных положениях, выносимых на защиту:
1 .Территориальные коллективы, существующие в подавляющем большинстве современных государств, являются преемниками инаследникамидогосударственных общин, которые со временем из родо-племенных объединений превратились в объединения жителей определённых земель и на протяжении всей своей истории вели борьбу с центральной властью возникших государств, на территории и подсуверенитетомкоторых эти земли оказались, за свои интересы и гарантирующее эти интересы самоуправление.
Системы этого самоуправления, его взаимоотношения с местными агентами центральной власти соответствующей страны всегда разнились от страны к стране в зависимости от особенностей политической истории страны, социально-политической психологии её населения и множества других факторов.
2. Небывалое усложнение общественной жизни в странах мира во второй половине прошлого века и в начале нынешнего выявило настоятельную необходимость не только деконцентрации, но и децентрализации властных полномочий, традиционно осуществляемых центральной властью в современных государствах. Следствием этого является учреждение новых уровней управления (регионов, федеральных единиц и т.п.) и создание в них систем самоуправления с дополнением их агентами центральной власти, обладающими общей компетенцией (префектами, губернаторами и т.п.), или без этого дополнения. Одновременно расширяютсяполномочиясамоуправления и на средних и низших уровнях управления. Это требует адекватного финансового обеспечения, что зачастую получает отражение даже наконституционномуровне. Современные территориальные коллективы имеют, таким образом, в большинстве стран сложную, многоступенчатую структуру, причём более широкие коллективы (например, регионы) обычно не имеютадминистративныхправ в отношении входящих в их состав более узких коллективов (например, городов, общин).
Наряду с этим территориальные коллективы, причём не обязательно одного уровня, могут объединяться для решения общих задач их компетенции. Более того, они подчас могут вступать в международные (приграничные и др.) объединения. Это способствует углублению международного сотрудничества государств.
3. Исторически территориальное устройство Франции характеризовалось устойчивым тяготением к централизации, но за последние 30 лет оно претерпело значительные изменения. В рамках децентрализации власти во Франции территориальным коллективам были переданы новые компетенции. Территориальные коллективы получили необходимую им самостоятельность в вопросах местного значения, в том числе финансовую автономию. Были созданы институты местной демократии, такие как референдум и народнаязаконодательнаяинициатива. Была установлена новая единая избирательная система для советников и введён единый статус «территориального советника», а также образованы новые формы объединений, способные оказывать экономическое влияние в международном масштабе. Система местного самоуправления во Франции в последние годы серьёзно реформируется, законодательно запланировано на ближайшие годы дальнейшее развитие децентрализации, которая включает в себя целый комплекс мероприятий.
4. Самостоятельное решение вопросов местного значения территориальными единицами находит выражение в принципесубсидиарности. Принцип субсидиарное™ включён в Договор о Европейском Союзе, а также провозглашён в Европейскойхартииместного самоуправления 1985 года. Европейская хартия местного самоуправления установила, чтопубличныеобязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, а передаваться на более высокийадминистративныйуровень только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Хартия явилась первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. В соответствии с ней местные власти должны осуществлять самоуправление и контролировать значительную частьпубличныхобязательств в интересах местного населения и под свою ответственность.
В целях реализации принципа субсидиарности в статье 72 Конституции Франции предусмотрено, что территориальные коллективы призваны принимать решения по совокупности полномочий, которые могут быть наилучшим образом осуществлены на их уровне. Никакой территориальный коллектив не может осуществлятьопекунад другим. Однако когда осуществление какого-либо полномочия требует участия нескольких территориальных коллективов, то закон может разрешить одному из них или одному из их объединений организовать формы их общей деятельности. То есть имеется законодательство, определяющее характер, объём и способы осуществления помощи со стороны других коллективов. У каждого территориального коллектива есть свои способы реализации принципа субсидиарности.
5. Важным элементом реформы явилось упразднение финансовойопекинад территориальными коллективами. Отныне подготовка их бюджетов возлагается на председателейвыборныхсоветов, а не префектов, как было раньше. Местные органы стали более самостоятельны по вопросам подготовки, принятия иисполнениябюджета. Вместо целевых государственных дотаций территориальная единица получает глобальную финансовую субсидию, которой свободно распоряжаютсявыборныеорганы. Одновременно с передачей некоторых компетенций от государства местномусамоуправлениюпереданы финансовые, кадровые и технические средства, необходимые для их реализации. Передача компетенций проводилась по частям и в соответствии с назначением, свойственным каждому уровнюадминистративнойвласти.
Принцип автономии, в том числе финансовой, представляет собой один из основополагающих аспектов свободного самоуправления территориальных коллективов. Автономия предполагает опредёленную самостоятельность в принятии собственными органами самоуправления территориальной единицы решений, которые не подлежат отмене государством, если не нарушают закон, а также наличие необходимых для реализации этих решений собственных средств.
6. Территориальное устройство Франции весьма сложное и включает как трёхуровневую систему самоуправляющихся территориальных коллективов, так и управляемые из центра административно-территориальные единицы, в задачу администрации которых входит главным образомнадзорза законностью актов и действий органов местного самоуправления, а также координация деятельности на местах подразделений центральных ведомств. Институт префектов и супрефектов, несмотря на существенное ослабление, начиная с 1982 г., их полномочий, сохраняет значительное влияние, отражая традицию французского унитаризма. То же можно сказать и об институте мэров.
Сложность территориального устройства Франции обусловлена, помимо чисто внутренних причин, также тем, что конституционно-правовую связь с Францией сохраняют некоторые бывшие её колонии. Их территория считается частью территории бывшей метрополии. К настоящему времени сообщества жителей бывших колониальных владений приобрели тот же статус, какой имеют сообщества жителей европейской континентальной части страны, т.е. статус территориальных коллективов.
7. Концепция местного самоуправления исходит из того, что местные сообщества представляют собой один из основных элементов демократического режима. В последнее время к участию в местном самоуправлении также всё чаще допускаются постоянно проживающиенеграждане, поэтому правильнее теперь говорить о самоуправлении жителей. Принцип местного самоуправления исходит из того, что участие жителей в управлении общественнымиделамисамым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.
8. Местное самоуправление имеет непосредственную связь с гражданским обществом. В 2003 г. во Франции в результатеконституционнойреформы был принят Органический закон о местной демократии, который был включён в Общий кодекс о территориальных коллективах. Этой реформой были предусмотрены референдум и народная законодательная инициатива на местах. Благодаря этому население во Франции является активным участником политической жизни территориального коллектива, участвует в выборах иреферендумах, осуществляет народную законодательную инициативу, формирует органы местного самоуправления, имеет право запрашивать необходимую информацию о том, что происходит в территориальном коллективе, в случае необходимости выражать своё мнение по тем или иным вопросам местного значения. Чем активнее население участвует в политической жизни, тем с большей уверенностью можно утверждать, что данное общество является гражданским. Так, в 2008 и 2009 гг. были проведены 6 местныхреферендумовв коммунах и 17 коммун организовали консультации с жителями по местным вопросам.
Таким образом, правильно организованное местное самоуправление является институтом демократического государства и гражданского общества, способным реально осуществлятьпубличнуювласть, обладающим большим созидательным общественным потенциалом.
9. Местное самоуправление осуществляется на определённой территории. Территориальный коллектив, в котором действует местное самоуправление, является сложившимся, устойчивым и постоянным объединением жителей. Он создаётся на основе общественных интересов особого рода. Это интересы, связанные с повседневной жизнью людей. Территориальные коллективы являются уже не просто географическими понятиями, а образуют определённые политические единства, форму политической организации общества, исторически связанную с данным участком государственной территории.
Таким образом, под территориальным коллективом понимается не любое объединение людей по территориальному признаку, а такое объединение, которое основано на самоуправлении. Местное самоуправление, территориальные границы июридическиоформленный персональный состав членов территориального коллектива являются его важнейшими признаками.
10. Для более эффективного осуществления своей компетенции территориальные коллективы создают различные объединения. В 2010 году в результате крупной реформы во Франции были созданы наряду с существовавшими ранее синдикатами коммун новые формы объединений, такие как метрополия и метрополитанский полис.
11. Статус некоторых территориальных единиц Франции также изменился. Произошло расширение автономии ряда территорий с учётом их исторического развития. Так, Корсике была предоставлена государственная автономия. При организации современного статуса Корсики были учтены её специфические особенности, в частности географического и исторического характера. Примечателен статус Новой Каледонии, особо отражённый в
Конституции. В 2014 г. её жители примут участие вреферендумео полном суверенитете. Расширение полномочий заморских территориальных единиц Франции является тенденцией последних лет.
12. Сочетание местного самоуправления территориальных коллективов с подчинённым Правительству местным управлением, осуществляющим административный надзор зазаконностьюсамоуправленческих решений, позволяет населению территориальных единиц самостоятельно и демократически решать свои внутренние проблемы и вместе с тем вполне надёжно гарантировать территориальную целостность и управляемость французского государства. При этом учитываются особенности отдельных территорий, в частности отдалённых от европейской континентальной части Франции.
13. Опыт территориального устройства Франции представляет определённый интерес для России, хотя Франция - унитарное, а Россия -федеративноегосударство. Речь идёт, в частности, о применении принципа субсидиарности, об обеспечении финансовой автономии самоуправляющихся территориальных единиц и, может быть, о большем разнообразии их статусов, позволяющем лучше отражать интересы местных сообществ в сочетании с интересами общегосударственными.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования - общетеоретические выводы и практические рекомендации - могут быть полезными для более глубокого осмысления местного самоуправления и управления в современном государстве, в частности во Франции, и применены при разработке и совершенствовании правовых актов в сфере местного самоуправления, взаимоотношений центра с местной властью в России, а также могут быть учтены вправоприменительнойпрактике. Кроме того, данный материал может быть полезен для преподавания конституционного и муниципального права, спецкурсов и спецсеминаров по данной дисциплине, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты диссертационного исследования получили отражение в публикациях автора по теме исследования. Основные положения диссертации опубликованы в двухстатьяхобщим объёмом 1,2 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Отдельные положения были использованы автором во время участия в круглом столе, который проводила кафедра конституционного права зарубежных странМГЮАимени О.Е. Кутафина.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Конституционное право; муниципальное право", Егорова, Марина Владимировна

Общие выводы. Сочетание местногосамоуправлениятерриториальных коллективов с подчинённым Правительству местным управлением, осуществляющимадминистративныйнадзор за законностью самоуправленческих решений, позволяет населению территориальных единиц самостоятельно и демократически решать свои внутренние проблемы и вместе с тем вполне надёжно гарантировать территориальную целостность и управляемость французского государства. При этом учитываются особенности отдельных территорий, в частности отдалённых от европейской континентальной его основной части.
226
Заключение
Франции удалось достичь оптимального, на наш взгляд, сочетания самоуправления территориальных коллективов разных уровней с централизованным государственным контролем. Территориальные коллективы Франции обладаютполномочиями, необходимыми для осуществления управления территориальными единицами, в то же время за центром сохраняютсяполномочия, необходимые для выполнения общегосударственных задач. Такая система представляется наилучшей, и её стоит иметь в виду в России при организации взаимодействия центральной, региональной и местной власти с учётом, конечно, того обстоятельства, что Франция представляет собой унитарное, а Россия -федеративноегосударство.
Франция является страной, которая создавалась как сильное централизованное унитарное государство иадминистративнаясистема которой строилась в соответствии с этим принципом. Первоначально во Франции существовала система интендантов - чиновников, посылаемых королевской властью на места для осуществления функций управления. Впоследствии институт интендантов был заменён институтом префекта, который надолго укоренился в системе органов управления во Франции с целью, в частности, обеспечить жёсткие рамки для коммунального самоуправления.
Во Франции одним из главных вопросов внутренней политики и публично-правовой структуры всегда являлись взаимоотношения органов местного самоуправления и центральной власти. Эти взаимоотношения менялись в зависимости от политического режима, который существовал в стране в тот или иной период её развития. Более того, каждый из режимов постоянно возвращался к этому вопросу, стремясь пересмотреть его. В действующей редакцииКонституцииФранции установлено, что «в территориальных коллективах Республики представитель государства, представляющий каждого из членов Правительства,обязанобеспечивать национальные интересы, осуществлять административный контроль и соблюдение законов»1. То есть в управлении территориальными коллективами центральная власть сохранила за собой наконституционномуровне лишь контроль. Это результат децентрализациипубличногоуправления, начатой в 80-х гг. прошлого века.
Формы взаимодействия территориальных единиц Франции друг с другом, а также особый статус некоторых её территорий может представлять интерес и для России. Предоставление территории особого статуса и вместе с тем сохранение данной территории в рамках государства позволяет адекватно реагировать на возникающие сепаратистские тенденции. Разнообразные же формы объединения территориальных единиц позволяют наиболее эффективно управлять территорией, учитывая нужды населения и местные потребности.
И Россия и Франция в целом развивались в одном направлении -централизации и унификации государственного устройства и управления. Россия является федерацией, тогда как Франция - унитарное государство. В начале 2000-х гг.ПрезидентомРФ были проведены реформы по восстановлению так называемой вертикали власти, и создание институтаполномочныхпредставителей Президента России в федеральных округах. Сравнивая его с институтом префекта во Франции, можно выявить, что роль и полномочия обоих институтов власти вполне сопоставимы. Также необходимо отметить, что ныне действующие Конституции России и Франции весьма близки, так как являются основой для существования в каждой из стран сильных президентских режимов. И в России и во Франции существуют схожие вопросы, которые встают перед местными властями: распределение компетенций, подкреплениеполномочийфинансовыми ресурсами, проблемы взаимоотношений с центром и с внешним миром. И во Франции и в России существует удалённость простогогражданинаот
1 См.: ч. 6 ст. 721 Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 г. // УЛУу.а55етЫёе-паиопа1е.Гг. процесса принятия публично-властных решений. В обеих странах до сих пор не до конца решён вопрос о перераспределении компетенций между уровнями власти. Вместе с тем Франция продвинулась гораздо дальше по пути ксамоуправлениюна различных территориальных уровнях, строго ограничив вмешательство государства1.
Во Франции при передаче компетенций территориальным коллективам передаются соответствующие финансовые средства. Поступления субсидий из государственного бюджета Франции составляет примерно 20 % всех доходов местных бюджетов. Субсидии делятся на два вида: на текущие расходы и на капитальное строительство. Таким образом, участие государства в формировании местных бюджетов территориальных коллективов во Франции весьма значительно. Приоритетным направлением для России является увеличение доли участия государства в формировании местных бюджетов и усиление контроля за расходованием выделенных бюджетных средств, что в конечном итоге будет способствовать более эффективному выполнению ряда социальных задач. В то же время приходится констатировать, что большинство даже субъектов Российской Федерации, не говоря уже о территориальных единицахнижестоящихуровней не могут без финансовых вливаний сверху решать отнесённые к их ведению задачи.
Так, с 2012 года органы местного самоуправления в России предоставляют муниципальные услуги. При проведении данных мероприятий планируется привлечение федерального софинансирования. То есть для реализации полномочий органам местного самоуправления необходима соответствующая финансовая база.
Представляется целесообразным внести необходимые изменения в организационную структуру органов местного самоуправления, детально прописать в Конституции РФ взаимоотношения городских и сельских поселений, а также других территориальных единиц между собой, принципы и формы их сотрудничества друг с другом, с субъектами РФ и государством, учитывая опыт Франции. Важной составляющей эффективного функционирования органов местного самоуправления как было отмечено является их финансовая самостоятельность инаделениеих необходимыми средствами при делегировании государственных полномочий.
Стоит отметить, что расширение полномочий органов местного самоуправления и предоставление возможности им самостоятельно решать вопросы управления территорией является одной из главных мировых тенденций последних лет.
Во Франции территориальные коллективы являютсяпубличнымиюридическими лицами. Территориальный коллектив имеет наименование, территорию, бюджет, штат служащих и т. д., заключаетсоглашения, наделён собственной компетенцией и определенной автономией по отношению к центральной власти. В последнее время территориальные единицы всё чащепризнаютсяюридическими лицами, что в настоящее время получило отражение и в российском законодательстве. Муниципальное образование в России имеет определённую долюпубличнойвласти, определённую степень автономии в своих действиях и так же является как властноепубличноеобразование юридическим лицом публичного права1. В России от имени муниципального образования приобретать и осуществлятьимущественныеи иные права иобязанности, выступать в суде бездоверенностимогут глава местной администрации, другиедолжностныелица местного самоуправления.
Органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казёнными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Назаконодательномуровне это было закреплено в России относительно недавно.
На конституционном уровнезакреплено, что органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью и утверждают местный бюджет. Вконституциях(уставах) субъектов РФ установлено, что собственностью муниципальных образований управляют органы местного самоуправления, ими же самостоятельно формируются и исполняются местные бюджеты. Вместе с тем в России в настоящее время существует вертикаль власти, при которой значительно влияние центральной власти. В дальнейшем представляется необходимым в соответствии с принципомсубсидиарностипредоставить органам местного самоуправления больше самостоятельности при решении вопросов местного значения и наделить эти органы необходимыми собственными ресурсами.
В Конституции РФ весьма обобщённо указано, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Тогда как указание в Конституции на существование каких-либо конкретных коллективных и единоличныхвыборныхорганов субъектов федерации и местного самоуправления можно признать целесообразным для России.
Таким образом, Россия имеет возможность, опираясь на мировой опыт, в том числе опыт Франции, создать болеесовершеннуюконституционную систему взаимоотношений органов местного самоуправления с центральной властью.
231

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Егорова, Марина Владимировна, 2012 год

1. Европейскаяхартияместного самоуправления.// "Собрание законодательства РФ", 1998, N 15, ст. 1695.
2. Договор о Европейском союзе: Консолидированная версия. М.: Интердиалект+, 2001.
3.КонституцияФранцузской Республики от 4 октября 1958 г. // www.assemblée-nationale.fr / connaisance / constitution/
4. Конституция Французской Республики 3 сентября 1791 года. -Конституциии законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв.: Сб. документов./Под ред. П.Н.Галанзы. -М.: Госюриздат, 1957.
5. Конституция Французской Республики 24 июня 1793 года. Конституции изаконодательныеакты буржуазных государств XVII-XIX вв.: Сб. документов./ Под ред. П.Н. Галанзы. - М.:Госюриздат, 1957.
6. Конституция Французской Республики 5фруктидораIII года (22 августа 1795 года). Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв.: Сб. документов./ Под ред. П.Н. Галанзы. - М.: Госюриздат, 1957.
7. Конституция Французской Республики 13 декабря 1799 года. -Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв.: Сб. документов./ Под ред. П.Н. Галанзы. М.: Госюриздат, 1957.
8. Senatus-consulte organique de la Constitution du 16 thermidor an X (4 août 1802) // La Gazette.
9. Constitution de l'an XII (18 mai 1804) // La Gazette.
10. La charte constitutionelle du 14 août 1830. // La Gazette.
11. Конституция Французской Республики 4 ноября 1848 года. -Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв.: Сб. документов./ Под ред. П.Н. Галанзы. М.: Госюриздат, 1957.
12. Constitution du 14 janvier 1852 // La Gazette.
13. Projet de la constitution du 19 avril 1946 // La Gazette.
14. Constitution du 27 octobre 1946 // La Gazette.
15. Конституция Российской Федерации 1993 г. // "Российская газета", № 7, 21.01.2009.
16. Основной закон дляФедеративнойРеспублики Германии от 23 мая 1949 г. // Избранные конституции зарубежных стран. Отв. ред. Б.А.Страшун. Москва. ЮРАЙТ. 2011.
17. Конституция Итальянской Республики от 22 декабря 1947 г. // Избранные конституции зарубежных стран. Отв. ред. Б.А. Страшун. Москва. ЮРАИТ. 2011.
18. Конституция Бразилии от 5 октября 1988 г. // Избранные конституции зарубежных стран. Отв. ред. Б.А. Страшун. Москва. ЮР АЙТ. 2011.
19. Code général des collectivités territoriales, 2012. //htpp// www.legifrance.fr.
20. Code électoral, 2012. //htpp// www.legifrance.fr.
21. Loi du 5 avril 1884 relative à l'organisation municipale// Journal Officiel de la Republique Française du 6 avril 1884.
22. Décret № 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements.
23. Lettres patentes du Roi, sur un decret de l'Assemlee nationale pour la construction des municipalités // La Gazette.
24. Instruction de l'Assemlee nationale sur la formation des nouvelles municipalités dans toute l'etendue du royaume 14 décembre 1789 // La Gazette.
25. Lettres patentes du Roi, sur un decret de l'Assemlee nationale pour la constitution des assemblees primaires et des assemblees administratives, janvier 1790//La Gazette.
26. Décision n° 91-290 DC du 09 mai 1991. // http://www.conseil-constitutionnel.fr.
27. Décision n° 2011-130 QPC du 20 mai 2011// http://www.conseil-constitutionnel.fr.
28. ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправленияв Российской Федерации» № 131-Ф3 от 06.10.2003 г.// "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.1. Монографии и учебники
29.АзовкинИ.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.
30.АрановскийК.В. Государственное право зарубежных стран: учебное пособие. Инфра-М. 2008.
31.АрзаканянМ.Ц., Ревякин A.B., Уваров П.Ю. История Франции. Москва, Дрофа, 2007.
32.БаранчиковВ.А. Муниципальное право. Учебник для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА. Закон и право, 2000.
33.БатырК.И. Всеобщая история государства и права. М., 2001.
34.БолотинаЕ.В. Организационные основы французского муниципального управления. Монография, 2006 г.
35.БондарьН.С. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник / М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2002.
36.БрэбанГ. Французское административное право. Перевод с французского / Пер.:ВасильевД.И., Карпович В.Д., Под ред. и со вступ. ст.:БоботовC.B. -М.: Прогресс, 1988.
37.ВедельЖ. Административное право Франции. Перевод с французского / Под ред.:КрутоголовМ.А.; Пер.: Энтин JI.M. -М.: Прогресс, 1973.
38.ГнейстР. Правовое государство иадминистративныесуды Германии. -СПб., 1896.
39.ГрадовскийА.Д. Система местного управления на Западе Европы и в России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9.
40.ГрафскийВ.Г., Ефремова H.H., Карпец В.И. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред.:МамутJI.C. М.: Наука, 1995.
41.ГрафскийВ.Г. Всеобщая история права и государства. М.: Норма. 2000.
42.ГрацианскийН.П. и Сказкин С.Д. Хрестоматия по истории Средних веков./3 т. М., 1949. Т. 1.
43. Деттон Э. Местная администрация Франции. Перевод с французского / Под ред.:КрутоголовМ.А.; Пер.: Алексеев Л.Б. М.: Госюриздат, 1957.
44.ДживелеговА.К. Городская община в Средние века. М., 1901.
45.ДживелеговА.К. Средневековые города в Западной Европе. СПб., 1902. С. 53-54; см. также: Он же. Вольный город в Европе. М., 1922. Гл. 2.
46. Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции, Н. Новгород, 1999.
47.ЕвдокимовВ.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты, СПАРК, Москва, 2001.
48.ЕллинекГ. Право современного государства. Т.1. Общее учение о государстве / Г. Еллинек; пер. под ред. В.М.Гессена, Л.В. Шалланда.- СПб.: Обществ, польза, 1903.
49. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. Перевод с английского / Пер.: H.H.Любимов, под ред. Л.П. Куракова. Москва «ГелиосАРВ», 1999.
50.КеримовА.Д. Об издержках демократии и их устранений // Научные труды Российского государственного торгово-экономического университета. М, 2004.
51.КеримовА.Д. Современное государство: Вопросы теории. М.: "Норма",2007.
52.Конституционное(государственное) право зарубежных стран.Особеннаячасть: Учебник. 3-е изд. / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма.2008.
53.КутафинO.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Проспект. 2009.
54.ЛазаревскийН.И. Самоуправление//Мелкая земская единица. СПб., 1903.
55.ЛенинВ.И. Государство и революция.// Ленин В.И. Полное собрание сочинений. 5-е изд. Т. 33. М., 1974.
56.ЛешковВ.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года. М., 1865.
57.МаклаковВ.В. Реформы местного управления во Французской Пятой республике // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.
58.МаклаковВ.В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Глава III. Изд. 3-е. М.: Норма, 2008.
59.МаклаковВ.В. Избирательное право современной Франции. Сборник переводов. Москва, 2011.
60. Маркс К. Гражданская война во Франции. Воззвание Генерального Совета Международного Товарищества Рабочих // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17. М., 1960.
61. Местноесамоуправлениево Франции М.: Сканрус, 1999.
62. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор)/ Под общ. ред. Н.П.Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Федорова, В.В. Бенкевича, С.И.Жупанова. М.: Юридическая литература, 1994.
63. Милль Дж. Ст. Рассуждения опредставительномправлении. Челябинск: Социум. 2006.
64.МихайловскийА.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908.
65. Ольтециан И. История Франции: провинции и города. М., 2002.
66. Органы местного самоуправления во Франции. // Региональное управление. Зарубежный опыт. -М., 1993.
67.ПилипенкоА.Н. Реформа местного управления и самоуправления во Франции// Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды. М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1987, Вып. 37.
68.ПокровскийИ.А. История римского права. СПб., 1998.
69.ПронкинC.B., Петрунина O.E. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004.
70.ПрудниковA.C., Ларина Л.А., Максютин М.В. и др.; под ред. A.C. Прудникова. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах / М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008.
71. РедлихИ. Английское местное самоуправление. Т.2. СПб., 1908.
72.РжевскийВ.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966.
73.СвешниковМ.И. Основы и пределы самоуправления. Очерк критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1882.
74.СеребренниковВ.П. Местное управление и самоуправление Франции. Минск. 1981.
75.СтародубскийБ.А., Чиркин В.Е. Государственное право капиталистических стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости/М., 1977.
76.СтарцевЯ.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. Курс лекций. М., 2005.
77. Структура и функции местных коллективов во Франции. 2-е изд. - М.: Изд-во Фр. Орг. Техн. Сотрудничества, 1993.
78.ТимофеевА.Г. Самоуправление и автономия. СПб., 1906.
79. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс. 1992.
80.ТупикинА.П., Шилов B.C. Центр и регионы во Франции и России (опыт сравнительного исследования). М.,РАГС. 2008.
81.ЧеркасовА.И. Сравнительное местное управление: теория и практика / М.: Инфра-М, Форум, 1998.
82.ЧиркинВ.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.
83.ЧиркинВ.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2009.
84.ШишкинаН.Э. Местное самоуправление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. Иркутск, 1995.
85. Шоу А. Городское управление в Западной Европе. М., 1898.
86.ШтатинаМ.А. Местное управление в зарубежных странах. Великобритания.США, Франция, Страны Латинской Америки / М.: Изд-воРУДН, 1994.
87. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.
88.ШтимпфлГ., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995.
89. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. // Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 21.
90. Эшли П. Местное и центральное управление. СПб., 1910.
91. Arocena J. Le développement par l'initiative locale: le cas français. P., 1986.
92. Carolus-Barre M.L. Origine et sens du mot «Commune» // Les Chartes et le mouvement communal. Saint Quentin, 1982.
93. Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. Paris. 2003.
94. Deyon P.L'Etat face au pouvoir local. Un autre regard l'histoire de la France / Préfacé d'Emmanuel Le Roy Ladurie, membre de l'Institut professeur au College de France.
95. Ferrari P., Vier Ch.- L. La reforme regional en France. In: Etude sur le régionalisme en Belgique et a l'etranger. Bruxelles, 1973.
96. Luchaire A. Les communes françaises a l'époque des Capétiens directs. 1890
97. Maurin A. Droit administratif. 3 édition, 2001.
98. Petit-Dutaillis Ch. Les communes françaises. P., 1947. Liv. 1, chap. III.
99. Simon Y. R. Philosophy of Démocratie Government. Notre Dame, 1993.
100. Verpeaux M. Les collectivités territoriales en France. Paris. 2004.
101. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. T. 2. Кар. VIII: Die Stadt. См.: рус. Пер.: Вебер M. Город / Пер. с нем. Н.И. Кареева. Пг., 1923; Вебер М. Избранное. Образ Общества. М., 1994.1.Статьи
102. Богорад JI.M. Особенности правового регулирования местных финансов во Франции. Международноепубличноеи частное право. 2009. № 1.
103.БолотинаЕ.В. Истоки муниципального управления во Франции и местное самоуправление в России. // «Черные дыры в Российском законодательстве», № 3. 2005.
104. Броссе Э. Невозможность для территориальных коллективов во Франциизаконодательствоватьпосле конституционного пересмотра положений одецентрализации Республики // Правовые исследования во Франции. Сборник научных трудов. М.: Изд-воИНИОНРАН, 2007.
105. Выдрин И. Территориальный коллектив как субъект местного самоуправления (государственно-правовые аспекты) //Правоведение. С.-Пб.: Изд-во С.-Петербург, ун-та, 1992, № 4.
106.СтрашунБ.А. Территориальный коллектив в политической системе социализма. // Проблемы государства и права М.:ИГПАН СССР, 1974.
107.ТранинА.А. Местные органы Франции. Сб. Местные органы в политической системе капитализма. М., 1985.
108.УмноваИ. «Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения иполномочийв контексте доктрины субсидиарное™».// Сравнительное Конституционное Обозрение. 2012. № 2.
109. Чернецкий А. Право на . право? // Муниципалитет. 1997. -№1.
110.ЯковлевВ.В. Государство и местное самоуправление в зарубежных странах: Отдельные аспекты их взаимоотношений.//Сибирский Юридический Вестник, 2000, № 4.
111. La reforme territoriale: ambition et défaut de perspective. Marcou G.// Revue française de droit administratif. 2010. № 2.
112. Rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux // www.dgcl.interieur.gouv.fr.
113. Диссертации и авторефераты диссертаций
114.ЕремянВ.В. Местное управление и местное самоуправление в Латинской Америке: диссертация. доктора юридических наук: 12.00.02. Москва, 2001.
115.ЛапшинаИ.Е. Местное управление в механизмепубличнойвласти Великобритании: диссертация. кандидата юридических наук: 12.00.02. -Москва, 2007.