Левина Марина Валентиновна. ДОГОВОРНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ

brief description

Левина Марина Валентиновна. ДОГОВОРНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Левина Марина Валентиновна;[Место защиты: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Казанский (Приволжский) федеральный университет"].- Казань, 2014.- 181 с.
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена происходящими в нашей стране последние два десятилетия изменениями во всех сферах общественной жизни, что диктуют необходимость повышения эффективности правового регулирования и в этом плане – переоценки многих средств правового воздействия на общественные отношения. Одним из таких средств выступает договорное регулирование, которое проникает в такие области общественной жизни (например, в сферу государственного и муниципального управления), которые традиционно относятся к сфере публичного права, где превалирует императивные методы разрешительного типа правового регулирования.
В настоящее время происходит расширение сферы договорного регулирования, что отражает закономерность развития социальной системы на пути к формированию гражданского общества и становления правовой государственности в Российской Федерации. Современные социальные реалии объективно требуют активизации публичной власти в использовании не только централизованных средств правового регулирования, но и иных рычагов правового воздействия в целях развития экономических отношений, в том числе путем оптимального соединения этого развития с социальной политикой российского государства, в создании эффективных юридических механизмов защиты прав и свобод человека.
Оптимизации деятельности в сфере реализации публичной власти способствуют различные правовые средства, в числе которых договор, играющий значительную роль в децентрализации системы взаимоотношений между субъектами публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней, в формировании правовых основ и становлении институциональных механизмов функционирования и оперативного управления обществом и государством. Однако распространённость договорных механизмов в публично-правой сфере незначительна, да и сами договорные средства в указанной сфере нередко недооцениваются. Полагаем, что причиной этому является недостаточная разработанность, как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках, договорных средств регулирования публично-правовых отношений.
Поэтому считаем, назрела теоретическая и практическая необходимость всестороннего комплексного познания договорного регулирования отношений в сфере публичного права, анализа практики реализации договоров публично-правового характера, выявления проблем использования договорных средств в данной сфере. С одной стороны, это позволит разнообразить средства, используемые публичной властью для реализации и удовлетворения общественно значимых интересов, с другой стороны, усилить государственно-правовой инструментарий публичного права.
Кроме того, актуальность темы исследования обусловлена практической значимостью проблемы договорного регулирования публично-правовых отношений. Для российской политической системы характерно динамичное развитие институтов публичной власти. При этом сложность и многогранность развития взаимодействия между Российской Федерацией и её субъектами, существующие на протяжении всего периода становления проблемы функционирования местного самоуправления, а также глобальные преобразования всего мирового сообщества и включенность в эти процессы России – всё это объективно требует общетеоретического осмысления договорных средств правового регулирования не только в публичных отраслях права в рамках национальной правовой системы, в том числе в сравнительно-правовом плане, анализируя международно-правовые акты.
Степень разработанности проблемы. В юридической науке последние два десятилетия большинство отечественных ученых занимались исследованиями в области частного права. Договорам в публично-правовой сфере уделялось меньше внимания либо рассматривались их отдельные аспекты.
Что касается изучения договора как источника публичного права, то таких работ не просто мало, их фактически нет, в частности, «первой ласточкой» в этом плане стала кандидатская диссертация Р.З. Ярмухаметова. Следует отметить, что отдельные аспекты публичных правоотношений были проанализированы в весьма содержательном диссертационном исследовании Н.М. Вагиной. Однако, несмотря на оригинальные, заслуживающие внимания выводы автора о разграничении публичного и частного права, предмета, метода и принципов публичного права, в диссертации не ставилась цель дать характеристику договорного регулирования в области публичного права. Комплексный общетеоретический анализ договорных отношений в публично-правовой сфере проведен в диссертационном исследовании Н.Л. Морозова.
В течение десяти последних лет развития отечественной юридической науки предпринимались неоднократные попытки создания общего учения о договоре как межотраслевом институте, разработать общетеоретическую модель договора, которая одинаково применима как в сфере частного, так и публичного права. Среди такого рода научных трудов можно отметить работы В.В. Иванова «Общие вопросы теории договора» (Москва, 2000 г.), А.Д. Корецкого «Договорное право» (Ростов-на-Дону, 2004 г.), кандидатская диссертация Ш.В. Калабекова «Договор как универсальная правовая конструкция» (Москва, 2004 г.). Однако названным и некоторым другим авторам не удалось уйти от распространения частноправовых начал на публично-правовую сферу.
Определенное внимание публично-правовым договорам в рамках исследования публичного права в целом или теории государственного управления уделяют такие ученые как Ю.А. Тихомиров и Ю.Н. Старилов. Но даже пятитомный труд известных цивилистов М.И. Брагинского и В.В. Витрянского «Договорное право» (Москва, 1999-2006 гг.) полностью основан на цивилистической проблематике, где имеются лишь незначительные отступления, касающиеся договоров публично-правового характера.
Таким образом, выявляется противоречие между потребностью общества в развитии и расширении договорного правового регулирования в публично-правовой сфере, с одной стороны, и отсутствием комплексных монографических исследований1, специально посвященных договорному правовому регулированию в сфере публичного права, выявлению его особенностей, содержания, выработке классификационных критериев для типологии, его особенностям как в национальной правовой системе России, так и в международном публичном праве, с другой стороны.
С учетом вышесказанного были сформулированы цель и задачи диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является общетеоретическое обоснование договорного регулирования в публично-правовой сфере как одного из самостоятельных уровней правового регулирования, на котором органами публичной власти для управления обществом и реализации общественных интересов используются нехарактерные для публично-правовой сферы юридические средства.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
выявить нормативно-правовую базу договорного регулирования в публично-правовой сфере;
обосновать идею об особом характере договорного регулирования в публично-правовой сфере, его специфических свойствах и признаках, своеобразной функциональной нагрузке в механизме правового регулирования;
провести различие договоров в публичном праве и публично-правовых договоров;
проанализировать основания классификации договоров в отраслях публичного права и сформулировать вывод о тенденциях развития договорного регулирования;
уточнить положение об отраслевом различии договорного регулирования отношений в отдельных отраслях публичного права;
доказать, что по своей юридической природе нормативное договорное регулирование в международном публичном праве выступает в качестве основного, а не вспомогательного – как в национальном праве, средства правового регулирования общественных отношений;
разработать процессную модель договорного правового регулирования в публично-правовой сфере;
осуществить апробацию разработанной процессной модели договорного правового регулирования в публично-правовой сфере на основе ретроспективного анализа договорных правовых актов при получения высшего образования осужденными, отбывающими наказание в исправительных учреждениях.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются отношения в публично-правовой сфере, которые регулируются с помощью различных видов договоров.
Предмет исследования составляют сущностные и содержательные особенности договорного регулирования, его отличие от других видов правового регулирования в публично-правовой сфере.
Теоретическую основу настоящего исследования составили труды современных российских теоретиков права, в той или иной степени затрагивающие проблемы договорного регулирования: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Ведяхина, Н.В. Витрука, Ю.И. Гревцова, В.М. Горшенёва, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, М.А. Краснова, JI.C. Мамута, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Радько, О.Г. Румянцева, В.Н. Синюкова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, А.И. Экимова, Л.C. Явича и др.
В ходе работы над диссертацией автор неоднократно обращался к трудам отечественных дореволюционных ученых-юристов, таких как Н.М. Коркунов, С.А. Муромцев, Е.В. Спекторский, Ф.В. Тарановский, Е.Н. Трубецкой, Б.Б. Черепахин, Б.Н. Чичерин и др.
При написании работы широко использовался материал отраслевых юридических наук, в том числе известных специалистов в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А, Кряжкова, А.И. Лепешкина, В.О. Лучина, Н.А. Михалевой, Ж.И. Овсепян, В.В. Полянского, М.С. Саликова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и др.; в области административного права: Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, А.В. Дёмина, А.Б. Зеленцова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.И. Новоселова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова и др.
Специфика диссертационного исследования определила обращение к трудам ученых-цивилистов, в том числе С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, О.А. Красавчикова, И.Б. Новицкого, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева и др.
Отдельное внимание автор уделил трудам, посвященным категории «правовое регулирование», которая наиболее детально разрабатывается учеными-теоретиками Казанского университета: Ф.Н. Фаткуллина, Ю.С. Решетова, Л.Т. Бакулиной, Д.Н. Горшунова, А.В. Погодина, В.Р. Шарифуллина и других.
Также при написании диссертации использовались исследования в смежных областях юриспруденции – пенитенциарного права и пенитенциарной психологии (работы В.Т. Волова, Н.Ю. Воловой, Л.Б. Четырова и др.).
Методологической базой исследования послужил комплекс философских, общенаучных и частно-научных методов познания, в том числе диалектический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой. Кроме того, в ходе решения ряда частных вопросов диссертант обращался к формально-юридическому, конкретно-социологическому методам и приемам толкования.
Использование в процессе диссертационного исследования общенаучных методов познания позволило рассмотреть структуру правового регулирования, выделить уровни и виды правового регулирования и определить место договорного регулирования и его взаимодействие и взаимосвязь с иными уровнями правового регулирования.
Диалектико-материалистический метод познания при проведении диссертационного исследования использовался в качестве методологической основы. При этом специфика поставленных задач обусловила необходимость реализации в исследовании принципов уровневого подхода. Несмотря на то, что в юридической науке данный подход не имеет однозначных трактовок, на наш взгляд, именно это позволило посмотреть на процессы договорного регулирования не в «плоскостном», а «3D-формате», где пересечение, «наплывание» уровней обусловлено спецификой публично-правовой сферы и использованием нетипичных для нее договорных средств регулирования.
Нормативно-правовую основу диссертации образуют: Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, акты органов местного самоуправления, а также международные договоры Российской Федерации с другими государствами, международные пакты и другие документы международно-правового характера, а также материалы правоприменительной практики.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена сформулированными выше целями и задачами и заключается в комплексном монографическом исследовании на уровне общей теории государства и права договорного регулирования в публично-правовой сфере в качестве самостоятельного уровня правового регулирования. Специфика исследования определяется тем, что в современной юридической науке предпринят анализ механизма правового регулирования системы договорных отношений в публично-правовой сфере, выявлены особенности договорного регулирования, его типы и виды, своеобразие содержания, функционального назначения и реализации в отдельных отраслях публичного права национальной правовой системы и в международном публичном праве.
Научная новизна выражается в том, что впервые в юридической науке договорное регулирование рассматривается в контексте взаимодействия с такими явлениями правовой действительности как правотворчество, правореализация, источники права, правовая норма, а также в том, что в общетеоретическом плане сформулированы определения ряда категорий юридической науки.
В настоящее время различные виды договоров рассматриваются в основном в рамках отдельных отраслей права, поэтому именно на отраслевом уровне решаются вопросы формулирования общего понятия договорного регулирования, а чаще – понятия нормативного договора. Исходя из того, что в отечественной правовой теории и юридической практике договорное регулирование ассоциируется прежде всего с отраслями частного права, расширение сферы использования договоров в отраслях публичного права, соответственно, предполагает заимствование цивилистических наработок в определении специфики договорного регулирования с учетом особенностей этих отраслей. Однако, на наш взгляд, именно в рамках общей теории права следует сформулировать, прежде всего, понятие договорного регулирования, которое, в свою очередь, будет использоваться и в исследованиях частноправовой и публично-правовой сферы.
В диссертации договорное регулирование определено как уровень правового регулирования и охарактеризовано как децентрализованное (автономное) правовое регулирование. Понятие договорного правового регулирования имеет научную и практическую ценность, поскольку позволяет в категориальном плане исследовать регулятивные свойства договора как эффективного средства, с помощью которого стороны регулируют разнообразные отношения в публично-правовой сфере.
В диссертации впервые разработана процессная модель договорного правового регулирования в публично-правовой сфере и проведена ее ретроспективная апробация в сфере получения высшего образования осужденными в исправительных учреждениях.
Научная новизна выражается в разработке процессной модели договорного правового регулирования в публично-правовой сфере, включающей разработанный автором механизм компенсации несовершенства законодательной базы в конкретном сегменте публично-правовой сферы.
Впервые на основе реализации разработанной процессной модели договорного правового регулирования осуществлена систематизация и структура договорных и иных нормативно-правовых актов при получении высшего образования осужденными, отбывающими наказание в исправительных учреждениях.
Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:
1. С учетом существующих в юридической науке трактовок правового регулирования и специфики целей и задач диссертационного исследования сформулировано следующее определение: правовое регулирование, выступая в качестве сложного многоуровневого процесса, представляет собой направленное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочивания уполномоченными субъектами с помощью системы юридических средств, используемых с учетом специфики публично-правовой и частноправовой сфер общественной жизни.
2. Исходя из анализа структурных элементов правового регулирования, выделяемых в юридической литературе, полагаем, что именно уровневый подход позволяет наиболее точно определить место договорного регулирования в системе правового регулирования общественных отношений. В связи с чем считаем возможным выделить следующие уровни правового регулирования:
а) властный уровень, который в свою очередь делится на нормативный (правотворчество) и индивидуальный (правоприменение);
б) автономный уровень, который может проявляться как саморегуляция и договорное регулирование.
3. Договорное правовое регулирование определено в качестве самостоятельного уровня правового регулирования, которое представляет собой направленное воздействие уполномоченных субъектов на общественные отношения, являющиеся договорными по своей социально-юридической природе, в целях их децентрализации с помощью нормативных и индивидуальных договоров, обладающих публично-правовым или частноправовым характером, осуществляемое в сфере международного или национального права.
4. С учетом специфики методов правового регулирования выделены следующие уровни договорного правового регулирования публично-правовых отношений: централизованный, децентрализованный (или социально-партнерский – в трудовом праве), автономный (индивидуально-договорный), которые находят выражение в соответствующих источниках права: на первом уровне – договоры нормативного содержания; на втором уровне – коллективные договоры и различного рода соглашения (о межпарламентском, межправительственном, межведомственном сотрудничестве; в сфере местного самоуправления); на третьем уровне – индивидуальные договоры.
5. Сделан вывод о тройственной роли договорного регулирования публичных отношений: во-первых, оно осуществляется как дополнительное к закону регулирование; во-вторых, является основой регулирования общественных отношений иными правовыми средствами; в-третьих, осуществляется в рамках конституционных предписаний без восполнения законодательными нормами.
6. Сформулировано определение нормативного договорного регулирования в публично-правовой сфере: это вид договорного правового регулирования, который представляет собой направленное воздействие публичных субъектов права на отношения властвования и управления в целях адекватного выражение публичной воли и удовлетворения публичных интересов сторон, осуществляемое с помощью публичных нормативных договоров в сфере международного или национального права.
7. Обосновано положение о специфической природе локального подзаконного правового регулирования. В контексте выделенных уровней правового регулирования локальное регулирование следует рассматривать как подуровень правового регулирования, который «пересекается» как с вертикальным (властным), так и горизонтальным (автономным) уровнями правового регулирования, где с первым приобретает нормативный характер, а со вторым – договорный характер.
8. Доказано, что «смешение» централизованного и децентрализованного правового регулирования в договорном правовом регулировании отношений в сфере публичного права объективно вытекает из специфики самих мегасфер системы права: преобладание императивного метода в регулировании публичных правовых отношениях и, соответственно, централизации в этой сфере в результате использования договорных средств правовой регламентации общественных отношений (т.е. средств, характерных для сферы децентрализованного частноправового регулирования) приводит к проявлению новых качеств договорного публично-правового регулирования, сочетающего децентрализацию и централизацию как при нормативном договорном регулировании, так и при индивидуальном договорном регулировании.
9. Разработана процессная модель договорного правового регулирования в публично-правовой сфере, включающая блоки целеполагания, разработки программы механизма компенсации несовершенства законодательной базы в публично-правовой сфере, реализации программы механизма компенсации несовершенства законодательной базы в публично-правовой сфере, блока контроля и обратной связи.
Результаты реализации процессной модели договорного правового регулирования в публично-правовой сфере на основе ретроспективных данных по правовому сопровождению осужденных, получающих высшее образование в исправительных учреждениях, позволили сформулировать вывод о том, что именно договорное регулирование послужило основой для внесения изменений в уголовно-исполнительное законодательство России и как следствие этого – уменьшение рецидивной преступности при проведении социального эксперимента с 30% до 3%.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются изучением тех проблем, которые представляют существенный интерес для разработки и осуществления модернизации правовой системы России в целях ее эффективного и непротиворечивого функционирования и возможности построения демократического правового государства. Результаты исследования содержат материалы для проведения лекционных и семинарских занятий по основным общепрофессиональным и специальным дисциплинам «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Сравнительное правоведение», «Реализация права», «Теория частного права».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры теории и истории государства и права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета. Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась на протяжении всего периода работы над диссертацией. Этим обеспечивались достоверность и полноценность оснований для каждого последующего этапа научных поисков.
Результаты и основные положения исследования нашли свое отражение в выступлениях на научно-практических конференциях, на кафедре юриспруденции Самарского государственного института ФСИН России, в Орловском филиале Современной гуманитарной академии, на кафедре уголовного права Самарского государственного университета. Выводы диссертации представлены на ежегодной научно-практической конференции студентов и аспирантов Казанского (Приволжского) федерального университета.
Основные положения нашли отражение в десяти опубликованных статьях по теме проведенного исследования, в том числе трех – в рекомендованных ВАК Минобразования РФ изданиях, излагались в докладах на научно-практических конференциях: Международной заочной научно-практической конференции 29 февраля 2012 г. «Современные вопросы науки и образования - XXI век» (Тамбов), I Международной заочной научно-практической конференция «Современные проблемы социально-гуманитарных и юридических дисциплин: вклад молодых ученых в развитие науки» (15 июня 2012 г., Краснодар).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на семь параграфов, заключения и библиографического списка