бюджетування В УКРАЇНІ: становлення ТА перспективи розвитку

Краткое содержание

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Україна відноситься до держав, які потребують докорінної зміни ідеології і підходів до фінансування послуг і благ, що надаються державою суспільству за рахунок бюджетних коштів, оскільки нагальною є потреба в підвищенні ефективності витрачання завжди обмежених грошових ресурсів при постійно зростаючих потребах суспільства. Вирішення цього завдання і, водночас, отримання соціально значущих результатів, є метою застосування технологій бюджетування, які поєднують аналіз і прийняття рішень із управління фінансами на державному і місцевому рівнях, використовуючи різні форми і методи, підходи і технології. Важливо також підкреслити, що бюджетування не обмежується виключно процесом планування видатків за обраними напрямами, а враховує подальші кроки суб’єктів бюджетних відносин, пов’язані з управлінням державними фінансовими ресурсами під час виконання і оцінки програм. Враховуючи загальний низький рівень фінансової дисципліни, запровадження вказаної технології об’єктивно ставить перед Україною ряд принципово нових і складних для вирішення завдань – необхідність побудови нової системи взаємозв’язку цілей розвитку і грошових ресурсів для їх досягнення.

Сучасна світова фінансова думка володіє значними теоретичними і практичними напрацюваннями видатних вчених-економістів, які заклали передумови для використання новітніх технологій управління державними фінансами, що отримали назву – бюджетування. Ідеологія бюджетування була окреслена у працях видатних вчених-економістів ХХ сторіччя: Дж. Б'юкенена, Дж. М. Кейнса, В. О. Кі-молодшого, Е. Майєра , М. С. Лоуренса, П. Самуельсона, Д. Томасі, Р. Ролкера, Р. Алена, Р. Зоді й інших.

На жаль, серед вітчизняних напрацювань питання використання технологій бюджетування на рівні державних фінансів майже не досліджено за виключенням окремих праць професорів В. Андрущенка та В. Федосова. Проте, певний внесок до теоретичних питань сутності бюджету і напрямів використання бюджетних коштів, що є теоретичними підвалинами для бюджетування, зробили такі вітчизняні вчені як С. Буковинський, О. Василик, Л. Дробозіна, І. Луніна, Ю. Ляшенко, Ц. Огонь, В. Опарін, К. Павлюк, Ю. Пасічник, В. Суторміна, С. Юрій та інші. Протягом останніх років сам термін «бюджетування» як управлінська технологія активно вживається і описується у ряді підручників, монографій і фахових наукових журналах у контексті фінансів підприємств, тобто на мікрорівні фінансів. Але бюджетування, як похідне поняття від категорії макрофінансового рівня «бюджет», виражає зовсім інші економічні відносини, ніж на мікрорівні. Тому передусім потре-бує дослідження сама сутність цієї технології і можливість її адаптації в Україні.

За технічної допомоги міжнародних проектів, з 2002 року при плануванні Державного бюджету України було частково запроваджено інструменти програмно-цільового бюджетування (далі – ПЦБ), а на рівні місцевих бюджетів – експериментально у окремих містах. Основними проблемами, які стали причиною такого фрагментарного підходу, були і залишаються: відсутність належного науково-практичного обґрунтування ПЦБ і комплексної методологічної бази при певному практичному досвіді в Україні (хоча і на стадії планування); зволікання зі структурними реформами, що впливає на інституційні зв’язки та якість роботи органів державної влади.

Попри це, на рівні посадовців та фахівців середньої ланки управління у галузі державних фінансів, вже сформувалася точка зору щодо необхідності застосування новітніх методик бюджетування, які сприятимуть не тільки підвищенню ефективності діяльності органів державної влади у реалізації ними відповідної політики, а також забезпечать більший рівень їх відповідальності за досягнуті результати. Підтвердженням цьому є те, що протягом останніх років у програмних документах уряду, зокрема у Бюджетних резолюціях 2004-2007 років, а також у Бюджетній декларації на 2008 рік міститься ряд положень щодо удосконалення ПЦБ при формуванні державного бюджету, а також його поступове запровадження в місцевих бюджетах. Однак фактично все це залишається декларативним, оскільки концептуальних змін, передусім розробки відповідної методики, так і не відбулося.

Подальше удосконалення бюджетування в Україні потребує всебічного, глибокого переосмислення всіх його впроваджених елементів за останні 7 років і пошуку шляхів удосконалення такого підходу, що і зумовлює теоретичну та практичну значимість, а також актуальність теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану наукових досліджень кафедри фінансів ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» і є складовою комплексної науково-дослідної теми «Фінансова інфраструктура ринкової економіки» (номер державної реєстрації 0107V001336). Особистий внесок автора полягає в поглибленні теорії бюджетування та конкретизації практики його впровадження в Україні, розробленні пропозицій щодо прагматичних і технічних аспектів бюджетування, внесення змін до чинного законодавства.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є обґрунтування теоре-тичних і організаційних засад бюджетування на макрорівні, основних його складо-вих та інструментів з метою визначення перспектив його впровадження в Україні.

Реалізація мети зумовила наступні завдання дисертаційного дослідження:

• з позицій теорії і методології фінансової науки дослідити концептуальні питання сутності бюджетування як сучасної технології управління державними фінансами;

• визначити основні методи, елементи та інструменти бюджетування;

• узагальнити досвід зарубіжних країн, які протягом кількох десятиліть використовують різноманітні технології бюджетування для покращення результа-тивності витрачання бюджетних коштів, із метою його застосування в Україні;

• узагальнити та критично проаналізувати практику використання окремих елементів та інструментів бюджетування в Україні на сучасному етапі, зокрема стосовно взаємозв’язку між стратегічним плануванням і бюджетуванням;

• виявити основні проблеми в існуючій системі фінансування бюджетних програм на прикладі галузі охорони здоров’я, яка була однією з перших галузей, що підлягала реформуванню при впровадженні бюджетування в зарубіжних країнах;

• розробити пропозиції для впровадження бюджетування в Україні, у т.ч. запропонувати етапи його запровадження на рівні місцевих бюджетів України для забезпечення принципу єдності бюджетної системи України;

• розробити рекомендації щодо удосконалення окремих технічних інструментів бюджетування, які частково використовуються в Україні.

Об’єктом дослідження у широкому розумінні є «бюджет» як основний фінансовий план держави, у вузькому – «бюджетування» як управлінська технологія у галузі державних фінансів.

Предметом дослідження є сукупність фінансових відносин, які виникають у процесі застосування різноманітних технологій бюджетування для підвищення ефективності й результативності використання бюджетних ресурсів.

Методи дослідження. У процесі дисертаційного дослідження використовува-лися загальні методи діалектики для пізнання фінансово-економічних явищ, а саме:

– історичний, метод аналогії і порівняльного аналізу – при вивченні передумов виникнення бюджетування, його еволюції у різних країнах світу та в Україні, а також при аналізі фінансово-економічних і статистичних даних, що характеризують стан витрачання бюджетних коштів і досягнуті результати;

– абстрактно-логічний – при визначенні основних понять, характеристик, обґрунтуванні теоретичних і практичних засад бюджетування, розробці пропозицій і рекомендацій для його впровадження в Україні;

– аналізу і синтезу – при здійсненні оцінки фінансово-економічних та структурних перетворень в Україні, стану запровадження бюджетування в Україні.

Розв’язання поставлених у роботі завдань здійснювалося за допомогою використання системного підходу до вивчення методологічних засад бюджетування з використанням методів групування інструментів бюджетування, обробки статистичних матеріалів, підготовки висновків.

Інформаційна база дисертаційного дослідження: законодавчі та нормативно-правові акти з питань державних фінансів в Україні і бюджетування в різних країнах світу; монографії, наукові публікації у періодичних виданнях, у тому числі зарубіжних авторів; матеріали науково-практичних конференцій; навчальні матеріали Проектів «Підтримка економічної та фіскальної реформи» та «Реформа місцевих бюджетів в Україні», що фінансувалися за рахунок коштів Агентства США з міжнародного розвитку, розроблені автором дисертаційного дослідження у співпраці з міжнародними експертами та українськими колегами; статистична та фінансово-економічна інформація Державного комітету статистики, Міністерства фінансів, Міністерства економіки, Державного казначейства, міжнародних фінансових організацій; Інтернет-ресурси офіційних веб-сторінок державних органів виконавчої влади України, США, Великобританії, Австралії, Нідерландів.

Наукова новизна отриманих результатів. Основні положення, які формують наукову новизну результатів дисертації, полягають у наступному:

вперше:

• обґрунтовано з точки зору теорії суспільного вибору та світової практики реалізації її постулатів необхідність запровадження технологій бюджетування у комплексі зі структурними та інституційними реформами у державному секторі, що сприятиме підвищенню якості послуг, що надаються державою, та результативності витрачання бюджетних коштів на їх надання;

• запропоновано нові для української практики підходи до управління і оцінки бюджетних програм, які є технічним інструментом бюджетування, що дозволить підвищити ефективність управлінських рішень та відповідальність виконавців програм за досягнення встановлених цілей;

• доведено необхідність врахування при розробці показників виконання бюджетних програм державних стандартів надання послуг за рахунок бюджету, що сприятиме більш обґрунтованому та реалістичному розрахунку показників і забезпечить дотримання вимог щодо їх відповідності меті програми;

удосконалено:

• підходи до середньострокового бюджетування, формат Бюджетної резолюції (декларації), яка має бути реальною, а не декларативною основою для прийняття управлінських рішень щодо визначення пріоритетів бюджетних видатків;

• технічні інструменти бюджетування, що використовуються в Україні, а саме: структуру бюджетної програми, підходи до управління програмою, програмну класифікацію видатків для всіх видів бюджетів в Україні, систему оцінки результативності бюджетних програм і діяльності їх виконавців;

набуло подальшого розвитку:

• обґрунтування теоретичних передумов використання бюджетування як частини бюджетного менеджменту, що дає можливість вдосконалити підходи до управління державними фінансами;

• визначення принципових відмінностей бюджетування у галузі державних фінансів від фінансового планування на рівні суб’єктів господарювання, що дозволяє уточнити теоретичні основи сутності бюджетування;

• шляхи удосконалення системи стратегічного і середньострокового планування як ключових елементів бюджетування, що сприятиме чіткому визначенню пріоритетів у бюджетних видатках;

• пропозиції щодо розробки і впровадження в Україні державних стандартів надання послуг за рахунок бюджету як основи для визначення обсягів видатків і оцінки результативності програм;

• рекомендації щодо поетапного впровадження бюджетування у місцевих бюджетах України, що сприятиме більш економному і раціональному використанню коштів на «найменш еквівалентні» бюджетні послуги, оскільки переважна частина ресурсів місцевих бюджетів витрачається на соціально-культурну сферу.

Практичне значення одержаних результатів. Матеріали дослідження мають як теоретичне, так і практичне значення. Наукові розробки автора, практичні рекомендації та отримані результати використано та впроваджено у роботі Комітету Верховної Ради України з питань бюджету (довідка від 27.02.2005 № 05-1/3-11) та у роботі Міністерства фінансів (довідка від 07.11.2005 № 31-06000-01-17/23703). Теоретичні і практичні положення дисертації були включені до навчальних матеріалів і проведення тренінгів для фахівців міністерств, розроблених автором одноосібно за окремими темами і колективно за іншими темами (довідка від 20.06.2006 № 67). Дисертантом було проведено тренінг за темою «Практичні аспек-ти програмно-цільового методу бюджетування: зарубіжний досвід» для фахівців Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим та інших міністерств (довідка від 03.07.2007 № 06-07/1144). Частина пропозицій увійшла до інструктивних і нормативно-правових актів Міністерства фінансів України під час роботи автора у Проекті «Реформа місцевих бюджетів в Україні» (довідка від 27.12.2007 № 192). Результати дисертації були використані у навчальному процесі ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» при розробці методичного забезпечення та викладанні навчальних дисциплін «Бюджетний менеджмент» і «Макрофінансове бюджетування» (довідка від 12.03.2008).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до дослідження бюджетування як управлінської технології у галузі державних фінансів і визначено перспективи його впровадження в Україні. Рекомендації і пропозиції належать особисто автору і є його науковим здобутком. Внесок здобувача у працях, опублікованих у співавторстві, визначений окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації були оприлюднені на таких науково-практичних конференціях: «Бюджетно-податкова політика: теорія, практика, проблеми» (18-19 грудня 2003 р., м. Ірпінь); «Податкова політика України та механізми її реалізації в Податковому кодексі» (23–24 травня 2005 р., м. Ірпінь); «Економічна безпека держави в умовах інтеграції до світового співтовариства» (22-25 листопада 2005 р., м. Дніпропетровськ); «Теорія та практика ринкових перет-ворень: економічний та соціальний контекст» (20-22 березня 2008 р., м. Вінниця).

Публікації. За темою дисертаційної роботи опубліковано 12 наукових праць загальним обсягом 5,78 друк. арк., у тому числі 5 (з них 4 одноосібно) – у наукових фахових виданнях загальним обсягом 1,73 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації викладено на 205 сторінках. Робота містить 4 таблиці на 2 сторінках, 17 рисунків на 9,5 сторінках і 8 додатків на 20 сторінках. Список використаних джерел включає 186 найменувань.