Хонда М.П. Конституційно-правовий статус столиці України - міста Києва

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання, об’єкт та предмет дослідження, характеризуються методологічна основа, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ перший “Теоретичні засади конституційно-правового статусу столиці України – міста Києва” складається з двох підрозділів і присвячений визначенню поняття столиці України – міста Києва, конституційно-правового статусу столиці України – міста Києва, його структури, основних підстав формування статусу столиці, з’ясуванню основних функцій міста Києва, відмінних від функцій інших міст, гарантій їх реалізації.

Підрозділ 1.1. „Поняття та особливості конституційно-правового статусу столиці України – міста Києва” присвячений з’ясуванню поняття столиці та конституційно-правового статусу столиці України – міста Києва.

Автор зазначає, що на законодавчому рівні та в юридичній літературі відсутні визначення поняття столиці України – міста Києва та його конституційно-правового статусу. Дослідивши розповсюджені у науці теоретичні підходи та дефінітивні визначення міста, його основні ознаки,  проаналізувавши визначення столиці й виявивши особливі та характерні риси міста Києва, як столиці, запропоновано визначати столицю України – місто Київ, як місто, яке відповідно до Конституції України, наділене спеціальним статусом столиці України, є її політичним та адміністративним центром, прирівняним, за значенням, до символу незалежної держави, наділене додатковими функціями, що зумовлює додаткові повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Звертається увага на те, що столиця України – місто Київ, є особливою адміністративно-територіальною одиницею в межах якої органи місцевого самоврядування виконують не лише повноваження, передбачені Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні”, а і Законом України „Про столицю України – місто-герой Київ”, а державна виконавча влада здійснюється виконавчим органом Київської міської ради – Київською міською державною адміністрацією, та має подвійне підпорядкування.

Розкриваючи положення теорії конституційно-правового статусу міста Києва, автор дає визначення цьому поняттю та зазначає, що конституційно-правовий статус столиці України – міста Києва включає в себе: 1) правосуб’єктність міста; 2) його розширені, порівняно з іншими містами, функції та додаткові повноваження органів місцевого самоврядування; 3) гарантії реалізації додаткових функцій і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування; 4) нормативно-правові основи про статус столиці; 5) механізм здіснення функцій і повноважень – система органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Автором визначено, що правосуб’єктність столиці України – міста Києва – це, передбачена законодавством України, можливість міста в особі територіальної громади міста Києва, органів і посадових осіб, бути учасником правовідносин, носієм прав та обов’язків. Столиця України реалізує правосуб’єктність через систему власних органів місцевого самоврядування, оскільки поза їх межею вона діяти не може.

Зазначається, що місто Київ наділяється правосуб’єктністю аналогічною для інших міст. Водночас особливість правосуб’єктності міста Києва як можливості бути учасником конституційно-правових відносин, як основа для включення в такі конституційно-правові відносини, проявляється через інші елементи конституційно-правового статусу міста Києва, а саме: через розширені, порівняно з іншими містами, функції міста та відповідні повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, закріплені у спеціальному законі державні гарантії та особливу систему органів місцевого самоврядування.

Робиться висновок, що під конституційно-правовим статусом столиці України – міста Києва, розуміється конституційно закріплена система структуроутворюючих елементів, що дають можливість визначати правове становище столиці України, особливості організації та функціонування у ній місцевого самоврядування і виконавчої влади, а також гарантії, які забезпечують вирішення питань місцевого та державного значення.

Особливу увагу приділено місцю столиці в конституційному механізмі держави. Здійснивши комплексний теоретичний аналіз норм Конституції України, що стосуються статусу столиці (статті 20, 92, 118, 133, 140), робиться висновок, що ці конституційно-правові норми є логічно взаємопов’язаними, створюючи, по-перше, конституційну модель правового статусу столиці України та, по-друге, передбачаючи особливий механізм його реалізації на рівні окремого закону. Ці конституційні положення, визначаючи різні аспекти статусу Києва, як столиці України, в сукупності визначають місце столиці в конституційному механізмі української держави. Крім цього, зазначені конституційні норми нерозривно пов’язані із нормами, що регулюють основи конституційного ладу, визначають засади адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні.

Спираючись на законодавчо закріплений принцип, відповідно до якого, столиця України – місто Київ, є центром її політичного життя, було концептуально обґрунтовано роль столиці як невід’ємної частини конституційного механізму української держави, однієї з її політичних основ, на яку, відповідно до конституційного статусу покладається частина функцій держави.

У підрозділі 1.2. “Функції столиці України – міста Києва” досліджено функції міста Києва як складової його конституційно-правового статусу.

З огляду на наявні  у сучасній конституційно-правовій науці теоретичні підходи щодо функцій міста, дисертант доходить висновку, що функції столиці України – міста Києва, це основні напрями та види діяльності територіальної громади міста Києва, органів місцевого самоврядування й органів державної влади, що діють на території міста, які втілюються в їх повноваженнях, визначених Конституцією та Законами України, обумовлюються об’єктивними потребами державного та суспільного розвитку з огляду на внутрішні й зовнішні завдання держави, в яких відображаються і конкретизуються сутність, соціальне призначення та роль Києва як столиці України.

Доведено, що столиця України – місто Київ, є багатофункціональним суб’єктом конституційно-правових відносин та зроблено висновок, що воно здійснює як властиві усім містам функції, зокрема політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну так і специфічні столичні функції, що зумовлені статусом міста Києва, як столиці України, які розширюють та доповнюють каталог загальних функцій міста в політичній, економічній, культурній, екологічній, зовнішній та інших сферах міського життя.

Функції столиці України – міста Києва як елемент конституційно-правового статусу міста знаходяться в органічному зв’язку з повноваженнями органів державної влади та місцевого самоврядування, що діють на території міста. Реалізація функцій столиці України – міста Києва, можлива лише через здійснення відповідних повноважень такими органами. Ті чи інші повноваження органів місцевого самоврядування та органів державної влади, повинні вказувати яка функція столиці здійснюється, і навпаки, конкретна функція повинна визначати певне коло повноважень органів влади. Функції столиці проявляються в різноманітних напрямках діяльності органів влади. Реалізація функцій повинна забезпечуватися не тільки організаційно-правовими, а й матеріальними та фінансовими засобами.

Зроблено висновок, що функції міста Києва, які притаманні іншим містами, здійснюються органами влади через повноваження, які визначені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема, ці функції можуть виконуватися у визначених випадках територіальною громадою міста Києва, місцевими радами, їх виконавчими органами, органами самоорганізації населення. Натомість функції, що характерні для міста Києва як для столиці, пов’язані зі здійсненням містом більшості, а іноді усіх функцій держави, принаймні з числа основних внутрішніх функцій держави, а саме: політичної, економічної, соціальної, культурної, екологічної тощо. Такі функції реалізуються лише через повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, позаяк  виходять за межі питань місцевого значення.

Доведено, що функції міста Києва,  які пов’язані із столичним статусом, не є відокремленими від загальних функцій, властивих будь-якому місту. Це  додаткові напрями основних міських функцій. Зокрема, комплексно аналізуються такі функції міста Києва, як політична, економічна, культурно-історична тощо, так і інші  функції Києва, які розширюють каталог загальних функцій міста, зокрема представницька, зовнішньоекономічна, зовнішньополітична.

У процесі реалізації функцій міста органи та посадові особи місцевого самоврядування міста Києва мають діяти у межах повноважень визначених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Крім цього, виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), який паралельно виконує функції виконавчої влади, здійснює свої повноваження шляхом застосування Закону України “Про місцеві держані адміністрації”. Одночасно, органи місцевого самоврядування міста Києва наділяються повноваженнями згідно із Законом України „Про столицю України – місто-герой Київ”.

При реалізації функцій столиці України - міста Києва, важливим питанням є гарантії забезпечення реалізації таких функцій. До основних гарантій можна віднести: нормативно-правову, яка полягає у наявності прозорого та чіткого законодавства, відсутності колізій, наявності підзаконних нормативно-правових актів, які б забезпечували реалізацію норм законів; фінансово-економічну, яка полягає у забезпеченні з боку держави фінансових ресурсів. Нормативно-правові гарантії міста Києва являють собою сукупність правових норм, за допомогою яких забезпечуються права територіальної громади міста Києва, та міста в цілому. Фінансово-економічні гарантії є сукупністю засобів і заходів щодо забезпечення міста Києва фінансовими ресурсами, відповідно до повноважень, покладених на місто законодавством України.

Розділ другий “Нормативно-правові основи статусу столиці України – міста Києва” містить два підрозділи, які присвячені аналізу основних законодавчих і підзаконних актів, що визначають конституційно-правовий статус столиці України – міста Києва, актів органів місцевого самоврядування міста Києва.

Підрозділ 2.1. “Конституційно-правові основи, що закріплюють статус міста Києва”, досліджуючи законодавчі основи статусу столиці України – міста Києва, основні етапи прийняття, на виконання Конституції України, Закону України „Про столицю України – місто-герой Київ”, враховуючи досвід його застосування на практиці, дисертант приходить до висновку про необхідність прийняття нової редакції закону про столицю, який має впроваджуватися разом з удосконаленням Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, законодавством про комунальну власність, адміністративно-територіальний устрій, територіальні громади тощо.

Пропонується у новій редакції закону про столицю  визначити: спеціальний статус столиці України – міста Києва, відповідно до ст. 133 Конституції України; вичерпний перелік  функцій міста Києва, у тому числі визначати функції, що пов’язані із статусом столиці, виконання яких має фінансуватися з державного бюджету, чітко регламентувати статус Київської міської ради, її виконавчого органу та Київського міського голови, механізм взаємодії між ними та систему їх функцій та повноважень, передбачити  порядок організації та діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів і посадових осіб виконавчої влади у районах  міста Києва, форми їх взаємодії з Київською міською радою та її виконавчим органом, а також Київським міським головою.

Підрозділ 2.2. “Локальні нормативні акти, що регулюють суспільні відносини, пов’язані із реалізацією статусу столиці України – міста Києва”  досліджується роль й значення локальних нормативно-правових актів для міста Києва.

Разом з теоретичними підходами до класифікації актів локального характеру, дисертантом виділено для міста Києва такі види локальних актів: залежно від виду представницького органу - на акти міської влади та акти районної влади; за підставами прийняття - на акти, які прийняті на підставі нормативно-правових актів, в межах повноважень наданих законом та акти політичного характеру, які відображають ставлення міської влади до подій в державі та чинного законодавства, як правило містять норму про обов’язкове їх опублікування в засобах масової інформації, але не впливають на життєдіяльність територіальної громади міста Києва; залежно від завдань, які висвітлюються - на акти, що приймаються на підставі виконання столичних функцій, передбачених Законом України “Про столицю України – місто-герой Київ” та акти, що приймаються на підставі повноважень, передбачених загальним законодавством, що регулює питання місцевого самоврядування.

Здійснено класифікацію рішень Київської міської ради: за змістом правовідносин, що вони регулюють - на процедурні, організаційні, на виконання повноважень наданих законодавством; за дією на коло суб’єктів - на загальні норми, що розповсюджують свою дію на всіх громадян, спеціальні, що розповсюджують свою дію тільки на певну групу суб’єктів, виняткові – щодо конкретних суб’єктів; за сферою правового регулювання - на економічні, соціальні, майнові, земельні, екологічні, освітні, культурні, тощо; за видом повноважень - на загальні, передбачені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, спеціальні визначені в Законі України “Про столицю України місто-герой Київ”; за підставами прийняття - на рішення, прийняті на підставі законодавства, та політичні рішення, що відображають ставлення депутатів до подій  у державі.

Розділ третій “Система місцевого самоврядування в столиці України – місті Києві” складається з чотирьох підрозділів, у яких проводиться аналіз механізму здійснення функцій і повноважень столиці України – міста Києва, системи органів і посадових осіб місцевого самоврядування, через які реалізуються функції міста Києва.

У підрозділі 3.1. “Територіальна громада міста Києва в системі місцевого самоврядування столиці” здійснюється дослідження первинного суб’єкта місцевого самоврядування столиці України – міста Києва.

Спираючись на існуючі в сучасній конституційно-правовій науці підходи щодо ролі та місця у системі місцевого самоврядування територіальної громади, як його первинного суб’єкта, основного носія функцій та повноважень, а також зазначаючи, що обов’язкова наявність у місті Києві районів, передбачає більш складну організацію місцевого самоврядування у столиці України, автор комплексно аналізує особливості статусу територіальної громади міста Києва, її функції, форми діяльності тощо.

Обсяг прав, закріплених за територіальною громадою міста Києва на законодавчому рівні, аналіз відмінних ознак дав можливість дійти висновку про наявність єдиної територіальної громади міста Києва, котру можна визначити як основну, оскільки Київський міський голова та Київська міська рада, які обираються такою територіальною громадою, реалізують свою діяльність на широких повноваженнях. На думку автора, сукупність жителів – членів територіальної громади міста Києва, що проживають у відповідних районах, варто розглядати як факультативні (допоміжні) громади районів, оскільки повноваження, якими вони наділені є похідними від загальноміських, визначаються міською владою і реалізуються в комплексі розвитку всього міста.

Разом з тим, з метою ефективної реалізації прав територіальної громади міста Києва, запропоновано законодавчо визначити чіткий порядок впровадження різних форм безпосередньої демократії у столиці з урахуванням статусу міста, його адміністративного поділу, важливості питань, регламентувати підстави для реалізації кожного з них. Обґрунтовано, що Статут територіальної громади міста Києва повинен містити певні процедурні питання скликання, проведення загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань, впровадження в життя їх рішень, контроль за їх виконанням.

Підрозділ 3.2. “Київська міська рада в системі органів місцевого самоврядування столиці” присвячений характеристиці представницького органу місцевого самоврядування у місті Києві – Київській міській раді.

Доведено, що повноваження районних у місті Києві рад залежать від визначених повноважень Київської міської ради, тобто існує певна ієрархія у повноваженнях, хоча ні депутати, ні голови районних у місті Києві рад не є безпосередньо  підпорядкованими Київській міській раді та Київському міському голові.

Запропоновано переглянути законодавчі положення стосовно визначення повноважень районних у місті Києві рад через Київську міську раду та передбачити чіткий перелік їх повноважень на законодавчому рівні.

Функціонування представницьких органів місцевого самоврядування у місті Києві потребує вирішення низки питань на законодавчому рівні, які частково можуть бути розв’язанні з впровадженням конституційної реформи, але загалом, потребують вирішення на рівні столичного закону.

Більш детального наукового вивчення та практичного дослідження потребує питання щодо пропорційної системи виборів до місцевих органів, можливості контролю виборців за депутатами місцевих рад та відповідальності перед виборцями.

У підрозділі 3.3. “Київський міський голова та особливості його правового статусу” досліджуються правові засади діяльності Київського міського голови, його повноваження.

Правовий статус Київського міського голови обумовлений сукупністю функцій та повноважень, визначених Законами України “Про столицю України – місто-герой Київ”, “Про місцеве самоврядування” та “Про місцеві державні адміністрації”, які реалізуються на підставі конституційних норм щодо особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування у місті Києві.

Виходячи з цього, робиться висновок, що правовий статус Київського міського голови нерозривно пов’язаний із правовим статусом виконавчого органу Київської міської ради – Київської міської державної адміністрації.

Також, обґрунтовуються чотири основні техніко-юридичні підходи щодо вдосконалення нормативно-правової регламентації статусу Київського міського голови: 1) прийняття окремого закону щодо статусу сільського, селищного, міського голови, який бив включав у себе питання статусу Київського міського голови; 2) внесення відповідних доповнень до чинного Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”, в якому окремо визначити статус Київського міського голови; 3) внесення змін та доповнень до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ”; 4) визначити статус Київського міського голови в новій редакції Закону України про столицю.

Дисертантом доводиться думка про необхідність визначення правового статусу Київського міського голови  в новій редакції Закону України про столицю, в комплексі з врегулюванням інших питань, які обґрунтовуються під час дослідження.

Підрозділ 3.4. “Особливості здійснення виконавчої влади в місті Києві” присвячений особливостям здійснення виконавчої влади в місті Києві.

Відповідно до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” Київська міська рада та районні у місті Києві ради формують власні виконавчі органи на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.

На думку дисертанта, при створенні виконавчого органу Київської міської ради, була допущена суттєва помилка, яка полягала у неправильному визначенні підходу до структури виконавчого органу Київради. Підставою для цього стали як невірні трактування суті виконавчого органу Київради, так і, звісно, політична зацікавленість у владі в столиці.

Відсутність єдиного підходу щодо формування виконавчого органу Київради, нерозуміння правової природи виконавчого органу Київради, подвійне тлумачення Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” стосовно формування власного виконавчого органу “на базі” Київської міської державної адміністрації, спричинило те, що до 2002 р., у місті Києві, фактично, не було сформовано власного виконавчого органу Київради. Натомість функціонувала Київська міська державна адміністрація, структура якої пропонувалася Кабінетом Міністрів України, і котра виконувала функції виконавчого органу Київської міської ради.

Подвійне підпорядкування виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), відсутність законодавчого розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, бажання міської влади мати власні, не підзвітні Кабінету Міністрів України, виконавчі органи з основних питань міста, як то землекористування або розпорядження майном, призвело до створення у системі місцевого самоврядування столиці управлінь, що фактично замінювали аналогічні державні та дублювали їх функції, що негативно впливало на життєдіяльність міста в цілому. В даному аспекті, обґрунтовується необхідність проведення конституційної реформи і удосконалення системи місцевого самоврядування в столиці з чітким розмежуванням повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади.