Назаренко О.А. Міжнародні договори України в системі джерел конституційного права України

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність дослідження, визначається стан наукової розробленості теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, мета і завдання дослідження, об’єкт та предмет дослідження, методологічні основи дисертації, визначається наукова новизна отриманих результатів та їх практичне значення, викладаються дані щодо апробації результатів дослідження, його структури та обсягу.

Перший розділ „Загальна характеристика джерел конституційного права України”, який складається з двох підрозділів, присвячений аналізу різноманітних підходів до розуміння джерел права, дефініції терміну „джерело конституційного права України”, визначенню сутнісних ознак джерел конституційного права України, характеристиці системи джерел конституційного права України.

У першому підрозділі „Поняття джерел конституційного права України” зазначається, що як наукова категорія джерела права почали активно досліджуватися з кінця ХІХ ст., втім, у науці склалась парадоксальна ситуація, за якої всі приблизно розуміють що визначається під джерелами права, а загальновизнане та нормативне визначення відсутнє.

За підсумками проведеного аналізу різних підходів до сутності джерел права стало можливим виділити основні методологічні підходи, що застосовувались до їх визначення, а саме, джерела права розглядались як: джерела виникнення права як соціальної категорії, сила, що творить право; пам’ятки історії, літератури, судові справи та звичаї, що існували історично, мали значення чинного права; певний вид діяльності державної влади – правотворча діяльність; матеріали, взяті за основу того чи іншого законодавства; засоби пізнання чи способи існування права.

У радянській правовій доктрині сформувався матеріалістичний підхід до розуміння сутності джерел права, за яким під джерелом права розуміли суто зовнішню форму його вираження. Джерелами права, в тому числі державного, вважали нормативно-правові акти, в яких виражені державно-правові норми. Такий підхід вважаємо неприйнятним з позицій сучасного праворозуміння, хоча і сьогодні він має немало прихильників.

За умов, коли Конституцією України проголошується, що влада належить народові, джерела права необхідно розуміти як такі, що об’єктивно виражають насамперед волю Українського народу, а не волю держави. Причому, волю народу виражають не тільки акти органів держави, а й акти референдумів, акти місцевого самоврядування, договори та ін.

У національній теорії права переважає точка зору, відповідно до якої під джерелом права розуміють офіційно-документальні форми вираження і закріплення норм права, що йдуть від держави чи визнані нею і мають юридичне загальнообов’язкове значення (О.Ф.Скакун). За такого визначення гіперболізується роль держави і не відображається той факт, що єдиним джерелом влади у державі є народ. Приймаючи нормативно-правові акти, уповноважені органи мають відобразити волю народу, прагнення людей щодо забезпечення їх свободи, задоволення їх інтересів та потреб. Крім того, у праві мають бути втілені загальнолюдські цінності, що мають недержавну природу, що існують не з державної волі, а є природними. На цьому наголошував М.І.Палієнко, зазначаючи, що конституційне право виникає і розвивається завдяки об’єктивній внутрішній необхідності, і у своїй основі спирається на народну свідомість, народний дух, притаманний кожній нації з моменту її появи на історичній сцені. С.Шелухін зазначав, що реально діюче конституційне право України - це право, що ґрунтується на народному житті, психіці, історії, побуті, бажаннях, прагненнях і ідеалах Українського народу. Норми права є лише похідними від звичаїв та традицій народу, а акти законодавства –констатацією дійсного стану речей.

В.Ф.Мелащенко вважав, що джерела конституційного права – це письмові акти-документи, які містять норми, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі здійснення основ повновладдя Українського народу. Ми цілком підтримуємо розкриття сутності джерел конституційного права як актів виразу повновладдя Українського народу.

У сучасний період конституційне право України отримало широкий розвиток. Конституція України проголошена Основним законом, що виражає волю Українського народу, його прагнення свободи та справедливості. Саме в Конституції України єдиним джерелом влади визначено народ, який встановлює конституційний лад України. Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність визначені найвищою соціальною цінністю. Тому під джерелами конституційного права України розуміємо правові форми волевиявлення Українського народу і держави, що мають юридичну силу.

Джерелам конституційного права притаманні такі спеціальні юридичні ознаки: 1. За сутністю джерела конституційного права об’єктивно відображають волю Українського народу (на загальнодержавному та локальному рівні), яка знаходить втілення у політиці держави, її діяльності. Джерела конституційного права закріплюють також споконвічні цінності, до числа яких належать свобода, прагнення справедливості та ін., що існують у свідомості кожного народу, кожної людини. 2. За змістом джерела конституційного права мають загальнообов’язковий характер для всіх суб’єктів конституційно-правових відносин і є основою для формування джерел інших галузей права. Причому загальнообов’язковими мають бути не тільки норми конституційно-правових актів, але й конституційні принципи, ідеї, які можуть і не знайти позитивного закріплення. 3. За формою об’єктивізації джерела конституційного права є зовнішньою формою вираження, проявом буття об’єктивно існуючих конституційно-правових норм. Втім, право не може існувати без властивих йому цінностей, що у концентрованому вигляді вміщені в природному праві і яким мають відповідати позитивні закони. 4. За суб’єктами правотворчості джерела конституційного права можуть об’єктивуватися насамперед у конституційно-правових нормах, встановлених чи санкціонованих виключно суб’єктами конституційної правотворчості – Українським народом, уповноваженими державними органами, суб’єктами місцевого самоврядування та ін.

У другому підрозділі „Види джерел конституційного права України” подається характеристика джерел конституційного права України. Підкреслюється, що множинність конституційно-правових відносин, різноманітність їх об’єктів обумовлює існування різних видів джерел конституційного права України, що існують не ізольовано один від одного, а утворюють динамічну систему, під якою слід розуміти сукупність взаємопов’язаних та взаємообумовлених джерел.

З проголошенням незалежності і прийняттям Конституції України система джерел конституційного права України переживає період суттєвих змін, пов’язаних з утвердженням „нових” джерел. Систему джерел конституційного права України утворюють як традиційні джерела (перш за все нормативні акти: Конституція, закони, підзаконні акти, що видають у межах своїх повноважень Президент України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади), так і відносно „нові” для українського конституційного права джерела: акти Конституційного Суду України (питання правової природи актів Конституційного Суду України і можливості визнання окремих з них такими, що містять ознаки нормативності, чи є конституційними судовими прецедентами активно дискутується), акти місцевого самоврядування. Серед нових джерел конституційного права України можна назвати також договори, міжнародні договори України, акти референдумів, судові прецеденти (зокрема, рішення Європейського Суду з прав людини), загальні принципи права.

Важливе місце у системі джерел конституційного права України посідає Конституція України, яка є нормативно-правовим актом первинного, установчого характеру, що має найвищу юридичну силу і верховенство.

Поряд з Конституцією, яка є основним, втім, не єдиними джерелом конституційного права України, важливе місце у системі джерел конституційного права України належить законам, порівняно з практикою радянських часів, за яких закони становили незначну частину чинних нормативно-правових актів, а переважне регулююче значення мали акти підзаконні.

Характерною особливістю системи джерел конституційного права України є утвердження джерел, що створюються поза межами Української держави. Йдеться, зокрема, про міжнародні договори України та рішення Європейського Суду з прав людини.

У другому розділі „Міжнародні договори України як джерело конституційного права України” розкривається сутність міжнародних договорів України як джерела конституційного права України, визначається, що міжнародним договорам України притаманні сутнісні ознаки джерел конституційного права. На основі проведеного моніторингу чинних міжнародних договорів України виділяються ті міжнародні договори України, що можна вважати джерелами конституційного права України, пропонується їх класифікація та систематизація. На основі Конституції України та чинного законодавства подається характеристика конституційно-правового статусу міжнародних договорів України.

Ó ïåðøîìó ï³äðîçä³ë³ „Ïîíÿòòÿ ì³æíàðîäíîãî äîãîâîðó ÿê äæåðåëà êîíñòèòóö³éíîãî ïðàâà Óêðà¿íè”, розглянувши загальнотеоретичні питання сутності міжнародного договору, а також проаналізувавши українське законодавство щодо статусу міжнародних договорів України, доходимо висновку про те, що поширене у науковому обігу визначення міжнародного договору, що базується на дефініції, зафіксованій у тексті Віденської конвенції про право міжнародних договорів, цілком можливо застосувати до міжнародних угод Української держави. Під міжнародним договором України - джерелом конституційного права України - визначаємо угоду між Українською державою, яка виступає посередником волі Українського народу та державами, міжнародними організаціями й іншими суб’єктами міжнародного права, що регулює відносини між ними та породжує взаємні права та обов’язки щодо предмету конституційно-правового регулювання, насамперед щодо прав і свобод людини і громадянина. Втім, міжнародні договори є одним із видів нормативно-правових договорів, тому для характеристики міжнародного договору як джерела національного конституційного права важливо підкреслити, що міжнародний договір є угодою про встановлення за взаємною згодою сторін (Української держави та іншими державами, міжнародними організаціями) принципів та норм, які будуть застосовуватися в національній правовій системі для регулювання конституційно-правових відносин.

До міжнародних договорів України як джерела галузі конституційного права України можна застосувати спеціальні ознаки джерел конституційного права, а саме: 1. За сутністю міжнародні договори України об’єктивно відображають волю Українського народу, яка знаходить втілення в політиці держави та її діяльності по укладанню міжнародних угод. Держава через уповноважених осіб має право укладати лише такі міжнародні договори, що забезпечуватимуть насамперед інтереси Українського народу та Української держави. Джерелами конституційного права України переважно є договори, які укладаються від імені України (Українського народу). Міжнародні договори України, як і інші джерела конституційного права, є вмістом загальнолюдських цінностей: справедливості, гуманізму, свободи, рівності та ін. 2. За змістом міжнародні договори як джерела конституційного права України мають загальнообов’язковий характер для суб’єктів конституційно-правових відносин. 3. За формою об’єктивізації міжнародні договори України є зовнішньою формою вираження, проявом буття об’єктивно існуючих міжнародно-правових норм та принципів, які мають застосовуватися в національній конституційно-правовій сфері.

Міжнародний договір України слід розуміти як родове поняття, що охоплює всі найменування міжнародних договорів, які укладаються нашою державою у письмовій формі, а саме: договорів, конвенцій, пактів, угод, протоколів, статутів, спільних заяв, заключних актів та ін.

Джерелами конституційного права України є не всі міжнародні договори України, а виключно ті, що стосуються предмета конституційно-правового регулювання. До них насамперед належать договори, які стосуються прав і свобод людини і громадянина, питань громадянства, біженців, національних меншин, мов національних меншин, місцевого самоврядування та ін. Джерелами конституційного права України можна вважати міжнародні договори України, опубліковані належним чином державною мовою в офіційних друкованих виданнях і внесені до Єдиного державного реєстру нормативних актів.

Доступ до інформації про міжнародні договори України ускладнений відсутністю повного "Зібрання діючих міжнародних договорів України". Тому класифікація міжнародних договорів України, їх упорядкування за сучасних умов є справою нелегкою. Працюючи над дослідженням, автор намагався дослідити: ратифіковані міжнародні договори України; підписані, але нератифіковані міжнародні договори України; міжнародні договори України, до яких наша держава покладає на себе зобов’язання приєднатися. Результатом роботи стали систематизовані таблиці по міжнародних договорах України, які містяться у Додатках.

Проведений моніторинг міжнародних договорів України дозволив визначити, що серед міжнародних договорів України – джерел конституційного права України – домінують багатосторонні договори, втім, джерелами конституційного права є також двосторонні міжнародні договори (переважно угоди з питань громадянства); серед міжнародних договорів України, джерел конституційного права України, переважають універсальні та регіональні міжнародні договори; відкриті та напіввідкриті міжнародні договори; міждержавні міжнародні договори; договори щодо прав, свобод і обов’язків людини і громадянина, договори, які укладаються від імені України з ініціативи Президента України; виключно ті міжнародні договори України, що підлягають ратифікації.

У другому підрозділі „Проблеми конституційно-правового статусу міжнародних договорів України” на основі аналізу українського законодавства висвітлено основні проблеми конституційно-правового статусу міжнародних договорів України. Аналіз основних нормативних актів щодо статусу міжнародних договорів України, а саме: Декларації про державний суверенітет України, Акта проголошення незалежності України, Конституції України, законів України „Про міжнародні договори України” від 29 червня 2004 р. та „Про Конституційний Суд України” дає можливість окреслити конституційно-правовий статус міжнародних договорів України.

У Декларації про державний суверенітет України закріплювалась перевага загальновизнаних норм міжнародного права перед нормами внутрідержавного права, натомість, у ст. 9 Конституції закріплено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Відповідне положення міститься у ст. 19 Закону України „Про міжнародні договори України” 2004 р., якою також закріплюється, що, якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Конституцією встановлено, що частиною національного законодавства виступають лише міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана саме Верховною Радою України. Положення Конституції можна розуміти так, що міжнародні договори України, які не підлягають ратифікації Верховною Радою України, а потребують затвердження, а також ті міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких була надана Верховною Радою УРСР чи Президією Верховної Ради УРСР частиною національного законодавства не стають, і зобов’язання за цими міжнародними договорами Україна може не виконувати. Проведене дослідження чинних міжнародних договорів України дає підстави стверджувати, що серед міжнародних договорів України, які стосуються конституційно-правової сфери, питома вага належить саме таким договорам. Тому є необхідним або розширене тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції, або їх вдосконалення.

Положення Конституції щодо статусу та дії міжнародних договорів України розвиваються у Законі України „Про міжнародні договори України” 2004 р. Порівняно з попередньою редакцією (закон 1993 р. залишався чинним практично без змін після прийняття Конституції у 1996р. до червня 2004р. і справедливо викликав багато нарікань) законом детальніше були врегульовані деякі питання, зокрема: розширювалось коло суб’єктів, які можуть стати ініціаторами подання пропозицій щодо укладення міжнародних договорів України через Міністерство закордонних справ, встановлено правову експертизу Мінюсту щодо відповідності проекту міжнародного договору Конституції України (п.3 ст. 4), регламентація надання згоди на обов’язковість міжнародного договору України (ст. 8). Також необхідно звернути увагу на появу норми ст. 9, відповідно до якої невід’ємною частиною закону про ратифікацію міжнародного договору має бути текст міжнародного договору. Міжнародні договори України мали доводитись до відома громадян, шляхом опублікування разом з ухваленим законом, що є досить актуальним, оскільки повного Зібрання чинних міжнародних договорів України як не було, так і немає.

Позитивним у Законі вважаємо закріплення у ст. 9 шестимісячного терміну з дня підписання міжнародного договору для підготовки пропозицій щодо його ратифікації, що має на меті прискорити процес ратифікації підписаного міжнародного договору. Водночас, заслуговує на критику невизначення чітких строків ратифікації міжнародних договорів парламентом, а також відсутність у Законі норм щодо укладення та ратифікації міжнародних договорів, які не відповідають Конституції, через що залишається без детальної регламентації ч.2 ст. 9 Основного Закону.

Аналіз положень Конституції та Закону України „Про міжнародні договори України” вказує те, що весь процес, від висловлення ініціативи на укладення міжнародного договору України до їх виконання, скеровується Президентом та здійснюється виконавчою гілкою влади. Роль парламенту у цій сфері зводиться лише до надання згоди на обов’язковість зазначених у законі видів міжнародних договорів України шляхом прийняття закону про ратифікацію. За законом парламент позбавлений навіть права звернутися до Конституційного Суду України з метою отримання висновків щодо відповідності Конституції України міжнародного договору, який внесений в порядку законодавчої ініціативи Президентом чи Урядом до парламенту для ратифікації. На нашу думку, зовнішньополітичні функції Верховної Ради України мають поступово розширюватися.

Ó òðåòüîìó ðîçä³ë³ „Ñï³ââ³äíîøåííÿ ì³æíàðîäíèõ äîãîâîð³â Óêðà¿íè ç ³íøèìè äæåðåëàìè êîíñòèòóö³éíîãî ïðàâà Óêðà¿íè” îõàðàêòåðèçîâàíî çàãàëüí³ çàñàäè ñï³ââ³äíîøåííÿ Êîíñòèòóö³¿ Óêðà¿íè òà ì³æíàðîäíèõ äîãîâîð³â Óêðà¿íè, à òàêîæ ì³æíàðîäíèõ äîãîâîð³â òà çàêîí³â Óêðà¿íè.

У першому підрозділі „Конституція України і міжнародні договори України” наголошується на тому, що питання співвідношення Конституції та міжнародних договорів України як джерел конституційного права України, є складовою проблеми співвідношення національного і міжнародного права. Причому, основоположне значення у встановленні порядку взаємодії міжнародного і національного права відіграє конституційне законодавство. Саме Конституцією визначаються засади дії на території держави норм і принципів міжнародного права, пріоритетні напрями здійснення зовнішньої політики та ін.

Конституція України закріпила, що чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Водночас, у Преамбулі Конституції України відзначається, що Конституція приймається від імені Українського народу. Народ приймає конституцію, реалізуючи свою установчу владу. Відповідно, Конституція України має найвищу юридичну силу (ст. 8). Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і мають відповідати їй. Відповідати Конституції мають також всі міжнародні договори України. У такий спосіб Конституція України отримує абсолютну зверхність над іншими правовими актами, у тому числі й над міжнародними договорами України.

У ст. 9 Конституції України закріплюється, що укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції, можливе лише після внесення змін до Основного закону. Для унеможливлення укладання міжнародних договорів, які суперечили б Конституції України, Закон України „Про міжнародні договори України” запроваджує правову експертизу всіх проектів міжнародних договорів України на предмет відповідності Конституції України. Втім, не закріплює відповідної процедури такої експертизи.

Закріплення найвищої юридичної сили Конституції України стало підґрунтям для запровадження перевірки Конституційним Судом України конституційності, як національних правових актів, так і міжнародних договорів України (попередній та наступний конституційний контроль). Цікавим виявляється, що детальніше в українському законодавстві врегульовано наступний конституційний контроль, який може призвести до скасування неконституційного міжнародного договору. Перевірка відповідності Конституції міжнародних договорів України, які не потребують ратифікації (до набрання ними чинності) у законодавстві не передбачена.

Така ситуація заслуговує на критику, оскільки може створити імідж України як держави, що не попереджує колізії між Конституцією, законами та міжнародними договорами до підписання останніх, а у разі необхідності відмовляється в односторонньому порядку від своїх зобов’язань, порушуючи принцип „pacta sunt servanda”.

На нашу думку, колізії між міжнародними договорами та Конституцією України слід попереджувати, а не ліквідовувати. Необхідно здійснювати ретельне підготовче опрацювання та правову експертизу за участі Конституційного Суду України всіх проектів міжнародних договорів, які укладаються нашою державою на предмет їх відповідності Конституції України.

Загалом, співвідношення Конституції і міжнародних договорів України засновано на системі конституційно-правових норм та принципів, а також включає правові засоби, які мають на меті попередити можливі колізії між двома видами правових актів та забезпечити узгодження міжнародного і національного права у цілому. Конституційно-правові норми, зокрема, визначають співвідношення Конституції і міжнародних договорів України та закріплюють: конституційний статус міжнародних договорів України – їх підпорядкованість Конституції України, що має найвищу юридичну силу; післяконституційне місце міжнародних договорів України в системі джерел конституційного права; процедуру визначення конституційності міжнародних договорів України. Конституційними принципами визначається характер співвідношення міжнародних договорів України та Конституції (принцип суверенітету та найвищої юридичної сили Конституції України, визнання Українською державою загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, визнання пріоритету загальнолюдських цінностей). Правові засоби мають на меті забезпечити узгодження Конституції України та міжнародних договорів України, які втілюють міжнародні зобов’язання нашої держави перед світовою спільнотою.

У другому підрозділі „Проблеми співвідношення міжнародних договорів і законів України” зазначається, що проблема співвідношення міжнародного договору і закону здавна привертає увагу переважно теоретиків міжнародного права. В Україні дослідження співвідношення міжнародних договорів України та законів України ускладнюється відсутністю відповідних конституційних положень, а також законів “Про закони і законодавчу діяльність” та “Про нормативно-правові акти”, які б закріплювали офіційну класифікацію законів та їх співвідношення з міжнародно-правовими актами.

Ключовими у визначенні співвідношення міжнародних договорів України та законів України є Конституція України (ч.2 ст.9) та Закон України „Про міжнародні договори України” (ч. 2 ст.19).

Конституція України (ст. 9) лаконічно визначає, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і не містить інших положень, які давали б підстави стверджувати пріоритет міжнародних договорів України над законами. Прийнятим на основі Конституції Законом України „Про міжнародні договори України” від 29 червня 2004 р. встановлюється правило „виключності” для вирішення питання про співвідношення міжнародних договорів України і законів України, за яким у разі суперечливого регулювання правовідносин актами законодавства України та міжнародними договорами, пріоритет матиме норма міжнародного договору. Таким чином, пріоритет норм міжнародного договору над національним законом визначається виключно у разі їх суперечності. Причому пріоритет над законами можуть мати міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, і в жодному випадку не міжнародні договори, затверджені Президентом, Урядом чи центральним органом виконавчої влади.

Міжнародні договори за своїм змістом бувають досить близькими до норм національного права, тому існує вірогідність суперечностей між ними. В Україні передбачено деякі засоби узгодження міжнародних договорів України і законів України. Зокрема, п.7 ст. 9 Закону України „Про міжнародні договори України” встановлює, що держава в особі Верховної Ради України, яка ратифікує міжнародний договір, не має права лише формально висловити свою згоду на обов’язковість міжнародного договору. Парламент зобов’язаний ухвалити закони, за допомогою яких можна буде реалізувати положення міжнародних договорів, а також не припустити такої ситуації, що укладений міжнародний договір вноситиме дисонанс до системи національних нормативно-правових актів. Положення національних законів мають бути узгоджені з положеннями міжнародних договорів, аби не ускладнювати процес правозастосування. Ратифікація міжнародного договору України передбачає одночасне внесення змін до національних законів або прийняття нових, відповідних міжнародному договору.

Реалізація міжнародних договорів України вимагає закріплення в найближчому майбутньому принципу переважного значення, принаймні, ратифікованих Верховною Радою України міжнародних договорів України, який з огляду на його установчий характер може бути закріплений виключно в Конституції України. Для того, щоб принцип переважного значення ратифікованих Верховною Радою міжнародних договорів України запрацював, необхідно: 1. при ухваленні законів, які регулюють ті самі відносини, що й чинні міжнародні договори України, держава в особі законодавчого органу влади – парламенту – рішуче має включати до законів застереження, змінювати окремі положення для захисту положень міжнародних договорів; 2. здійснити заходи на основі зусиль виконавчих та законодавчого органів держави для забезпечення того, щоб не приймались закони, які могли б порушувати положення чинних міжнародних договорів. Держава, укладаючи міжнародний договір, добровільно бере на себе самозобов’язання, в тому числі й ті, що стосуються прийняття, зміни чи скасування правових актів і зобов'язана їх добросовісно виконати; 3.запровадити і законодавчо закріпити процедуру перевірки Конституційним Судом України відповідності міжнародним договорам України законів та підзаконних актів; 4. розробити порядок вирішення колізій між нормами міжнародних договорів і національних правових актів, насамперед законів. Якщо правовідносини врегульовані нормами міжнародного і національного права, ні міжнародний договір не може автоматично відмінити національний закон, ні національний закон не може діяти всупереч вимогам міжнародного договору. Два види актів мають бути погоджені; 5. зробити все можливе для того, щоб судові органи обґрунтовували свої рішення не тільки національними нормативно-правовими актами (законами), а й положеннями міжнародних договорів України, що стане свідченням рішучості держави поважати свої міжнародні зобов’язання та забезпечувати почесне місце цих зобов’язань у національній правовій системі.