Бодрова І.І. Організаційно-правові питання діяльності асоціацій місцевих рад України

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, встановлюються об'єкт, предмет, мета і задачі дослідження; зазначаються методи, за допомогою яких можливо досягти поставленої мети; формулюється наукова новизна роботи, з'ясовується науково-теоретичне і практичне застосування основних положень дисертації і одержаних висновків; вказуються ступінь апробації результатів дослідження та наявність публікацій за темою дисертації.

Розділ перший “Загальна характеристика асоціацій місцевих рад України” складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються питання соціальної сутності, правової природи асоціацій місцевих рад, їх ролі у здійсненні місцевого самоврядування, становленні громадянського суспільства і правової державності, узагальнюється вітчизняний та зарубіжний досвід функціонування добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування, виокремлюється нормативна основа асоціацій місцевих рад України.

         У підрозділі 1.1. “Сутність, правова природа та система асоціацій місцевих рад, їх роль у здійсненні місцевого самоврядування” містяться концептуальні науково-теоретичні положення, що спрямовані на визначення соціальної сутності та правової природи асоціацій місцевих рад, аналізується їх система та встановлюється роль у здійсненні місцевого самоврядування.

Виходячи з уявлення про місцеве самоврядування як цілісну систему, місцеві інтереси розглядаються важливим інтеграційним чинником, що зумовлює якісні властивості місцевого самоврядування та визначає характер взаємодії його суб'єктів. Підкреслюється, що зміст місцевих інтересів не обмежується сферою питань місцевого значення, оскільки вони також спрямовані на отримання достатніх інформаційних, кадрових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, на реалізацію передбачених законом гарантій держави в сфері місцевого самоврядування, на новелізацію законодавства з питань організації місцевого самоврядування. Реалізація зазначеної групи місцевих інтересів має організаційно-інституційні та позаінституційні механізми, здійснюється на регіональному, міжрегіональному, загальнодержавному і міжнародному рівні.

Інституційним механізмом реалізації публічних інтересів територіальних громад щодо захисту конституційно гарантованого права на місцеве самоврядування виступають добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування. Основною і єдиною можливою на теперішній час їх формою в Україні є асоціації місцевих рад.

Характерні риси і властивості асоціацій місцевих рад досліджуються шляхом порівняльного аналізу їх з об'єднаннями територіальних громад, об'єднаннями громадян та об'єднаннями підприємств. Це дозволяє вирішити два основоположних завдання: науково-теоретичне – виявити усталені, істотні ознаки і властивості асоціацій та практико-прикладне – визначити можливість застосування до асоціацій аналогії законів щодо інших суб'єктів. Проведений аналіз надав змогу встановити, що усталені властивості асоціацій місцевих рад полягають у суб'єкті утворення та змісті інтересу, що ними реалізується. Серед інших характерних рис і властивостей асоціацій виокремлюються організаційні та функціонально-цільові.

До першої групи належать добровільний характер утворення; складна організаційна природа; базування на членстві публічно-владних органів; організаційна єдність; функціонування на принципах самоорганізації, саморегулювання та самоврядування; некомерційний характер діяльності; наявність статусу юридичної особи. Групу функціонально-цільових рис і властивостей складають: асоціації місцевих рад виступають суб'єктами відносин місцевого самоврядування; вони забезпечують реалізацію публічно-правових інтересів територіальних громад; асоціації не наділені повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення і не мають права їх отримувати на делегованих засадах від своїх членів; утворення асоціацій не тягне будь-яких змін у системі місцевого самоврядування; асоціації здійснюють свою діяльність за дозвільним принципом правового регулювання. Зазначені ознаки в своїй сукупності є притаманними лише асоціаціям місцевих рад, і це їх виокремлює від інших суб'єктів місцевого самоврядування та виключає застосування до них аналогії законів.

Комплексно простежується роль асоціацій місцевих рад не лише у здійсненні місцевого самоврядування, але й забезпеченні стабільності конституційного ладу та ефективності функціонування державної влади. Зазначається, що асоціації узгоджують місцеві інтереси; сприяють вирішенню важливих для суспільства і держави соціальних проблем у сфері місцевого самоврядування; стають для органів державної влади ефективним каналом зворотного зв'язку, отримана при цьому інформація має важливе значення для коригування змісту і методів державного впливу; активне залучення асоціацій до формування та реалізації державної політики у сфері місцевого самоврядування сприяє демократизації державного управління і підвищенню його ефективності; асоціації виступають дієвим механізмом впливу системи місцевого самоврядування на державну політику, вони надають можливість залучити до такого впливу найбільш широке коло органів місцевого самоврядування.    

Робиться висновок, що асоціації місцевих рад знайшли широке запровадження в практиці місцевого самоврядування в Україні. На теперішній час створені: за територіальним принципом – регіональні, міжрегіональні, всеукраїнські та міжнародні асоціації; за типом складу – асоціації загального та спеціального членства (останні об'єднують місцеві ради за соціально-територіальними або соціально-економічними ознаками). Сучасний стан системи асоціацій місцевих рад в Україні характеризується активізацією між ними інтеграційних відносин та зв'язків.

У підрозділі 1.2. “Історико-міжнародний досвід функціонування асоціацій місцевих рад” простежуються історичні витоки та традиції добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування в Україні, що були започатковані за дореволюційних часів із введенням інституту земств. Аналізуються необхідні для існування добровільних об'єднань передумови, досліджується вплив внутрішньодержавних чинників соціально-політичного, правового та економічного характеру на формування змісту діяльності асоціацій.

У роботі узагальнюється вітчизняний дореволюційний досвід співробітництва органів місцевого самоврядування. Зазначається, що поряд з двосторонніми відносинами були опрацьовані дві організаційні форми – збори (наради) і цільові союзи (товариства). Особлива увага приділяється питанням організації і діяльності Всеросійського земського союзу та Всеросійського міського союзу.

Аналіз накопиченого протягом більш як столітньої історії досвіду функціонування добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування, а також звернення до міжнародних стандартів дозволили зробити висновок, що розмежування добровільних і адміністративних об'єднань значною мірою має відносний характер. Виявлені такі форми добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування, як об'єднання міжмуніципальної (міжкомунальної) кооперації, що можуть носити одноцільовий і багатоцільовий, постійний і тимчасовий характер, та суспільно-політичні об'єднання. Це дало змогу комплексно дослідити питання їх організації та діяльності на прикладі об'єднань Бельгії, Великобританії, Данії, Італії, Іспанії, Канади, Німеччини, Польщі, Російської Федерації, Сполучених Штатів Америки, Угорщини, Фінляндії, Франції, Швейцарії, Швеції, зробити відповідні висновки і узагальнення.

У підрозділі 1.3. “Нормативна основа асоціацій місцевих рад” досліджується становлення законодавчої регламентації права місцевих рад на утворення добровільних об'єднань в Україні, а також аналізується нормативна основа асоціацій місцевих рад, яку складає сукупність правових норм, що закріплюють право місцевих рад на утворення добровільних об'єднань і правовий статус останніх, та норм самих асоціацій місцевих рад, які відносяться до корпоративних норм.

Правову основу асоціацій місцевих рад України становлять: норми Конституції України; Європейської Хартії місцевого самоврядування; Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”; Конституції Автономної Республіки Крим. Визначаються основні напрями регулятивного впливу конституційних приписів на організацію та діяльність асоціацій, аналізуються проблемні питання реалізації в Україні міжнародно-правових стандартів права органів місцевого самоврядування на утворення добровільних об'єднань, зокрема, права об'єднуватися з іншими органами місцевого самоврядування для виконання завдань, що являють спільний інтерес. Аналізується зміст закріпленого Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” права органів місцевого самоврядування на утворення добровільних об'єднань, а також досліджується розвиток відповідних положень Закону в нормах Конституції Автономної Республіки Крим.

Зазначається, що чинна правова основа організації та діяльності асоціацій місцевих рад встановлює право органів місцевого самоврядування на утворення асоціацій та інших добровільних об'єднань, але не визначає правового статусу останніх. За таких умов особливого значення набуває корпоративно-нормативна основа, яку становлять норми статутів та інших нормативних актів асоціацій. Дається характеристика змісту та ролі статутів у нормативному регулюванні асоціацій місцевих рад. Зазначаються основні підходи щодо визначення природи цих актів, аналізується система інших нормативних актів асоціацій. Проте, вказується, що правове регулювання не може замінюватися корпоративним. Норми права і корпоративні норми асоціацій знаходяться в тісному зв'язку та лише в своїй цілісності можуть забезпечити достатність, комплексність, ефективність нормативного регулювання організації і діяльності асоціацій місцевих рад.

Зазначається, що на теперішній час організаційно і функціонально оформлений соціальний інститут асоціацій місцевих рад потребує своєї правової регламентації. Найбільш доцільним та  ефективним визнається прийняття окремого закону про добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування. Він мав би стати важливою гарантією функціонування асоціацій, що захищатиме від необґрунтованого втручання держави, а також попередив би використання свободи об'єднань на шкоду загальнодержавним інтересам та конституційному ладу.

Розділ 2 “Організація діяльності асоціацій місцевих рад України” складається з 4 підрозділів, в яких досліджуються питання структури, порядку формування, функцій, компетенції, форм діяльності асоціацій місцевих рад, а також встановлюються шляхи підвищення ефективності їх діяльності.

У підрозділі 2.1. “Структура та порядок утворення асоціацій місцевих рад” визначається структура асоціацій місцевих рад та аналізується порядок їх утворення.

При дослідженні структури звертається увага на те, що асоціації місцевих рад виступають і як добровільні об'єднання, що мають корпоративну природу, і як організаційна цілісність. Відповідно, якщо в першому випадку первинним елементом структури виступають члени асоціацій – місцеві ради, то в іншому – створені нею органи та призначувані посадові особи. Цим визначається необхідність виокремлення корпоративної і організаційної структури асоціацій.

Корпоративну структуру асоціацій місцевих рад, на думку автора, становить сукупність загального складу членів асоціацій, їх спеціалізованих добровільних об'єднань, зміст і характер зв'язків та відносин між якими втілюються у правах, обов'язках, формах відповідальності. Аналізуються питання членства в асоціаціях, зокрема, основні його принципи, критерії, умови, порядок прийняття місцевих рад до членів асоціацій, типи членства, серед яких позначається і критично оцінюється дійсне (повне), асоційоване (обмежене) та індивідуальне (почесне) членство, а також характеризується комплекс прав, обов'язків членів асоціацій, форми їх відповідальності. У роботі аналізуються питання функціонування спеціалізованих об'єднань органів і посадових осіб місцевого самоврядування в межах структури асоціацій. 

Організаційна структура асоціацій місцевих рад визначається як система органів та посадових осіб асоціацій, що покликані в межах наданих їм повноважень здійснювати діяльність, спрямовану на виконання функцій і завдань асоціацій. Зазначається, що відбиваючи особливості складу та функціональної складової діяльності, організаційна структура асоціацій на сьогоднішній день різноманітна та рухлива. Варіативність організаційних моделей простежується як через набір структурних елементів, так і через характер зв'язку між ними.

З метою розкриття організаційної структури асоціацій місцевих рад досліджуються загальна система органів асоціацій, а також порядок їх формування, склад, коло повноважень, зв'язки і відносини між ними. Особлива увага при цьому приділяється питанням оптимізації функціонування органів та посадових осіб асоціацій.

Характеризуючи порядок утворення асоціацій місцевих рад, автор визначає коло матеріальних і процесуальних вимог, які ставляться до утворення асоціацій, наголошує на необхідність чіткого законодавчого їх урегулювання, що виключило би можливість довільного застосування таких вимог контролюючими державними органами. Аналізується порядок державної реєстрації асоціацій.

 Підрозділ 2.2. “Функції та повноваження асоціацій місцевих рад” присвячено дослідженню поняття, змісту і класифікації функцій асоціацій місцевих рад, їх співвідношенню з такими категоріями як цілі, завдання, повноваження.

Розглядаючи функції асоціацій місцевих рад у контексті цілей та завдань, автор аналізує значення кожної з цих категорій. Визначається основна мета асоціацій, наводяться універсальні та спеціальні функціональні цілі. Співвідносячи функції і завдання, зазначається, що ці категорії спрямовані на реалізацію публічно-правових інтересів територіальних громад та обумовлені цілями діяльності асоціацій. Разом з цим, якщо функції розкривають основні напрямки діяльності асоціацій, то завдання – поетапність її здійснення. Наводиться система завдань асоціацій на сучасному етапі розбудови місцевого самоврядування в Україні та виокремлюються однофункціональні та багатофункціональні завдання.

Автор визначає функції асоціацій місцевих рад як обумовлені цілями асоціацій основні напрямки їх діяльності щодо реалізації публічно-правових інтересів територіальних громад і їх органів, а також наводить класифікацію функцій асоціацій на об'єктні (соціальна, політична, економічна та ідеологічна функції) та інструментальні (представницька, участі в правотворчому процесі, міжнародного співробітництва, інформаційна, консультативно-експертна, кадрова).

         Аналіз сучасного кола повноважень асоціацій місцевих рад засвідчив їх тотожність повноваженням значної кількості громадських формувань, що функціонують у сфері місцевого самоврядування. В зв'язку з цим наголошується на необхідності активізації процесу нормативного закріплення повноважень асоціацій, наводиться позитивний досвід з цього питання в Автономній Республіці Крим. Особлива увага звертається на роль публічно-правових договорів у процесі нормативного закріплення повноважень асоціацій місцевих рад.

У підрозділі 2.3. “Форми діяльності асоціацій місцевих рад” форми діяльності асоціацій місцевих рад аналізуються як об'єктивоване вираження ззовні змісту діяльності асоціацій, що втілюється в конкретних діях їх органів та посадових осіб, спрямованих на реалізацію цілей та завдань асоціацій.

Визначається система форм діяльності асоціацій місцевих рад, виокремлюються корпоративно-нормативні, організаційні та матеріально-технічні форми діяльності. До корпоративно-нормативних форм діяльності асоціацій належать корпоративнонормотворча, нормозастосовча та установча форми.

Зазначається, що особливу увагу за умов відсутності достатнього правового регулювання отримує корпоративнонормотворча форма діяльності асоціацій місцевих рад, яка являє сукупність здійснюваних у межах статуту дій уповноважених органів асоціацій з підготовки, прийняття та оприлюднення нормативних актів, що встановлюють, змінюють або відміняють корпоративні норми, спрямовані на забезпечення організації і діяльності асоціацій. При цьому дослідженню піддаються такі аспекти цієї форми діяльності, як активно творчий характер, об'єктивна обумовленість функціонуванням асоціацій як соціальних систем, нормативні підстави, стадії проходження, суб'єкти реалізації. Детально проаналізований порядок підготовки, прийняття та оприлюднення актів асоціацій. Особлива увага приділяється встановленню ступеню і підстав обов'язковості актів асоціацій для її членів. При цьому робиться висновок про те, що вони є обов'язковими для місцевих рад настільки, наскільки останні згодні підпорядковувати свою діяльність спільно опрацьованим рішенням. Проведений порівняльний аналіз нормотворчої форми діяльності місцевих рад та їх асоціацій.

У силу того, що асоціації місцевих рад покликані створити організаційні умови взаємодії системи місцевого самоврядування з оточуючим її соціально-політичним середовищем, важливого значення набувають організаційні форми діяльності асоціацій місцевих рад. Серед них виділяються організаційно-нормативні (загальні збори членів асоціацій, засідання правління, організаційна робота голови асоціації, виконавчого органу, корпоративних об'єднань, регіональних відділень асоціацій) та організаційні форми діяльності. Останні аналізуються відносно функцій асоціацій місцевих рад.

У підрозділі 2.4. “Проблеми вдосконалення організації та діяльності асоціацій місцевих рад” на підставі узагальнення результатів проведеного дисертаційного дослідження наголошується на шляхах підвищення ефективності функціонування як інституту асоціацій місцевих рад в цілому, так і окремих асоціацій. При цьому вони пов'язуються не лише з власними діями асоціацій, але й правовими, соціально-політичними та організаційними заходами щодо їх забезпечення з боку держави.

На думку автора, потребує вдосконалення та розвитку правова основа діяльності асоціацій місцевих рад. Зокрема, необхідним є внесення змін та доповнень до ст.15 Закону України ”Про місцеве самоврядування в Україні”, узгодження з положеннями інших норм, що її конкретизують, пропонується нова редакція ст.15 Закону. Зазначається необхідність скорішого опрацювання й прийняття Верховною Радою України закону про добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування, підкреслюється соціально-політичне, ідеологічне та виховне його значення. Робиться висновок про доцільність віднесення добровільних об'єднань посадових осіб органів місцевого самоврядування не до об'єднань громадян, а добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

Акцентується на повноваження асоціацій місцевих рад, що мають отримати своє нормативне закріплення з метою підвищення ефективності державного управління та реалізації інтересів територіальних громад. Особливо наголошується на законодавчому врегулюванні обов'язкового попереднього погодження з асоціаціями місцевих рад проектів нормативних актів, що зачіпають інтереси місцевого самоврядування, та інших форм взаємодії асоціацій з органами державної влади.

Пропонується вирішення питання щодо нормативного закріплення видів правового статусу асоціацій місцевих рад. Критерієм класифікації видів правового статусу досліджуваних суб'єктів має бути сукупна територіальна основа первинних суб'єктів (засновників). Вбачається необхідним поширення практики укладання установчих договорів асоціацій місцевих рад та оприлюднення їх статутів.

Зазначається, що цілком відповідним сучасному етапу розвитку інституту асоціацій місцевих рад має стати створення єдиного загальнодержавного добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування, вказується на його значення в суспільстві та державі.