Величко В.О. Організаційно-правові питання діяльності місцевої державної адміністраціі

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової розробленості, мета і завдання роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ "Загальні положення організації та діяльності місцевих державних адміністрацій" складається з трьох підрозділів.

Перший підрозділ "Інститут місцевих державних адміністрацій: становлення та сутність" присвячено визначенню вихідних теоретичних положень щодо історичного розвитку, сутності та юридичної природи місцевих державних адміністрацій, які є важливою ланкою в системі органів виконавчої влади, найбільше наближені до населення і діють на конкретних адміністративно-територіальних одиницях.

Становлення інституту місцевих державних адміністрацій відбувалося протягом трьох історичних періодів - дорадянського, радянського й сучасного. Місцеві державні адміністрації належать до місцевих органів виконавчої влади. Перехід до використання терміна “виконавча влада” в юридичній літературі та законодавстві України було здійснено на початку 90-х років з прийняттям 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України.

Для  обґрунтування  висновків  щодо  сутності інституту місцевих державних адміністрацій у дисертації визначаються й розглядаються такі загальні категорії, як державне управління, виконавча влада, державний орган, орган виконавчої влади. Державне управління характеризується як цілеспрямований організуючий вплив органів державної влади на розвиток різноманітних сфер громадського життя з урахуванням економічних, політичних і соціальних характеристик держави на конкретних етапах її історичного розвитку. Виконавча влада визначається як підсистема, гілка державної влади, що здійснює виконавчо-розпорядницьку діяльність з метою управління у визначених сферах (предметах) відання шляхом реалізації державно-владних повноважень методами й засобами публічного (конституційного, адміністративного) права. Орган держави (державний орган) розглядається як самостійна структурна одиниця в системі державної влади, наділена державно-владними повноваженнями, необхідними для реалізації функцій тієї чи іншої гілки державної влади. Орган виконавчої влади визначається як структурний підрозділ державно-владного механізму (державного апарату), що створюється спеціально для повсякденного функціонування в системі поділу влади з метою втілення в життя різноманітних економічних, соціально-культурних та адміністративно-політичних програм.

Досліджуються  і риси,  притаманні місцевим державним адміністраціям, як-то: а) здійснення публічних, державних функцій на підставі державно-владних повноважень, що включають регулятивні, координаційні, виконавчі та інші форми управлінської діяльності в певній сфері, галузі, регіоні; б) законодавче оформлення правого статусу; в) право приймати у процесі виконавчо-розпорядницької діяльності управлінські рішення у формі правових актів, види і порядок прийняття яких встановлені законом, що відповідають чинному законодавству й обов'язкові для виконання у сфері відання адміністрацій; г) складна внутрішня структура, що охоплює структурні підрозділи (іноді включає й інші органи) і службовців державної служби відповідно до штатного розпису даного органу; д) фінансування з державного бюджету; є) включення місцевих державних адміністрацій до ієрархічної системи виконавчої влади, їх звіт перед органами вищого рівня.

Наприкінці підрозділу наводиться висновок про те, що місцева державна адміністрація – це одноособовий орган виконавчої влади, самостійна структурна  одиниця  в  системі виконавчої влади, що фінансується за рахунок Державного бюджету, реалізує функції державного управління в межах наданих їй повноважень у визначеній сфері, предметі державного відання і має складну організаційну структуру.

У другому підрозділі "Структура та порядок формування місцевих державних адміністрації" визначається організаційна структура місцевих державних адміністрацій, аналізується порядок їх формування.

 Поняття структури місцевих державних адміністрацій є достатньо об'ємним і складним, оскільки охоплює собою багато аспектів. Воно містить низку підсистем, які поєднують формальну (організаційну), неформальну (міжособових контактів працівників органу), функціональну (склад і співпорядкованість функцій органів управління), кваліфікаційну (рівень фахової підготовки службовців), інформаційну та інші структури.

Юридичну науку цікавить насамперед організаційна структура місцевих органів виконавчої влади, у якій розкривається внутрішній устрій органів. Найбільш вірне й повне її визначення можна сформулювати, виходячи з філософського трактування цього поняття, під яким у філософії розуміється сукупність стійких зв'язків об'єкта, які забезпечують цілісність і тотожність останнього самому собі, тобто збереження його основних властивостей при різноманітних зовнішніх і внутрішніх змінах.

Адаптувавши це визначення до сфери юридичної науки, бачимо, що йдеться про властивості об'єкта (структурні підрозділи) та про сукупність стійких зв'язків між цими властивостями (систему взаємовідносин цих підрозділів). Таким  чином,  можна  зробити висновок, що під структурою місцевої державної адміністрації мається на увазі сукупність її структурних підрозділів і система взаємовідносин між ними, що забезпечують відносну стійкість даного інституту при впливі різноманітних чинників. У наведеному визначенні передбачаються як статичність (сукупність структурних підрозділів) поняття структури, так і його динамічність (система структурних зв'язків), а також інваріантність (відносна стійкість).

Для ефективного, злагодженого функціонування місцевої державної адміністрації її працівники розподіляються по структурних підрозділах, що обумовлено функціональним поділом і спеціалізацією  управлінської  роботи. Останні є основою структури і виступають відносно відокремленими частинами адміністрації. Призначення таких підрозділів адміністрації досить різноманітне, що надає підставу залежно від покладених на них завдань поділяти їх на такі види: керівництво, функціонально-галузеві, обслуговуючі, інші структурні підрозділи. Оскільки місцеві державні адміністрації - це органи персональної діяльності, а їх головною формою і принципом діяльності є єдиноначальність, то в керівництві даного органу виконавчої влади варто вирізняти два підвиди - керівник і керівний склад.

Керівником  відповідно до Конституції України (ст.118)  і Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (ст. 8) є голова місцевої державної адміністрації, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. На думку автора, зазначений порядок призначення голови місцевої державної адміністрації не зовсім доречний і потребує змін. Адже законодавством України місцеві органи державної влади наділені не лише контрольно-наглядовими функціями, а й широким колом повноважень у різноманітних сферах суспільного життя, безпосередньо впливають на функціонування відповідного регіону та максимально наближені до громадян  Звідси можна зробити висновок, що голову місцевої державної адміністрації доцільніше було б не призначати, а обирати населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Іншим варіантом оптимізації роботи місцевих державних адміністрацій, на наш погляд, є створення виконавчих органів місцевого самоврядування на обласному й районному рівні. Але в такому випадку в компетенції місцевих державних адміністрацій повинні залишитися лише контрольно-наглядові функції при збереженні існуючого порядку формування.

До керівного складу місцевих державних адміністрацій  варто віднести заступників голови, керівників відділів, управлінь, інших структурних підрозділів   адміністрації,   керівника  апарату   адміністрації  й  керівників структурних підрозділів апарату, які згідно зі статтями 10 і 11 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” призначаються на посаду головами відповідних місцевих адміністрацій. Обслуговуючі та функціонально-галузеві підрозділи представлені  апаратом,  управліннями,  відділами  та  іншими  структурними  підрозділами  адміністрації,  примірний  перелік яких затверджено Постановою Кабінету Міністрів України № 821 від 18 травня 2000 р.

У третьому підрозділі "Функції та компетенція місцевих державних адміністрацій" розкривається поняття, зміст і класифікація функцій місцевих державних адміністрацій, їх співвідношення з такими правовими категоріями, як компетенція, повноваження, завдання.

Функції місцевих державних адміністрацій як найбільш загальне положення щодо їх завдань і компетенції не треба ототожнювати з цими категоріями. Адже завдання мають тимчасовий характер і вирізняються в межах функцій для першочергового їх розв'язання, після чого змінюються на інші, новіші. Компетенція є юридичним виразом функцій адміністрації і відбиває їх шляхом закріплення у відповідному правовому акті повноважень і завдань органу, спрямованих на досягнення останніх.

Під функціями місцевих державних адміністрацій слід розуміти основні сторони їх соціального призначення, у яких втілюються головні напрямки діяльності зазначених органів. На думку дисертанта, функції доцільно поділяти на основні - організаційно-виконавча, контрольна, регулятивно-управлінська, нормотворча та допоміжні - інформаційна, юрисдикційна.

Компетенцію місцевих державних адміністрацій можна визначити як правову категорію, яка включає в себе предмети їх відання та владні повноваження, визначені Конституцією та законами України. Щодо класифікації компетенції органів державної виконавчої влади, то в науковій літературі існують різні точки зору щодо цього питання. Одні вчені пропонують розрізняти компетенцію залежно від правового статусу органу, інші - за сферами його діяльності та обсягом предметів відання. Стосовно компетенції місцевих державних адміністрацій, то її доцільно поділяти на власну, делеговану й договірну.

Другий розділ "Правові форми роботи місцевих державних адміністрацій та їх інформаційне забезпечення" складається з трьох підрозділів.

Перший підрозділ "Правові акти місцевих державних адміністрацій як управлінські рішення" присвячено загальній характеристиці форм управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій.  У  ньому  розглядається  головна правова форма їх роботи – видання таких правових актів, як розпорядження, накази, та їх співвідношення з управлінськими рішеннями.

Автором наводиться й обґрунтовується класифікація форм управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій: а) видання правових актів управління - розпоряджень, наказів; б) провадження дій юридичного характеру; в) здійснення організаційних заходів; г) виконання матеріально-технічних операцій. Оскільки місцеві державні адміністрації - це органи персональної діяльності, основною організаційно-правовою формою їх роботи є видання правових актів управління – розпоряджень, наказів.

Вони являють собою одностороннє юридично-владне волевиявлення в рамках закону і вимагають встановлення правових норм або призводять до виникнення, зміни чи припинення конкретних правовідносин з метою реалізації виконавчої влади на місцевому рівні. Незалежно від свого юридичного змісту вони не є актами законодавчого характеру, що не позбавляє їх значення в системі правового регулювання суспільних відносин і виправдовує суворі вимоги, які до них ставляться.

Слід також зазначити, що акти місцевих державних адміністрацій – це юридичний варіант управлінського рішення, яке можна охарактеризувати як багатоаспектну категорію, в якій знаходить своє втілення симбіоз суб'єктивних та об'єктивних складників процесу управління. З позиції суб'єкта прийняття рішення - голови місцевої державної адміністрації - управлінське рішення є логічним процесом умовиводу, результати якого у значній мірі обумовлюються світоглядом, орієнтаціями, рівнем компетентності, а також волевими якостями і в цілому психологічною структурою особистості керівника. Об'єктивними складниками процесу прийняття управлінського рішення необхідно вважати параметри ситуації, наявність ресурсів та інших обмежень, у тому числі збоку зовнішнього середовища.

У другому підрозділі "Адміністративний договір як форма діяльності місцевих державних адміністрацій" визначається, що укладання адміністративних договорів останнім часом перетворилося на форму роботи місцевих державних адміністрацій. І хоча ця форма роботи допоміжна стосовно правових актів управління, дослідження її  співвідношення  з  останніми,  а  також  теоретичні розробки щодо

правового  режиму,  місця  та функцій адміністративного договору в державному управлінні є досить актуальним.

Укладаючи адміністративний договір, місцеві державні адміністрації діють відповідно до норм адміністративного, конституційного права, реалізують  публічні цілі та функції, використовуючи повноваження прерогативного характеру. Можливість укладення адміністративного договору повинна бути прямо передбачена компетенцією адміністрацій. Наведене дозволяє зробити висновок про те, що саме укладання адміністративних договорів становить одну з форм державного управління, а тому і форму роботи місцевих державних адміністрацій. І навпаки, укладання угод приватноправового характеру не є формою державно-управлінської діяльності, оскільки останньою прямо не реалізуються виконавчо-розпорядчі функції та публічні цілі державного управління.

Серед функцій адміністративного договору можна назвати правореалізаційну, структурно-організаційну, узгодження інтересів, забезпечувальну, організаційно-стимулюючу, демократизації управління, виховну, правоохоронну й інформаційну.

Адміністративні договори можна використовувати для врегулювання таких відносин:

а) місцеві державні адміністрації укладають адміністративні договори з недержавними суб'єктами з метою реалізації їх суб'єктивних прав (службові контракти, поділ повноважень з органами місцевого самоврядування). Наслідком цих договорів є односторонні юридично-владні рішення, що врегульовують типові горизонтальні відносини. Адміністрації в таких угодах виявляють себе як державно-владний суб'єкт: вони мають право в односторонньому порядку змінити умови договору або навіть розірвати його, тобто діяти у "вертикальному" варіанті, що, однак, не змінює саму природу договору, а скоріше стосується його реалізації. Отже, і запропонований тип зв'язків не є категорично адміністративно-правовим;

б) місцеві державні адміністрації можуть укладати угоди з іншими суб'єктами виконавчої влади щодо обсягу повноважень при її (виконавчої влади) реалізації. Це суто адміністративно-правові угоди, які не породжують конкретних правовідносин, не являють собою замінників правових актів виконавчих органів. Їх своєрідна горизонтальність очевидна.

У третьому підрозділі  "Інформаційне  забезпечення  правових форм  діяльності  місцевої державної адміністрації" зазначається, що в межах організаційно-правових форм роботи місцевих державних адміністрацій застосовуються відповідні методи діяльності. Адже для практичної реалізації цілей, завдань і функцій цих органів виконавчої влади необхідна система способів і засобів, які надавали б їх управлінській діяльності динамічного характеру. Саме таке завдання виконують методи управління. Таким чином, засоби та способи безпосереднього управлінського впливу місцевих державних  адміністрацій  (їх посадових осіб)  на об'єкти управління – це і є управлінські методи, які характеризуються наступним:

а) вони реалізуються у процесі державно-управлінської діяльності місцевих державних адміністрацій, органічно пов'язані з їх цільовим призначенням;

б) вони застосовуються адміністраціями як засоби реалізації компетенції;

в) у методах знаходять своє безпосереднє виявлення юридично-владні повноваження адміністрацій;

г) методи управління потребують правової форми  безпосереднього виявлення, яка надає їм обов'язкового характеру;

д) найбільш продуктивне виявлення методи отримують у правових актах управління.

Отже, якщо форма управління зовні виражає те, що місцеві державні адміністрації діють і їх дії викликають деякі юридичні наслідки, то метод управління дозволяє зрозуміти, за допомогою яких засобів ці юридичні наслідки доходять до адресату.

Серед організаційних методів роботи місцевої державної адміністрації найважливіше значення має метод інформаційного забезпечення процесу розробки та прийняття розпоряджень, наказів, організації їх виконання, адже він безпосередньо пов'язаний з ефективним функціонуванням місцевих державних адміністрацій і забезпечує реалізацію їх правових форм діяльності. Численні види управлінської інформації, що використовуються на рівні місцевих державних адміністрацій, на наш погляд, умовно можна підрозділити на: інформацію про зміни в законодавстві й нормативній базі; оперативну управлінську інформацію (різноманітні емпіричні матеріали і факти щодо проблем, фактів, подій, явищ, що потребують оперативного управлінського впливу); галузеву управлінську інформацію (матеріали  й  документи  галузевих і міжгалузевих комітетів, управлінь  і  відомств, підприємств та організацій); матеріали й документи офіційної статистики, обліку та звітності підприємств, організацій; поточну управлінську інформацію (довідки, звіти, доповіді, відповіді на поточні запитання тощо); інформацію, що надходить по каналах зворотного зв'язку і надає уявлення про реальні наслідки реалізації управлінських рішень, адекватність їхнього сприйняття і реалізації, а також про суспільний резонанс.

У висновках узагальнюються основні результати дослідження, пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання статусу та порядку формування місцевих державних адміністрацій, визначаються проблеми, вирішення  яких  може  сприяти підвищенню ефективності функціонування цих органів. Серед висновків виділяються наступні:

- місцева державна адміністрація – самостійна структурна одиниця в системі виконавчої влади, що реалізує функції державного управління в межах наданих їй повноважень у визначеній сфері, предметі державного відання;

- місцеві державні адміністрації є органами єдиноначальної діяльності їх голів, мають свою організаційну структуру;

- під функціями місцевих державних адміністрацій слід розуміти основні сторони соціального призначення зазначених органів виконавчої влади;

- компетенція місцевих державних адміністрацій – це правова категорія, яка включає в себе предмети відання (сфери діяльності) та владні повноваження (конкретні права та обов'язки), визначені Конституцією та законами України. Компетенцію адміністрацій можна класифікувати на власну, договірну та делеговану;

- правові акти управління, що видаються місцевими державними адміністраціями, є односторонніми юридично-владними волевиявленнями у рамках закону, що ведуть до встановлення правових норм або виникнення, зміни чи припинення конкретних правовідносин з метою реалізації виконавчої влади на місцевому рівні;

- укладання адміністративних договорів є однією із форм державного управління, а тому і формою роботи місцевих державних адміністрацій;

- серед організаційних методів роботи місцевих державних адміністрацій найважливіше значення має метод інформаційного забезпечення процесу розробки та прийняття розпоряджень, наказів, організації їх виконання.